關于政府與社會資本合作（PPP）的研究綜述

王敢平

[摘 要] 隨著經濟增速放緩，黑龍江省利用PPP項目緩解財政支出壓力，化解政府債務危機。然而黑龍江省PPP項目運營中在很多方面并不完善，導致PPP項目的運營不僅不能化解黑龍江省債務危機，反而增加政府的財政風險。因此，通過國內外PPP融資模式、風險識別、風險分類、風險分擔等角度對PPP項目研究成果文獻進行梳理分析，對PPP項目風險的未來研究方向——財政風險提出一定的見解。

[關鍵詞] PPP項目；財政風險；風險分擔

[中圖分類號] F283 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）02-0092-03

一、國外研究現狀

目前，針對PPP項目所建立的制度體系上在國外許多發達國家都已經非常成熟和完備，但這些國家對PPP項目的研究卻主要通過理論研究和實踐經驗有機結合的方式來進行。理論研究一般有四個角度，分別是社會博弈理論、產權經濟學理論、交易成本經濟學理論和關系性合約理論，四種理論特點不同，各有側重。

（一）PPP融資模式的相關研究

Suhaiza Ismail和Fatimah Azzahra Harris通過發放250份調查問卷的方式，對可能制約馬來西亞PPP項目成功實施的幾個問題進行了研究。[1]根據收回的122份有效問卷結果顯示：談判時間漫長、政府指導政策的缺乏、對用戶直接收取高額費用、政治辯論導致長期拖延以及政府目標和評價標準的混淆是影響馬來西亞PPP發展的五大因素。Omid M.Rouhani和Debbie Niemeier以加利福尼亞州弗雷斯諾的道路網絡為案例，給政策制定者提供了許多有意義的研究視角，文中指出通過引入PPP模式，可以對長期存在的城市交通系統排放物的財產權的歸屬問題進行解決。[2]

（二）PPP項目風險識別研究

Mousavi，Tavakkoli-Moghaddam等運用非參數重復采樣技術獲取評估風險數據，以處理復雜的風險問題。[3]MojtahediSMH等討論了項目中安全風險及其評價。[4]研究中不僅關注項目建設的時間與成本，還注重項目運營人員的安全、健康與環境標準。

（三）PPP項目風險分類研究

Schaurelberger，J.E.和Wipadapisut，I.在研究了13個案例的基礎上，發現在選擇PPP項目的融資策略時，項目風險、項目條件和融資的難易程度是三個主要考慮的因素，而項目風險主要包括政治風險、財務風險和市場風險三種主要類型。[5]

Xenidis，Y.和Angelides，D.則在研究中指出，財務風險會對PPP項目財務計劃下的現金流產生不利影響，還可能會對PPP項目的生存能力或者盈利能力產生負面影響。[6]

（四）PPP項目風險分擔研究

Khalid Almarri和Paul Blackwell經過研究，提出了提高PPP大型綠化項目風險分擔和投資評估成功的兩種方法。第一是重新審議PPP項目的合同；第二是通過改善輸入變量與特點改進風險模擬方法。[7]

（五）財政風險的相關研究

Becker S等在《2020年公共債務》研究中發現，自從2008年全球金融危機以來，以美國和日本為代表的發達國家，為了追求經濟增長，實施了以主動負債為主要方式的擴張性財政政策，結果導致政府的債務增長速度過快，超過經濟增長速度，這就增加了引發財政風險的可能性。[8]

Hochrainer S等在模擬研究由自然災害所引起的經濟和財政風險時，認為基于CATSIM模型理論可知，財政和經濟活力的抗沖擊能力是自然災害能否產生聚集效應的主要因素。[9]

二、國內研究現狀

（一）PPP融資模式的相關研究

上海市經信工作黨委書記陸曉春等界定了我國推廣的PPP模式，并將實踐中的PPP模式運作方式總結為分工合作方式、購買公共服務方式、股權方式和特許經營方式四類。[10]

財政部副部長史耀斌認為，PPP機制是一種不僅能夠更好發揮政府作用，而且與此同時還能發揮市場主體的活力和創造力的，政府和社會兩者之間以合約的形式展開合作的一種機制和體制。[11]

中央財經大學教授溫來成等從PPP項目的準公共物品屬性、降低地方政府債務風險和減輕財政投資壓力，提高公共物品供給效率三個方面，分析指出了稅收政策支持政府與社會資本合作項目的理論依據。[12]

（二）PPP項目風險識別研究

清華大學副教授亓霞等選取了16個失敗的PPP項目實施案例，總結得到了引起失敗的包括法律變更風險、審批延誤風險、政府反對風險在內的13條風險因素，在對這些風險的規律和特點進行分析的基礎上，提出了應對風險的若干建議。[13]

東南大學副教授鄧小鵬等首先通過系統化的方法確定了20個關鍵風險，然后采用對PPP項目專家發放調查問卷的方式獲取相關數據，并且對數據進行多元統計因子分析，最后從20個關鍵風險中提煉得到5個主因子，并提出針對PPP項目風險管理的5個目標。[14]

湖北省襄陽市財政局運用PPP模式的時間與思索，提出推進PPP模式的發展要搞好頂層設計，建立健全適合中國特色的PPP制度框架與法規體系、重塑契約精神，搞好PPP協議的簽訂、注重PPP項目前期論證和決策，確保決策科學化等對策建議。[15]

（三）PPP項目風險分類研究

大連理工大學孫淑云等在對高速公路BOT項目特許定價中的風險分擔進行研究的過程中，總結出BOT項目風險主要包括8種類型，分別是政治風險、法律風險、金融風險、完工風險、運營風險、市場風險、技術風險和自然風險。[16]

河南財經政法大學趙彥鋒和張笑斐以首個獲得立法保障項目的中信濱海新城為例，提出PPP模式中城市運營過程中會遇到外部風險與內部風險兩大類。其中外部風險包括政治風險、金融風險、法律風險、不可抗力風險、市場風險和信用風險等6類，內部風險包括建設風險、完工風險、財務風險和合作風險等4類。[17]endprint

北京科技大學副教授張曾蓮與郝佳赫分析研究PPP項目中的46種風險，并對其風險歸屬進行打分，最后得到比較普遍接受的風險分擔比例，為PPP項目風險分擔方法提供一定的指導和建議。[18]

（四）PPP項目風險分擔研究

中南財經政法大學陳紅等提出PPP實施過程中政府監管和私人機構尋租的博弈困境的現實情況，并通過法律環境和信息紕漏等方面提供相應的政策建議以解決困境。[19]

防災科技學院王鳳京等針對災區經濟重建時期融資環境、融資特點，對PPP模式的應用提出了包括風險合理分擔的設計等在內的四種特殊設計。其中風險合理分擔設計主要基于風險分擔與控制力對稱原則、風險分擔與收益相匹配原則和風險分擔動態原則。[20]

昆明理工大學管理與經濟學院王松江和常雅楠結合“一帶一路”背景分析了基礎設施PPP項目風險分擔問題，將風險分為自擔風險和共擔風險兩種，利用隨機合作博弈模型確定雙方共擔風險的分擔比例，并實現“一帶一路”PPP項目最優風險策略組合。[21]

（五）地方財政風險的相關研究

中央財經大學余應敏和王蓓以寧波市公債危局為例，利用定性和與定量相結合的方法分析寧波市政府的債務規模與財政風險的關系。研究表明寧波市政府的債務負擔率和償債率在不斷上升，早已超過警戒線水平，并提出針對地方政府債務融資規模與風險防控的相關政策建議，為解決地方債務危局提供思路。[22]

南京財經大學財稅學院田志剛和毛翠英引入HHM框架作為風險識別模塊的分析工具，借鑒相關機構的研究成果，將地方財政內控制度設定為6個元素組成，在此基礎上分解出36個等級子系統，進而提出HHM框架在識別地方財政管理風險中的具體運用。[23]

云南財經大學公共政策研究中心繆小林和史倩茹通過從財政效率視角對我國地方財政風險予以考察，并通過實證分析發現地方財政風險與地方政府債務、生產能力條件、社會投資強度、金融信貸環境、居民消費強度等因素關聯緊密。[24]

三、國內外研究現狀評析

從上述文獻來看，國內外研究的主要出發點是：針對PPP模式的應用實例來分析PPP項目中遇到的問題以及相應的解決措施，如PPP項目風險識別、PPP項目風險合理分擔、財政風險防控等。目前還沒有專家學者研究PPP模式應用中對財政風險的防控，PPP模式應用的出發點是減輕政府提供公共服務的財政負擔，這個過程控制不好會適得其反，使政府面臨財政風險，這是未來PPP項目風險的研究方向。

[參考文獻]

[1]Suhaiza Ismail，Fatimah Azzahra Harris.Challenges in Implementing Public Private Partnership （PPP）in Malaysia[J].Built Environment Project & Asset Management，2014（3）：5-10.

[2]Omid M.Rouhani，Debbie Niemeier.Resolving the property right of transportation emissions through public-private partnerships[J].Transportation Research Part D Transport &Environment，2014（8）：48-60.

[3]Mousavi S M，Tavakkoli-Moghaddam，R Hashemi H，Mojta-hedi S M H.A novel approach based on non-parametric re-sampling with interval analysis for large engineering project risks.Safety Science，2011（49）.

[4]Mojtahedi S M H，Mousavi S M，Makui A.Project risk identification and assessment simultaneously using multi-at-tribute group decision making technique[J].Saf.Sci，2010（4）：499-507.

[5]Schaufelberger，J.E，Wipadapisut，I.Alternate financing strategies for build-operate-transfer projects[J].Journal of Construction Engineering and Management，2003（2）：205-213.

[6]Xenidis，Y，Angelides，D.The financial risks in build-operate-transfer projects[J].Construction Management and Economics，2005（23）：431-441.

[7]Khalid Almarri，Paul Blackwell. Improving risk sharing and investment appraisal for PPP procurement success in large green projects[J].Procedia - Social and Behavioral Sciences，2014，（119）：847-856.

[8]Becker S，Deuber G，Stankiewicz S，et al. Public debt in 2020[J].Deutsche Bank Research，2010（6）：50.endprint

[9]Hochrainer S，Timonina A，Williges K，et al. Modelling the economic and fiscal risks from natural disasters[J].Insights based on the CatSim model Background Report for GAR，2013.

[10]陸曉春，杜亞靈，岳凱，李會玲.基于典型案例的PPP運作方式分析與選擇[J].財政研究，2014（11）：14-17.

[11]史耀斌.推廣PPP模式是供給側改革的重要內容[J].中國經濟周刊，2015（50）：35-36.

[12]溫來成，王濤，彭羽.通過政府與社會資本合作（PPP）項目稅收政策研究[J].蘭州財經大學學報，2016（3）：81-86.

[13]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析[J].中國軟科學，2009（5）：107-113.

[14]鄧小鵬，李啟明，熊偉.城市基礎設施建設PPP項目的關鍵風險研究[J].現代管理科學，2009（12）：55-59.

[15]湖北襄陽市財政局.湖北襄陽：運用PPP模式的實踐與思索[J].中國財政，2015（24）：58-60.

[16]孫淑云，戴大雙，楊衛華.高速公路BOT項目特許定價中的風險分擔研究[J].科技管理究，2006（10）：154-157.

[17]趙彥鋒，張笑斐.PPP模式城市運營的投融資風險以中信濱海新城為例[J].管理工程師.2016（3）：22-26.

[18]張曾蓮，郝佳赫.PPP項目風險分擔方法研究[J].價格理論與實踐，2017（1）：257-260.

[19]陳紅，黃曉瑋，郭丹.政府與社會資本合作（PPP）：尋租博弈及監管對策[J].財政研究，2014（10）：21-24.

[20]王鳳京，郗蒙浩，范嘉毅.災區“后重建”時期PPP融資模式的運用[J.經濟研究參考，2015（68）：52-63.

[21]常雅楠，王松江.一帶一路背景下基礎設施PPP項目風險分擔研究[J].科技進步與對策，2016（16）：102-105.

[22]余應敏，王蓓.政府債務規模與地方財政風險防控：以寧波市公債危局為例[J].中央財經大學學報，2015（9）：17-22.

[23]田志剛，毛翠英.地方財政風險內控制度的量化管理研究——基于登記全息建模HHM框架[J].國家行政學院學報，2015（6）：103-106.

[24]繆小林，史倩茹.經濟競爭下的地方財政風險：透過債務規模看財政效率[J].財政研究，2016（10）：20-35.

[責任編輯：史樸]endprint