國有資本充實全國社會保障基金瓶頸分析

■/陸解芬

一、引言

1997年，國務院發布《關于建立統一的企業職工基本養老保障制度的決定》，進一步完善了養老金個人賬戶和社會統籌相結合的制度，明確職工和企業繳費比例，逐步實行企業職工基本養老保險的省級統籌。

由于人口老齡化和建立個人賬戶轉軌成本的影響，造成繳費職工養老金收支缺口，在省級政府層面也難完全平衡。為了維護和提高退休職工養老保障水平，中央必須建立基本養老儲備基金。隨著國有企業改革重組，全國出現一大批下崗工人，在這些工人沒有再就業之前，國家需要提供基本生活保障。中國實行社會主義市場經濟，普遍提高了城鄉人民生活水平，但還有一批貧困家庭，也需要國家對這些家庭提供最低生活保障。

為了解決上述問題，2000年8月1日國家決定建立“全國社會保障基金”，專門用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑，由全國社會保障基金理事會負責管理運營。全國社會保障基金經過16年的發展，其規模不斷擴大。從最初財政撥款的200億元起步，到2016年底，全國社會保障基金理事會管理的資產總額達20427.55億元。

建立全國社會保障基金有利于完善我國社會保障體系，有利于維護和提高社會保障水平；全國社會保障基金的壯大和保值增值，有利于解決我國人口老齡化養老金收支缺口；歷年積累的全國社會保障基金可以用于各類投資，除了實現保值增值，也有利于促進我國金融市場的發展，促進我國經濟結構的調整。

建立全國社會保障基金，是國家做出的重要戰略決策。這項決策對于維護全國人民社會保障長遠利益、促進建立和諧社會具有深遠意義。

二、國有資本充實社會保障基金發展現狀

20多年來，劃撥國有資本充實全國社會保障基金政策在探索中向前發展；中國關于劃轉國有資本充實社會保障基金的政策過程，歷經了三個階段:

2001—2009年，減持部分國有股充實全國社會保障基金階段；2009—2013年，轉持部分國有股充實全國社會保障基金階段；2013—至今，劃轉部分國有資本充實全國社會保障基金階段。

從中央提出劃撥國有資本充實全國社會保障基金以來，將近二十年時間（2001—2017），遲遲得不到有效落實。據全國社會保障基金理事會2015年度報告：國有股減持和轉持資金和股份累計2563.17億元（減持資金863.19億元，境內轉持股票940.36億元，境外轉持股票759.62億元），不到全國社會保障基金理事會管理的資產總額的13%。目前仍是“雷聲大、雨點小”的局面，國有資本劃轉全國社會保障基金的進程和效果并不令人滿意。

國有資本管理部門支持劃轉國有資本充實全國社會保障基金這一取之于民用之于民的方式。近年來雖然支持力度也在增加，但是和財政部、證監會、全國社會保障基金理事會等部門的要求也有一些距離，與社會的預期也可能存在差距。因此十八屆三中全會提出了“要穩步推動養老保險制度改革，劃轉部分國有資本充實社保基金”的明確要求，為國有資本充實全國社會保障基金做出了方向性和原則性的表述。2017年11月18日，國務院正式對外公布了《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》，這對于彌補養老金缺口、實現社保基金的可持續發展將有重要的支撐作用。但該方案只是劃轉部分國有資本。

三、劃轉分析

（一）劃轉合理性分析

國有資本具有公共屬性，不僅是國企職工勞動成果，更是全體國民的財富積累。適當劃轉國有資本充實全國社會保障基金有助于刺激消費拉動內需，提高國民幸福感。除此之外，轉制成本也是國家理應承擔的歷史債務，劃轉國有資本充實社會保障基金具有現實上的合理性和必要性，推動國有經濟的發展成果實現全民共享，體現社會主義制度的優越性的重大作用。

（二）劃轉緊迫性分析

1.人口結構日趨老化。2016年底，我國60歲及以上老年人口已經達到2.3億，占總人口的16.7%，65歲及以上人口達1.5億，占總人口的10.8%。截至2015年底，老年撫養比逐步提高，少兒撫養比逐步下降，倒金字塔狀人口結構凸顯。雖然2016年起國家正式實施全面二孩政策，但從政策開始實行到新生代二孩發揮其代際養老支撐作用至少需要20年，短期內人口結構趨勢難以改變。因此在人口結構日趨老化形勢下當務之急是劃轉部分國有資本充實社會保障基金，加強中青年養老保障預期，保障老年生活。

2.養老金缺口凸顯。近年，我國社會保險基金依然沒有徹底解決巨額的隱形債務，面臨著越來越嚴峻的收支壓力。我國社會保險基金不僅是當期結余的增速下降，而且基金累計結余的增速也在下降。2014年底城鎮企業職工養老保險基金只有三個省份當期出現赤字，而2015年已經擴展為六個省份當期收不抵支。我國社會保險基金支出與收入最近五年情況如表1所示：

表1 中國2012——2016年全國社會保險基金收入與支出詳情 單位：萬億元

從表1和圖2可以看出全國社會保險基金支出增速均大于收入增速，此外支出占收入比例逐年上升，均顯示我國社會保險基金支付壓力凸顯。據中國社科院研究報告，2015年全國城鎮職工基本養老保險個人賬戶空賬達到4.7萬億元，而當年基金累計結余額只有3.5萬億元，缺口已經比較明顯。隨著我國老齡化程度的加深以及養老金水平的逐步提高，我國社會保險基金未來將面臨巨額支付壓力。

圖2 2012—2016全國社會保障基金收入與支出折線

四、劃轉的瓶頸分析

（一）劃轉主體利益博弈

1.從政府角度而言：社會保障基金還沒有到入不敷出的地步，緊急性尚不凸顯，可以緩慢推進。因此在中央政府未明確具體政策之前，同時各級政府害怕出錯擔責，造成國有資本流失，而且國有資本劃轉各方利益錯綜復雜。因此政府劃轉意愿和動力不是很強烈。

且從政府內部：有利益的地方就會有博弈。全國社會保障基金理事會會、財政部、國資委、國有企業職工及離退休人員、證監會、是相關利益主體。其中任何一個主體不配合，國有資本劃轉都會成為一句空談。其次雖然全國社會保障基金理事會是國務院下屬正部級職能部門，但是從行政權力相對有限，相對于其他實權部門而言，很難有所作為，所以在利益博弈中處于弱勢地位。

2.從民眾角度而言：國有資本屬于全民所有，現階段劃轉一定比例之后，那么離退休還早的人不僅不會支持，還可能從利己主義考慮，害怕到自己退休時國有資本已劃分完畢，因此會反對現在就劃轉。其次，從受益人群考慮，受益人群有限，是那些已經退休和將要退休人群受益。民眾相對政府而言很少關心以后，只關心眼前，只要目前夠用就行，缺乏民意基礎。

3.從推動力量而言：缺乏與民間互動，民間未形成相應輿論壓力。因此目前推動國有資本充實社會保障基金的力量除了相關專家學者之外，外部力量有限，未形成合力。呼吁劃轉國有資本充實社會保障基金的專家學者目的各不相同，不乏一些危言聳聽，意圖賤賣國有資本甚至私有化國有資本的人。人人所有，便是無主之地，國有資本成了唐僧肉，稍有不慎，就會造成國有資本流失。

4.從劃轉對象而言：中國正在推進供給側改革，整體經濟形勢放緩，國有企業多數效益下降，一些國企自己員工的社保都繳納困難。在中央層面，習近平總書記多次強調要做大做強國有企業，即使推進混改也是為了提高國有資本效益，因此劃轉國有資本是會影響國有企業的發展，無法實現做大做強國有企業的目標，從這個角度出發，劃轉國有資本充實全國社會保障基金與做大做強國有企業存在矛盾。

（二）政策因素

國有資本劃轉面臨許多現實問題，決策層一直沒有達成共識，具體表現為：

1.設置劃轉比例。國務院出臺的政策只是方向性的、原則性的綱領，具體的劃轉比例沒有規定。且缺乏硬性規定，這就為相關主體利益博弈留下了操作空間。

2.劃分劃轉責任。五大相關利益主體，沒有主導者，其關系只是相互影響、相互制衡，但是都沒有話語權。因此僅僅依靠相關條例辦法和部門自覺性是難以推動國有資本劃轉。必須從更高層面上具體劃定具體責任，才能有序推進。

（三）市場因素

國有資本劃轉與穩定資本市場有沖突，這個問題尚未得到妥善解決。從歷史上看，國有資本劃轉全國社會保障基金的政策舉動往往伴隨著股市的劇烈波動。全國社會保障基金理事會即使是股權劃轉但最后還是要減持變現，只是時間早晚、規模大小問題，因此股市在政策還未正式出臺時便大幅波動，也就造成了規劃落地進程緩慢。

此外，由于之前全國社會保障基金監管不嚴，管理存在較大漏洞，小官大貪、挪用公款較為嚴重，造成極其惡劣影響，市場對于全國社會保障基金運營和監管國有資本的能力也不看好。

（四）歷史因素

由于歷史原因，國企隱形債務和個人養老金賬戶空賬問題尚未有效解決，退休和即將退休的老齡人口逐年遞增，不斷擴大的養老金缺口成為我國社會保障制度改革的攔路虎。國有資本從減持到轉持再到劃轉的過程也并非是一帆風順，而是一波多折。

從2001年到2016年，國務院共出臺四部相關規定，相關官員也做過不少表態，但是推進過程一波多折，還是出現許多困難，最直觀的反映還是在股市。從歷史來看，國有資本劃轉全國社會保障基金的政策舉動往往伴隨著股市的劇烈波動，國有資本充實全國社會保障基金需要在探索中前進，必須相機行事，擇善而從。

（五）公平因素

從公平角度而言，既然全國社會保障基金是保障全體民眾，那么基金出現缺口，除了可以劃轉國有資本外，民營資本也有責任與義務劃轉部分民營資本充實社會保障基金。但是相關意見或政策均未涉及。此外國家需要保障的人群中，民營經濟享受社會保障人群遠多于國有企業人群。

五、政策建議

為破解劃轉瓶頸，深入推進劃轉部分國有資本補充全國社會保障基金，促進劃轉方案落地生根，提出以下建議：

（一）政府做好頂層設計

從政府角度而言，做好頂層設計，政府做好組織領導工作，各方主體協同推進。成立劃轉國有資本充實全國社會保障基金小組，調整全國社會保障基金管理體制。這個小組組長可以是總理級別，組員要包含五大利益主體，打破部門利益藩籬。各級政府要提高認識，未雨綢繆。全國社會保障基金理事會等要確保劃轉部分的國有資本專款專用，財政部和國資委要對全國社會保障基金經營動態監管，證監會負責穩定股市。具體做法在小組組長主導下內部協商解決。在劃轉過程中，要注意防范國有資產流失和賤賣問題。

政府要做一個權威的缺口測算，同時要做好輿論宣傳與引導工作，針對民眾擔憂做出合理解釋，使其認識到劃轉緊迫性，但要禁止相關媒體或者專家學者危言聳聽，防止別有用心者操縱媒體讓民眾恐慌情緒蔓延。所以就應該區分相關專家學者建議動機，防止其趁機賤賣國有資本或者成為相關商業利益代言人（如商業養老保險公司），做好國有資本保護工作，爭取和民眾形成推進劃轉合力。

其次國有企業應該充分認識到劃轉國有資本充實全國社會保障基金的合理性和緊迫性，增強責任主體意識。同時在國企的發展壯大中要提質增效，積極履行社會責任。

（二）國有資本劃轉的比例和劃轉責任劃分

按照不同類型的國有企業，制定國有資本股份劃轉比例。根據中央對不同國有企業定位和目標，對國有資本股份制定不同的劃轉比例。主要有以下幾個大類：在經營上商業類的國有企業在劃轉比例上相比較其他類型的企業高一些，然而在商業類的國有企業中擔任重大任務責任的那部分國有企業的劃轉比例低于一般的商業類國有企業；公益類國有企業以保障民生、服務社會為主要目標，劃轉比例又低于商業類國有企業；具有特別性質的其他國有企業在股份上不做劃轉。

1.國有企業在國有資本的經營運轉上扮演主體角色，國有資本的劃轉會影響到這些主體的既得利益，因此在國有資本的劃轉上，應該要明確相關利益主體，避免造成各主體利益分配混亂。

2.全國社會保障資金理事會在國有資本劃轉中扮演中間人的角色，承擔監督、管理、溝通協調的責任。我國的社會保障資金統一在全國社會保障基金理事會的管理下進行運作，在這一方面取得了極大的成就，對國有資本進行劃轉之后，這一部分資金仍然由理事會進行管理。在劃轉中，嚴格執行層級對應，中央的國有資本劃轉用于充實全國的社會保障基金，地方上的國有資本劃轉用于地方上的社會保障基金。

（三）應該有一個合理的過渡期

首先，社會保障基金的缺口并非一日之寒，彌補缺口也并非朝夕之功，需要保證劃轉平穩過渡。其次，資本市場的容量不是無限的，如果短時間內大量資產的交易很有可能導致資本市場的劇烈動蕩，就會得不償失。全國社會保障基金要根據養老金支出實際需求和股票市場形勢，有步驟有計劃的出售，以避免對股市的較大沖擊，尋找合適的機會規避風險。如果劃轉過急，資產的價值就有可能被低估，導致社會保障基金的資金再次不足。

其次，全國社會保障基金理事會應嚴格監管劃轉的國有資本，確保全國社會保障資金安全，扭轉之前負面形象，增強市場信心。

（四）劃轉過程中做好認識和行動的協調統一

1.在認識層面，應注意防止兩個誤區：既不應把充實全國社會保障基金作為國有資本改革的主要目標，也不應把國有股減持或轉持作為充實全國社會保障基金的唯一途徑。實踐出真知，以國有股減持的方式來充實社會保障基金容易引起市場的震蕩，而現在推行的劃轉方式在變現時間和規模上就相對簡單靈活，操作自主性也更加明顯，同時也考慮到資本市場的容量，因此要重視這部分國有資本的投資運營，選擇合理的變現時機和變現規模，確保全國社會保障基金保值增值。

2.在行動層面要鼓勵試點，鼓勵創新，總結有益經驗進行推廣，同時要吸取教訓。劃轉國有資本充實社會保障基金，應該循序漸進、穩步劃轉。最后無論采用何種方式進行充實，實現全國社會保障基金的統籌是完善社會保障體系重中之重，多元化的籌資和投資方式才是有效規避風險的方法。

（五）研究規劃劃轉民營資本充實全國社會保障基金

劃轉國有資本充實社會保障基金服從和服務于國家發展大局，除了擴大國有股劃轉全國社會保障基金范圍，還要研究規劃劃轉民營資本充實全國社會保障基金，適時推出這一政策。本文建議：第一階段2016—2020年，我國老齡化程度不斷加深，應重點研究劃轉民營資本充實全國社會保障基金可行性。第二階段2021—2025年，我國老齡化程度日趨加深，應加快出臺相關政策。第三階段2026—2030年，我國老齡化程度達到頂點。在該階段中，養老金支付缺口處于最大狀態，應加速執行相關政策。

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