發展型福利視野下中國反貧困社會政策的改革創新
——基于一個本土化分析框架

李迎生 徐向文

一、西方國家福利改革的發展型趨向及其啟示

自18世紀70年代德國社會政策學會成立開始，有關福利體系建設的理論探討與實踐探索可謂峰巒迭起且至今方興未艾。特別是在20世紀70年代福利國家危機之后，西方發達資本主義國家紛紛啟動了福利制度的調整和變革，進而引發了一場波及全球的福利體系改革浪潮，也將福利體系建設問題的討論引向一個新的高度*肖巍、錢箭星：《從德國<2010議程>看福利體制改革》，《復旦學報(社會科學版)》2014年第4期。。在過去的大半個世紀中，西方福利理論界也已經形成了多個具有較大影響力的理論流派，有學者將之系統性地劃分為民主社會主義、新右派、中間道路、馬克思主義、女權主義以及綠色組織等六大派別*George V., Wilding P., Welfare and Ideology, Prentice-Hall, 1994.。從各大理論流派之間的對話與爭議來看，福利理論、福利體制、福利政策的差異與爭論，追根溯源實際均聚焦于對福利角色、本質的不同認識與解讀。英國社會政策學者艾倫·迪肯(Deacon, A.)曾將理論界有關“福利”的爭議歸納為利他主義、利己主義、權力的行使、走向就業的過渡以及道德再生機制五種視角，每一種福利視角都提供了關于福利角色及其目標的不同構想。福利體系改革的基礎是理論創新，超越或彌合不同福利視角之間的鴻溝是福利國家危機以來福利理論創新的一個重要趨向。在迪肯看來，由吉登斯(Giddens, A.)、布萊爾(Blair, T.)等人所提出和推行的“第三條道路”可被視為在各種視角的特別要素之間尋求一種新融合的嘗試，并且這一嘗試在某種意義上已經取得了突出的成效*[英]艾倫·迪肯：《福利視角：思潮、意識形態及政策爭論》，周薇等譯，上海人民出版社2011年版，第102頁。。

實際上，“第三條道路”所倡導的是一種積極的、投資取向的發展型福利觀*韓克慶：《第三條道路與中國的福利改革》，《天津社會科學》2010年第2期。，這一福利改革觀點在梅志里(Midgley, J.)、謝若登(Sherraden, M.)、伊瓦斯(Evers, A.)等人那里均有著大體相同的方向性表述，即強調福利重心前移、福利權責共擔、福利視域拓展以及福利政策創新等。時至今日，在諸多學者的論證推進下，發展型福利觀已經衍生出多種不同的概念面向和理論形式，如社會投資國家、發展型社會政策、福利社會、積極福利、新混合福利經濟、新工業福利國家以及綠色主義福利等等*[英]維克·喬治、保羅·威爾丁、張東奇：《當代西方綠色主義和綠色主義福利理論述評(上) 》，《社會福利(理論版)》2015年第5期。。在歐盟、世界銀行等國際組織的積極推動下，近二三十年間，發展型福利觀、政策觀業已上升為西方發達國家福利體系改革的共同理念，并逐漸被國際社會所廣泛接納和認可*[美]吉列諾·博諾里、蔣湘平、王杰夫：《歐洲社會政策的積極化轉型》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2012年第2期。。縱觀相關國家和地區福利改革的總體趨勢，有兩個方面的特征表現得最為明顯、影響最為深遠。

一是社會福利的社會化(從福利國家到福利社會的轉變)。這一趨向由福利多元主義理論家所倡導和引領，本質是以混合福利經濟或社會共同責任本位為理念基礎的福利改革實踐*田北海、鐘漲寶：《社會福利社會化的價值理念——福利多元主義的一個四維分析框架》，《探索與爭鳴》2009年第8期。。福利多元主義是20世紀80年代西方福利國家危機之后興起的，旨在反思、批判和超越西方傳統福利模式的“中間道路”方案*林閩鋼：《福利多元主義的興起及其政策實踐》，《社會》2002年第7期。。其理論旨趣在于為福利國家改革尋找新的出路，主張在保持原有福利總體水平、規模不變的基礎上，通過分權和參與重新安排福利體系內部的結構功能關系*Johnson N., “The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism”, International Affairs, 64(3), 1989, p.490.。羅斯(Rose, R.)最早提出了福利多元組合的理論觀點，在其基礎上，伊瓦斯(Evers, A.)、約翰遜(Johnson, N.)、平克(Pinker, R.)、派斯特奧弗(Pestoff, V. A.)等人進一步提出和完善了福利多元主義的理論主張，也由此出現了福利多元主體的三分法、四分法、五分法乃至六分法*Pinker R., “Making Sense of the Mixed Economy of Welfare”, Social Policy & Administration, 26(4), 1992, pp.273-284.。實際應用中，更是發展出各種各樣的福利多元組合模式。在福利多元主義的推動下，西方國家的福利體系建設在繼國家范式、市場范式之后，逐漸進入社會范式、治理范式。福利治理(welfare governance)也成為后福利國家時代西方社會的主題詞之一*Jessop B., “The Changing Governance of Welfare: Recent Trends in its Primary Functions, Scale, and Modes of Coordination”, Social Policy & Administration, 33(4), 1999, pp.348-359.。社會福利的社會化在一定意義上走出了國家與市場的經典二元爭論，將福利建設的主體視野引入整個社會之中，重新發現和強調了家庭、鄰里、社區、社會組織、慈善團體等多元主體的福利功能和福利價值，進而引發了福利供給結構、福利需求結構、福利對象結構、權責關系結構等諸多面向的深層次調整和變革*彭華民、黃葉青：《福利多元主義:福利提供從國家到多元部門的轉型》，《南開學報》2006年第6期。。有學者將這一變革系統總結為五個方面：在福利目標上，由最低標準向社會質量轉變；在福利對象上，由被動的受助者向能動的參與者轉變；在福利主體上，由一元主導向多元合作轉變；在福利協作機制上，由行政主導型向民主對話型轉變；在福利政策模式上，由消極被動向積極主動轉變*田北海、鐘漲寶：《社會福利社會化的價值理念——福利多元主義的一個四維分析框架》，《探索與爭鳴》 2009年第8期。。

二是福利政策的積極化。這一特征趨向以“第三條道路”、發展型社會政策、資產建設理論、社會質量理論等理論觀點為典型代表，對傳統福利政策進行系統性的審視。福利政策的積極化主要體現于兩個方面：一方面，實現福利政策與經濟政策的融合，其核心概念是社會投資。梅志里在其1995年出版的《社會發展:社會福利中的發展型視角》一書中最早提出社會投資的思想，主張福利政策與經濟政策應相互包容、社會福利和經濟發展應相互支持*Midgley J., “Growth, Redistribution, and Welfare: Toward Social Investment”, Social Service Review, 73(1), 1999, pp.3-21.。吉登斯系統論證了社會投資的思想，在他看來，戰后福利國家所建立的福利體系之初衷是消除貧困、疾病、愚昧、骯臟和懶惰，但其本質上是一種缺乏參與的消極福利，難以帶來財富的增長。吉登斯主張用“社會投資型國家”取代“福利國家”，在福利政策與經濟政策的融合中建立起積極的福利制度體系*Cooper R. N., Giddens A., “The Third Way: The Renewal of Social Democracy”, Foreign Affairs, 78(2), 1999,p.141.。另一方面，福利政策重心的前移與生命全景規劃。福利政策的目標不再是事后補償性質的“再分配”，而是更加強調事前預防性質的“預分配”(pre-distribution)；福利政策的規劃更加重視對生命周期的考慮，為個體在不同生命階段的需求提供針對性的保障，如教育基金、健康醫療保障、就業與失業保障等；福利政策的視野更加關注未來，特別是未來的收益預期，由此婦女、兒童便成為政策關照的重點人群*李姿姿：《社會投資:歐洲福利國家改革的新趨勢》，《國外理論動態》2016年第12期。。在福利政策的積極化轉向中，謝若登、埃斯平-安德森、加利(Gallie, D.)、米勒斯(Myles, J.)*2002年，埃斯平-安德森、加利、赫梅爾賴克和米勒斯出版合著《為何我們需要一個新福利國家》，對社會投資的思想做出了進一步發展、推進和完善。以及莫雷爾(Morel, N.)、帕里爾(Palier, B.)*2012 年，莫雷爾、帕里爾和帕爾梅出版《通往社會投資福利國家：思想、政策與挑戰》一書，明確將社會投資視為一種正在形成的政策范式。等人均做出了突出的貢獻。由他們所倡導的積極勞動力市場政策(ALMP)、家庭政策、教育政策以及最低收入政策等已經成為歐洲典型國家福利體系改革的核心手段*1997年的歐洲就業戰略提出鼓勵成員國通過擴大積極勞動力市場的支出來提高勞動力的技術水平。2000年的“里斯本戰略”將人力資本、研究、創新和發展置于歐洲社會與經濟政策的核心，提出通過加強人力資本投資和發展積極福利政策，來使歐洲成為最具競爭力和活力的經濟體。2010年的“歐洲2020戰略”將包容性和可持續增長作為目標，2013年歐盟委員會通過了《社會投資一攬子計劃》，以實現“歐洲2020戰略”中設定的目標。詳細可參見李姿姿《社會投資：歐洲福利國家改革的新趨勢》，《國外理論動態》2016年第12期。。

早在20世紀80年代末90年代初，港臺*林萬憶：《福利國家——歷史比較分析》，(中國臺灣)巨流圖書公司1994年版。及大陸*劉繼同：《發展型社會福利與發展型社會工作教育》，《國外社會科學》1994年第11期。即有研究者關注到西方國家福利體系改革的發展型趨向。進入新世紀以來，隨著科學發展觀、和諧社會、新發展理念、人類命運共同體等新型發展理念的提出，中國啟動了新一輪福利體系建設與改革計劃，這種積極的、包容性的發展型福利觀與政策觀受到國內學術界與實務界的格外重視。特別是在當前全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰的背景下，深入汲取西方發展型福利理論及其政策實踐的有益元素，對于中國的福利體系建設、轉型以及反貧困政策模式的改革、創新等，均有著極其重要的價值與意義。綜合前述分析，西方國家的福利改革實踐在整體意義上提供了三點啟示：其一，踐行社會共同責任本位理念，突破國家(政府)與市場(企業)一方壟斷或非此即彼的二元福利體系結構(包括供給結構、籌資結構、權責結構等)，基于分權和參與兩大核心原則，構建政府、企業、社會組織、社區、家庭和個人等多元主體協商共治、良性互動的福利治理格局*錢寧：《多方參與的社會治理創新:發展社會福利的新路徑》，《山東社會科學》2014年第9期。。其間，應著重強調福利政策對象的責任、能動性和參與，凸顯權責統一、權責對等。其二，貫徹社會投資、包容發展理念，通過福利政策與經濟政策的融合，實現福利建設與經濟發展相互支持、相互促進。這也是確保經濟社會統籌、協調發展的應有之義。對于新常態下的中國而言，社會投資型國家、積極福利、發展型社會福利等主題詞顯然能夠提供更為豐富的理論養分。其三，拓展政策視野，實現福利重心前移，福利政策、制度的本質應由事后的“再分配”機制向事前的“預分配”機制進行轉變；福利政策、制度的目標定位應以預防社會風險、促進個人財富增長為本，而不應局限于消費維持和收入補償；福利政策、制度的預期效益并不僅限于單純的經濟維度，而是有著資本、關系、心理、認知等更為豐富的效益維度。

二、本土情境下的農村反貧困：一個發展型分析框架

西方國家福利改革的發展型趨向為當下中國的反貧困社會政策發展，提供了一個積極的、富有啟發性的參照圖式。由于中西方經濟社會發展水平、文化傳統、制度環境等方面的巨大差異，有必要結合中國國情與反貧困的現實情境對相關理論做出本土化處理和改造。實際上，近年來越來越多的研究者已經認識到對西方福利理論本土化改造、應用的必要性和重要性。這里以福利多元主義、發展型社會福利兩大理論的核心理念為基礎，結合中國農村反貧困的歷史與現實，著意建構一個本土化的發展型社會福利分析框架。

(一)中國農村反貧困中的三大傳統主體

在中國農村反貧困與福利建設的歷史情境中，政府、共同體與個人三者理應被置于最為核心、最為基礎性的地位。這不僅是由三大主體在反貧困中所扮演的角色、發揮的功能根本決定，更是與中國獨特的政治體制、意識形態與文化傳統直接相關。

其一，政府。作為國家職能的代理人，政府掌握著整個社會中絕大多數的福利資源，擁有其他任何主體所不具備的資源動員能力。因此，無論是在傳統社會還是在當下中國，政府在反貧困與福利建設中始終占據核心地位、發揮著決定性作用。在中國長達兩千多年的封建歷史中，“百代皆行秦政制”。所謂“秦政制”，其最為核心的特質之一即自上而下的中央集權體制。新中國成立后，建立起中央集權與地方自治相結合的政治體制，一定意義上仍然延續了集權性質的政治體制。在反貧困與福利建設方面，集權體制的最大優勢在于能夠在最短的時間內迅速動員起各方面資源，“集中力量辦大事”。同樣重要的是，中國共產黨對于消除社會貧困、改善人民生活、提升社會福利有著先天的敏感性和積極的行動意愿。這在新中國成立以來的歷次反貧困行動中已經得到了充分體現和反復證明。某種意義上，正是因由與西方資本主義國家顯著不同的政治體制、政黨性質和福利意識形態，造就了當代中國甚為特殊的反貧困政策體系以及舉世矚目的反貧困成就。

在福利多元主義理論中，突出強調政府的分權與分散化，即福利服務權由中央到地方、由地方到社區、由公共部門到私立部門的轉移和擴散⑨。但分權的理念話語在當前中國的現實情境下應予區分性理解和對待。福利多元主義強調分權與分散化的目的之一是減少國家責任、減輕國家財政負擔，其本質是對國家過度福利責任而導致財政危機、經濟危機、行政危機的一種回應和改革方案。中國則不同，改革開放特別是市場轉型以來，中國所存在的問題是福利過度市場化，國家責任退位或不到位，進而導致福利供給的不均衡、不公平，如醫療體制改革遠遠未能達到預期目標*秦暉：《核心在于強化政府責任——從“醫改失敗”看我國公共服務部門的危機》，《中國社會保障》 2005年第10期。。對比而言，西方福利國家是政府福利責任過度，而20世紀80年代以來的中國，則是政府福利責任不足、不到位、不恰位。故而，在討論中國反貧困進程中政府的分權問題時，應秉持辯證性、區分性的態度，具體問題具體分析。

其二，共同體。在中國的反貧困與福利建設歷史中，共同體長期扮演著至關重要的角色，能夠發揮出政府及其他主體所難以替代的社會保護功能。這里所強調的共同體，可借由秦暉所論述的傳統意義上的“小共同體”加以理解*秦暉：《“大共同體本位”與傳統中國社會(下) 》，《社會學研究》1999年第4期。，它通常以血緣、親緣、地緣為紐帶，由民眾自下而上自愿自發組織而成，如傳統社會中的采邑、村社、社堂、行會、宗族等。在當代社會，這種共同體已經衍生出豐富多樣的形式變種，清楚界定其具體類型并不是一件容易的事情。與正式的社會組織進行對比，有助于認識和理解共同體的內涵與外延。社會組織是現代公民社會的產物，具有法團和法人性質，必須依法進行正式的注冊登記方能成立，且內部有正式的、成文的規章制度加以約束和規范，在反貧困與福利建設中，突出強調社會組織的專業性與職業性。對應而言，共同體產生于傳統熟人社會并存續至今，是由彼此熟識的個人(或家庭)直接聯合而成的以自我服務為目的的生產、生活性集體，強調情感性和道義性。共同體內部也有一些規范與約定，但并不強調其法人屬性。可見，共同體與社會組織之間有著明確的邊界與區分。

其三，個人。個人是反貧困與福利建設的出發點和最終落腳點，無論是強調國家福利角色、市場福利角色還是共同體福利角色，其最終落腳點始終是個人，脫離個人談反貧困與福利建設并無實際意義。長期以來，個人一直是反貧困、福利建設的對象和被動接受者，中國的反貧困社會政策一度具有明顯的補償性和臨時救濟性，并不強調個人自身的責任、作用和參與性，也并未強調個人的長遠發展問題。直到20世紀80年代中期，國家提出“開發式扶貧”的新方略，反貧困模式開始由“輸血”向“造血”進行轉變，個人責任與個人能力隨之進入反貧困社會政策的視野。實際上，在中國的傳統文化中也存在豐富的強調個人責任、能動性、能力的價值觀念，如“自助者天助”、“授人以魚，不如授人以漁”等等。個人要徹底擺脫貧困，一方面有賴于公平、開放、包容的外在制度環境，另一方面則與個人的能力及其所擁有的資源直接相關。在西方福利多元主義、發展型社會福利等理論視域中，個人在福利生產中的能力、責任和參與被賦予極其重要的意義。福利國家危機以來，歐美國家的福利政策規劃與改革更是貫穿著“助人自助”的理念，在福利權責對等、責任共擔的基礎上，突出強調對個人的能力建設、資產建設，幫助個人依托自身力量實現自我改善、自我發展*王穎：《美國福利政策改革和貧困治理模式演進——基于新自由家長主義治理視角》，《東北大學學報(社會科學版)》2013年第4期。。

總之，政府、共同體與個人三大主體在中國農村的反貧困體系中應處最為核心、最為基礎性的地位，其角色與作用難以(甚至無以)替代。一方面，個人是反貧困的出發點和落腳點，政府是反貧困最為重要的統籌者、主導者，共同體由個人自發組成、自我服務，同時又是整個國家社會的構成單元，歷史上一直是中國農村反貧困與福利建設體系中最具特色的力量；另一方面，其他現代反貧困力量主體，如企業、專業社會組織、志愿團體等，在介入農村反貧困與福利建設的過程中，必然離不開與個人、共同體、政府三大主體建立直接或間接的聯系。后者或者是前者的扶貧幫扶對象，或者是前者協同助力的立足點、切入點。有必要強調，在當代中國社會中，以企業為代表的市場主體和以專業社會組織為代表的各類社會力量，業已扮演起舉足輕重的角色，逐漸成為提升農村福利建設質量、優化反貧困體系結構、推動反貧困社會政策改革創新的重要力量。

(二)PCG雙層場域模型

依托中國農村反貧困的現實實際，結合西方發展型福利改革的核心理念，可以提出一個農村反貧困社會政策的分析框架——PCG雙層場域模型。(1)所謂PCG，即個人(Person)、共同體(Community)和政府(Government)，是中國農村反貧困和福利建設體系中最為核心、最為基礎的三大主體；(2)所謂“雙層”，即在反貧困或福利建設中，由PCG三大主體互動博弈所形構出的內層治理結構，以及由其他社會力量、市場力量協同助力所形構出的外層治理結構；(3)所謂“場域”，即不同福利建設主體基于理性計算、動態博弈而客觀形構出的整體性網絡關系或構型，旨在強調反貧困的動態性、博弈性。

1、內層治理結構

如圖1所示，PCG模型依據不同主體在反貧困中的結構—功能差別，將多元福利主體之間的關系劃分為內層與外層兩重結構，并將兩重結構所形構出的整體性反貧困場域嵌入更為宏觀的經濟社會環境框架當中加以認識、審視和評判。1)PCG模型在貫徹多元主體責任共擔理念的基礎上，著意凸顯反貧困場域中三大主體的基礎性地位；2)明確關注反貧困對于經濟增長和社會發展的雙重促進效應；3)強調權責的統一性、雙向性，各個主體因由自身的利益需要，既可以是福利的生產者、提供者，又同時是相關利益的接受者、受益者。

圖1 PCG雙層場域模型

首先，個人維度。日常生活中，個人有生存、發展、享受三類需要，反貧困與社會福利建設主要關注生存與發展兩個方面。在當前中國已進入中等收入國家行列且正在全面建成小康社會的背景下，個人的發展性福利需要將會更加強烈。個人在享有福利權利的同時也應強調其生產的義務、責任。個人作為生產者、提供者，主要向社會貢獻勞動、稅收、才智、服務、知識等要素，而作為福利受益者則從社會獲取就業、教育、醫療、住房、機會等多種福利內容。在此意義上，個人所擁有的福利權利與其相應責任義務整體上應當體現相關性、協調性乃至對等性。

其次，共同體維度。這里所強調的共同體是由個人(或家庭)直接組織起來的，以自我服務為目的的生產、生活性集體，如村集體、宗族、社群等等。共同體不僅區別于自在性的、尚未組織起來的大眾群體、地理性社區，也區別于高度理性的各種市場化、政治化的現代科層組織。實際上，近些年共同體(如農民集體)在反貧困與社會福利建設中的重要性已經被越來越多的研究者所明確提及或重點強調*潘屹：《中國農村福利》，社會科學文獻出版社2014年版，第245-256頁。。應星在討論國家與農戶之間的關系時曾將共同體視為農戶與國家的中間變量，并將其區分為村莊集體和超村莊集體(宗族、社區、集市等)兩種類型*應星：《農戶、集體與國家：國家與農民關系的六十年變遷》，中國社會科學出版社2014年版，第12-15頁。。PCG模型同樣強調共同體之于國家(政府)與個人的中介屬性，在具體分析中，共同體的實際所指因情境的變化而有所不同。從反貧困與社會福利建設的本土情境出發，共同體既可以是福利的提供者(如集體性福利)，又可以是相關利益的受益者(如團結、社區感、資產等)。在當前社會日益個體化、原子化的背景下，重新認識和定位各類基層共同體的福利保障與反貧困功能，深入挖掘其在資本運作、能力提升、社會團結等方面的積極作用，對于當下的中國而言有著至關重要的價值與意義。

再次，政府維度。政府是國家責任的代理人，PCG模型對政府福利角色的討論實際也是對國家福利責任的討論。在反貧困與社會福利建設場域中，政府(國家)并不僅僅是單純的福利提供者，而是同樣有其自身的利益需要。通常情況下，政府(國家)在向社會公眾供給福利的同時，也直接或間接的受益(如穩定、秩序、團結、發展等)。這就決定了，政府在扶貧政策設置中必然會因自身的需要情況而確定反貧困的優先次序、內容即目標定位。從政策制度角度來講，一項福利制度如果在帶來個人或集體境遇改善的同時，又能維護和促進國家的政治穩定、社會團結、經濟發展，無疑是最為理想的福利制度安排。

最后，三大主體間關系。在反貧困與社會福利建設場域中，個人的福利滿足不僅來源于直接或間接生活于其中的各類共同體，在當代社會更主要地來源于政府(國家)的福利供給，而這種福利的獲取是以個人之于共同體和政府的“權利—義務”關系為基本前提。同時，雖然共同體和政府(國家)自身也有其利益需要，但歸根結底共同體和政府(國家)提供福利的落腳點還是在個人身上。忽視個人的福利需要而單純追求集體或者政府(國家)的利益需要，這樣的治理模式必然是不合理的，也終將走向失敗。因此在PCG模型中，突出強調共同體、政府(國家)以及其他相關主體對于個人的福利供給能力和社會保護功能。

圖2 PCG模型中的主體關系

在內層治理結構中，個人、共同體、政府(國家)三大主體之間是一種基于“需要—滿足”原則之上的理性博弈關系。雖然整體上三者之間時常展現為一種合作共贏的互動關系，但在實際運行中，三者之間的利益主張與利益需要并不完全一致。最終的扶貧制度安排往往集中于各大扶貧主體之間的利益重合區。如圖2所示，最為中間的區域①是三大主體的需要重合區，因而也是反貧困最為優先考慮的內容。這一區域的內容對個體而言是最基本的福利需要，主要是食品、健康、住所、安全等，對共同體、政府(國家)而言是通過提供個人上述福利而可能獲得的連帶利益。當前國內的反貧困與福利建設內容大多集中于這一區域。圖中的②、③、④分別是個人與共同體、個人與政府、共同體與政府之間的需要重合區，決定著不同主體間的互動內容和反貧困方向。不同主體間需要的重合區越大，共識也就越大，繼而反貧困與福利建設的內容也就越豐富。其中，區域①的范圍越大，特定地域內反貧困的內容、力度、成效也往往越大。

2、外層治理結構

外層治理結構由各類非政府、非營利性質的專業服務機構、志愿組織、慈善團體、基金會等社會組織力量，以及各類以國有、私有企業為核心的市場力量所組成。外層結構主體通過為內層結構提供資源和服務，為反貧困與福利建設貢獻力量。通常從兩個維度介入助力：一是“關系—中介”維度，即在個人、共同體、政府(國家)三者之間的互動與博弈關系中發揮作用，扮演第三方角色。如，協調政府(國家)與個人之間的關系，協助尋找不同主體間的需要重合點，以及提供必要的資源、服務等；二是“主體—扶助”維度，即專向針對內層結構中的某一主體提供直接協作、幫扶。如，為共同體建設提供資源和智力支持、為個人賦權、與政府協作等。外層治理結構主要考察各類市場力量、社會力量在反貧困場域中的協同路徑、協同機制問題。理論上，市場、社會等外層主體力量如果能夠深入、系統、有效地介入內層主體之間的互動、博弈，或者直接服務于特定主體的需求，通常能夠大幅提升反貧困的效能與質量。

從PCG模型出發，外層結構與內層結構共同生產出農村反貧困的福利總和，決定了反貧困與福利建設的整體水平與成效。羅斯(Rose R.)曾將一個社會中的總體福利(即社會總福利)看成是國家、市場和家庭所能提供的福利總和，即TWS =H +M +S。*Rose R.,“Common Goals but Different Roles:the State’s Contribution to the Welfare Mix”, in Rose R. and Shiratori R.eds., The Welfare State East and West, New York: Oxford University Press，1986, pp.13-36.然而從PCG模型出發看來，一個社會中的福利總和(或者反貧困的整體效益)并不是各大扶貧主體所能提供福利的簡單相加，真實的社會總福利往往小于理想中的總加福利。這是因為，不同扶貧主體基于自身的需要狀況而進行的理性博弈中，往往會導致福利的折損或效益損耗。顯然，這是一種理性行動的非理性后果。

總之，PCG雙層場域模型既是一個發展型的分析框架，又是一個系統性的評估工具。這一模型立足中國農村反貧困情境，借鑒西方發展型福利理論的核心理念，突出強調國家、共同體、個人三者在反貧困中的基礎性地位，各類市場力量、社會力量作為外層結構在反貧困中扮演不可或缺的協同、助力角色。在PCG模型中，反貧困體系與既定的經濟社會框架之間是一種雙向互構關系，因而突出強調反貧困政策之統籌兼顧經濟社會雙重效益的能力。這是確保農村反貧困有質量、可持續推進的先決條件。作為西方理論框架本土化改造的一種嘗試，PCG雙層場域模型有著特定的應用邊界，較適用于更具中觀、微觀意義的特定時空范域內的福利建設問題，如特定地區的反貧困狀況等。至于其是否可用于宏觀的民族國家范圍的福利體系分析，如特定國家的福利體制結構的分析，還需做出更進一步的探討。對于當下的中國來講，PCG雙層場域模型的價值在于：第一，提供了一種積極的、發展主義的反貧困認知框架；第二，重新提出并著重強調共同體在農村反貧困與福利建設中的重要性與價值；第三，區分出反貧困主體結構之間的主次關系，將政府、共同體與個人置于更為基礎性的位置。可以說，PCG雙層場域模型對于認識和評判當前中國的農村反貧困、福利建設實踐，以及推動反貧困社會政策的創新改革等提供了一種較為理想的分析圖式。

三、農村反貧困實踐的評價與反思

中國的貧困問題主要是農村貧困。一般認為，中國有組織、大規模的農村反貧困工程始于1982年啟動的“三西”*“三西”地區，即甘肅的河西、定西和寧夏的西海固地區。1982年成為全國第一個區域性扶貧開發實驗地，國家每年拿出2億元專項進行扶貧開發，計劃用10年時間使其徹底告別貧困。但直到今天，“三西”地區仍然未能徹底擺脫貧困。扶貧開發計劃。但是如果進一步放開視野從廣義層面理解反貧困，那么中國整體性的農村反貧困行動實際自新中國成立伊始便已啟幕，至今已有近70年的歷史。事實上，作為世界上最大的發展中國家，中國的農村反貧困貫穿于現代化建設的每一個階段，且始終被置于經濟社會發展的突出位置。這里以PCG雙層場域模型為框架，對中國農村反貧困實踐的歷程與現狀做一系統性梳理和評價。

(一)農村反貧困的歷史譜系

從PCG模型出發，農村反貧困是政府、共同體、企業、個人等多元主體共同參與、合作推進的福利建設實踐。不同的主體組合結構、合作機制必然形塑出不同的反貧困模式，產生不同的反貧困效果。以此為依據，新中國成立以來的農村反貧困歷史進程大體可以劃分出三個階段性譜系。

一是“政府+共同體”階段(1949—1978年)，主要體現于計劃體制時期。這一時期，普遍性的貧困乃至赤貧是中國農村貧困的整體性特征。農村的反貧困主要由政府與共同體性質的農民集體共同承擔，其中，政府是主導、集體是基礎。在政府方面，由政府主導建立以“五保”供養、特困人員救濟、優撫安置以及災害救助等制度為核心的農村社會救助體系。共同體方面，農民集體在反貧困中扮演著極其重要的角色。這里的農民集體主要是“三級所有、隊為基礎”的人民公社組織。以公社為依托，中國農村實際建立起“隊為基礎的集體保障”制度體系，而政府的社會救助則更多扮演輔助角色。醫療方面，全國首次建立起以集體經濟為依托，集體與個人相結合、互助互濟的農村合作醫療制度；教育方面，確立生產大隊辦小學、公社辦中學、區委會辦高中的農村教育格局，并創立“政府補貼+公社公共經費分擔”的全民辦教育模式；就業方面，由人民公社所組織的農村基礎設施建設、農業集約化生產等為解決農民就業做出了突出貢獻。人民公社成立前，農村就業率只有58%，到了公社成熟時期一度達到1975年的99%。20年間雖然勞動人口增加了1億，但幾乎全被吸納到農業生產之中，這對于解決農民就業、緩解絕對貧困起到了極其重要的作用*周彬彬：《人民公社時期的貧困問題》，《經濟研究參考》1992年第3期。。這種政府與共同體相結合的反貧困結構模式，在特定時期發揮出了明顯的、積極的減貧福利效應，也為國民經濟的發展做出了突出貢獻。但是整體來講，這一時期的農村反貧困無論從理念、目標還是從方法、機制上還比較保守，尚處于一個較為初級的階段。

二是“政府+市場”階段(1979—2002年)，也即市場轉型時期。黨的十一屆三中全會確立了改革開放的基本國策和以經濟建設為中心的基本路線，農村反貧困也由此進入了一個新的歷史階段。這期間，家庭聯產承包責任制的建立消解了人民公社的存在基礎*1978年，《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定(草案)》中首次出現了有關“包產到戶”的規定。隨后中央相繼發布《全國農村工作會議紀要》(1981)、《當前農村經濟政策的若干問題》(1983)、《中共中央關于1984年農村工作的通知》(1983)三個中央1號文件，對家庭聯產承包責任制做出了進一步討論和系統指引。到了1984年，全國農村普遍建立起家庭聯產承包責任制。，也打破了計劃體制時期所構建起的以農民集體為基礎、國家統籌扶持的農村反貧困制度體系。在建立社會主義市場經濟體制的總體目標下，農村反貧困隨之被納入市場體制建設的規劃序列，以經濟增長帶動農民脫貧成為這一時期反貧困的基本方略，也由此形成了以“政府為主導，市場為基礎”的農村反貧困制度體系。這一時期，伴隨著經濟的增長，中國首次啟動實施了有組織、大規模的農村扶貧開發計劃，并探索出臺了一系列旨在解決農村貧困問題的專項政策。如，1980年的“支援不發達地區發展資金”、1982年的“三西”農業建設計劃、1984年的“以工代賑”計劃，以及規模空前的“八七扶貧攻堅計劃”等等。在反貧困理念、機制層面，首次提出開發式扶貧的新方針，1986年成立“國務院貧困地區經濟開發領導小組”(1993年改稱“國務院扶貧開發領導小組”)，并首次識別出扶貧開發重點工作縣，實現了農村反貧困從普遍性扶貧向定點扶貧的轉變。政府與市場(企業)相結合的反貧困結構模式，釋放出經濟增長減貧的最大化效益，實現了農村反貧困質的突破，也將中國的農村反貧困帶入一個新的、更高的階段。

三是“政府+市場+社會組織”階段(2003年至今)，也即突出強調社會建設的歷史新時期。進入新世紀以來，以溫飽問題為表征的絕對貧困已不再是中國農村的普遍現象，取而代之的是更具相對貧困意味的收入差距、能力分化、權利侵害和社會排斥等。農村貧困人口在健康、教育、就業、住房、機會等更高層次維度的需要日益凸顯。貧困特征的演變隨之帶來反貧困重心的調整和轉變。傳統的“政府+市場”結構顯然已經難以有效滿足農村貧困人口的多方面需求，而引入專業化的社會組織力量提供差別化、專門化服務，則是這一時期農村反貧困的突出特點，并由此顯現出“政府+市場+社會組織”的反貧困結構雛形。在這一結構雛形中，政府仍然扮演著主導性的角色，掌握著社會中的絕大多數扶貧資源。以國有企業為核心的市場力量則被整合進政府的反貧困結構當中，扮演著至關重要的協同、助力角色。在治理理念的指引下，政府開始積極鼓勵社會組織的建設與發展，并通過政府購買服務的方式將各類專業性社會組織引入農村反貧困場域，以此試圖營造出政府、市場、社會等多元主體合作、良性互動的反貧困制度體系。

(二)當下農村反貧困存在的問題

從PCG模型出發，理想的反貧困結構組合是“政府+共同體+市場+社會組織+個人”模式。在分權和參與的基礎上，政府仍然是主導者，但并非絕對的壟斷者；共同體由個人自下而上自發組成、自我服務；市場是反貧困必不可少的助力者；社會組織等各類社會力量是提升反貧困效能和質量的必不可少的補充；個人既是反貧困的對象，也是反貧困的重要參與者、行動者。以包容、投資、發展為政策導向，由各大主體分工合作、協同助力所構筑起的反貧困結構模式，能夠統籌回應個人當時當下的生存需求與長遠發展，將農村反貧困推向一個新的、更高水平的階段。以此來看，當下中國的農村反貧困體系還存在諸多有待完善、推進、改革的地方。

第一，政府角色越位，反貧困方式不盡合理。政府作為國家的代理人主導和統籌農村反貧困工作，是履行公共服務職能、維護自身合法性的必然要求。但是在反貧困進程中，政府所秉持的行動理念、目標和手段、機制卻能夠客觀形塑出不同的反貧困結構、格局，繼而導向不同的減貧效益和結果。從當下來看，農村反貧困顯然已經成為政府全面建成小康社會的重要行政目標，通過自上而下的行政動員，農村脫貧攻堅在短時間內已經取得了突出的成績。但是這一成績卻與政府的強力主導以及不計成本的高強度投入直接關聯，扶貧對象的識別確定、扶貧資金的籌劃配置、扶貧工作的時間進度、脫貧人口的數量比例、脫貧效益的評估反饋等等幾乎均由政府全方位決定，其他相關主體的介入程度極其有限*王春光：《社會治理視角下的農村開發扶貧問題研究》，《中共福建省委黨校學報》2015年第3期。。這一方面造成了政府在資金、人力、時間、技術、政策等多個方面的成本負擔，另一方面也限制和消弱了市場、社會組織以及扶貧對象等相關主體參與、助力反貧困的積極性和行動意愿，對農村反貧困工作的長遠、可持續開展帶來了不利影響。

第二，社會參與不到位，限制了反貧困的成效與質量。社會參與涉及社會力量參與和市場力量參與兩個方面。社會力量與市場力量的參與、助力是確保農村反貧困質量及其可持續性的內在要求。社會力量參與方面，專業性社會組織在反貧困中的功能、優勢早已被諸多研究者所系統論證*李迎生、徐向文：《社會工作助力精準扶貧:功能定位與實踐探索》，《學海》2016年第4期。。但在中西部絕大多數農村，現代專業性社會服務組織，如社會工作機構、民間扶貧基金會、社區發展組織、心理咨詢機構等，無論是在力度還是形式上，實際尚未真正介入和參與到反貧困場域之中。這一方面固然與我國專業社會組織整體發展滯后的客觀現實直接關聯，但另一方面也與地方政府的思想認識、財力基礎密切相關。而且，在我國農村反貧困與福利建設的歷史進程中，各種形式的共同體在新中國成立前的漫長歷史時期曾經發揮著極為重要的作用，在改革開放前的計劃經濟時期也一度承擔著重要的角色。但自改革開放以來國家有組織、大規模的扶貧開發中，這一主體卻并未得到應有的重視，也未被納入政府的政策規劃序列。市場力量方面，介入反貧困的市場組織以各類國有性質企業為主，民間私營企業參與的程度還很有限；介入反貧困的路徑還比較單一，企業主要與政府開展合作，與其他主體合作的情況還很少見；介入反貧困的內容較為單一，整體仍然以資金援助為主，在市場納入、就業拓展、人力資本等方面的作用還有待拓展。總之，社會參與的不到位，不僅限制了反貧困的內容、形式和手段，更是直接影響到脫貧的成效、質量與可持續性。

第三，個人主體缺位，自主能動性尚未有效調動起來。反貧困的根本目的是幫助貧困個體擺脫生存困境、謀求長遠發展。從PCG模型出發，個體應當是反貧困最為重要的參與者、行動者之一。一方面，充分調動貧困個體參與脫貧的積極性、能動性，是確保脫貧質量的關鍵所在；另一方面，主動參與脫貧也是個體維護自身權利、履行自身義務、提升發展能力的重要途徑。實際上，徹底擺脫貧困的基本表征之一便是個體生存與發展能力的有效提升。在當下中國，貧困個體在農村反貧困的主體結構中整體尚未發揮出應有的自主價值和能動作用。一則，農村反貧困的各項政策制度在實際操作中，對于扶貧對象還存有一定的排斥*鄧維杰：《精準扶貧的難點、對策與路徑選擇》，《農村經濟》2014年第6期。，削弱了貧困個體參與脫貧的積極性、主動性；二則，貧困人口缺乏必要的自我組織，貧困個體在意識、思維、觀念等諸多方面還呈現明顯的保守性和局限性，“等、靠、要”思想仍然較為普遍；三則，現有的農村反貧困在理念、制度等層面的設計中，整體未能將貧困個體的參與和自主能動性充分考慮在內，后者實際缺乏必要的、合理的參與渠道。

四、反貧困社會政策的未來展望

農村反貧困是一項長期的、未竟的事業。PCG雙層場域模型為認識和評判當下中國的農村反貧困實踐提供了一個積極的、發展型的認知窗口，也為新時期反貧困社會政策的改革、完善與創新指出了可能的突破方向。

一是完善頂層政策設計，理順政府分權與多元主體參與的關系。反貧困社會政策的改革創新是一項整體性、系統性的工程，頂層設計是最為基礎、最為關鍵的途徑。構建多元主體有效參與、合作共治的農村反貧困體系，最為根本的是處理好政府分權的問題，也即處理好政府與市場、政府與社會等主體之間的權責關系問題。這就需要從政策產生的起點、從頂層設計的整體層面做出規劃、調整和轉變。政府是農村反貧困的主導者和統籌者，強調政府分權并非是要政府放棄履行應有的、基本的反貧困公共服務職能，而是在現有基礎上，變革或優化政府反貧困的干預理念、干預結構、干預重心和干預機制等。在一些具體性的事務上，靈活變通，有所收，有所放，不應事無巨細過度干預。從多元主體參與的角度看，頂層設計還應著重關注主體參與的客觀可能性，在反貧困政策規劃中，暢通和搭建多元主體有效參與的渠道、平臺，建立和完善多元主體合作治理的機制。

二是將貧困干預重心前移，更加凸顯社會政策的包容性、投資性。雖然我國在20世紀80年代中期即提出了開發式扶貧的理念，并著力推動反貧困模式由“輸血”向“造血”的轉變。但這一轉變更多體現于減貧的經濟政策，反貧困社會政策的建設范式時至今日并未發生明顯的轉變。如果依循吉登斯等人的標準，那么中國的反貧困社會政策整體上仍然是一種救濟性、事后補償式的消極政策。在謝若登那里，這種社會政策模式被形象地表述為滿足基本物質生活的收入補貼或消費維持*Johnson A. K.， Sherraden M., “Asset-based Social Welfare Policy: Homeownership for the Poor”, Journal of Sociology and Social Welfare, 19, 1992, p.65.。在當下農村貧困特征發生變化、經濟發展進入新常態的背景下，這種消費維持、事后補償式的社會政策模式，顯然已經難以有效滿足各方面的需要。因此，一方面必須適時將貧困干預的重心進一步前移，更加關注對貧困的預防和對個體未來發展的預期性投入；另一方面，必須在一個更為寬泛的視野中認識貧困，將農村社會排斥、權利剝削、能力缺失、機會擠壓等納入反貧困視野，建構更具包容性的反貧困社會政策體系。此外，也應妥善處理社會政策與經濟政策之間的關系，有效兼顧經濟增長與社會建設的雙重效益。

三是拓展反貧困的主體結構，將共同體納入農村反貧困社會政策的規劃視野。反貧困中的共同體是由民間自下而上自發組織而成，以自我服務為目的。與其他主體所不同，共同體通常所提供的是一種非正式福利，其福利效益也遠遠超出了經濟收益的邊界，如安全、歸屬、社會資本以及自我認同等，因而是政府、企業、社會組織等其他反貧困主體所難以替代的。同樣重要的是，相對于專業社會組織的建設而言，反貧困共同體的建設所需的成本顯然更少、也更為容易。共同體的出現也客觀提供了個人參與反貧困的平臺和通道。正因如此，在社會政策的規劃中，可將各類民間共同體納入反貧困的視野，構建共同體服務農村反貧困的各項機制，進一步優化和拓展反貧困主體結構，提升反貧困效能。

四是強化個人主體責任，更加注重個人的參與和能力建設。過往的農村反貧困政策大多片面強調貧困個體作為公民的基本福利權利，強調滿足個人當時當下的生存需求。但從西方福利改革的趨勢來看，個人既是反貧困的對象，也是反貧困的行動者，反貧困與福利建設中的個人角色應體現權責的統一性、相關性，個人在主張其公民權利的同時也應履行必要的公民義務。個人的參與也是確保有質量、可持續脫貧的內在要求。我國反貧困社會政策的改革創新，應將強化個人主體責任作為重要突破口之一，凸顯個人參與、鼓勵個人參與，充分調動個人的積極性、主動性，為個人參與反貧困實踐創造積極條件。與之相應，反貧困社會政策的重心也應適時從“物的補給”進一步轉向對“人的投資”，強調人的能力建設，更加關注健康、教育、就業等方面的需求和長遠規劃，統籌滿足個人當時當下的生存需求和長遠發展，從而真正實現助人自助和“造血”扶貧。