在實踐中完善地方性黨內法規制定的工作機制

梁光晨 黃仕紅 譚冰濤

【摘 要】 本文依據中共中央《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出的賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權，探索中共成都市委在實踐中探索并完善成都市制訂地方性黨內法規的工作機制：制定地方性黨內法規的立法規劃和立法計劃機制;起草地方性黨內法規草案的工作機制;地方性黨內法規立法的黨員參與機制;地方性黨內法規草案審議機制;地方性黨內法規立法后評估工作機制。

【關鍵詞】 制訂;地方性;黨內法規;工作機制

中共中央2012年5月26日頒布的《中國共產黨黨內法規制定條例》第二條規定了黨內法規的性質與作用。這就是，黨內法規是由黨中央、中紀委及黨省級以上黨委制定的黨內規章制度。黨內法規的作用是規范黨組織的工作、活動和黨員行為。中共中央近日頒發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》對進一步加強黨內法規制度建設提出了全面的指導意見。其中的重大制度創新之一是《意見》特別提出探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權。成都市作為副省級城市和四川省省會城市，中共成都市委不但應立即將制訂地方性黨內法規這項重大工作提上議事日程，而且要及早形成并完善相應的工作機制。我們認為，在實踐中探索并完善成都市制訂地方性黨內法規的工作機制，是啟動、加強和改進成都市制訂地方性黨內法規的工作機制唯一可行的途徑。

一、實踐觀是馬克思主義的核心觀點之一

實踐的觀點是馬克思歷史唯物主義中最核心的觀點。馬克思在寫作于1845年的《關于費爾巴哈的提綱》第一部分就指出：“從前的一切唯物主義（包括費爾巴哈的唯物主義）的主要缺點是：對事物、現實、感性，只是從客體的或者直觀的形式去理解，而不是把它們當作感性的人的活動，當作實踐去理解，不是從主體方面去理解。因此，和唯物主義相反，唯心主義卻把能動的方面抽象地發展了，當然，唯心主義是不知道現實的、感性的活動本身的。費爾巴哈想要研究跟思想客體確實不同的感性客體，但是他沒有把人的活動本身理解為對象性的[gegenstāndliche]活動。”，[1]在這里，馬克思直截了當地指出于此前的所有唯物主義的所存在的內在缺陷——由于不能科學地理解實踐及其意義，也就無法科學、正確地認識人作為主體與客體之間的關系。更重要的是，馬克思歷史唯物主義之前的所有舊唯物主義都無一例外地缺乏對主觀能動性的認識，不知道主觀能動性的產生基礎正是人的實踐。因此，所有舊唯物主義都具有消極、直觀的特點。由此，實踐觀也成為了區分馬克思主義唯物史觀與舊唯物主義的分野。馬克思在這里十分明確地指明了人的本質是由人的社會性所決定的。而人類社會形成和發展史就是人類社會不斷實踐的歷史，是人類社會在不斷實踐中改變自然界，同時也不斷改變人類社會自身的歷史。只有人類社會實踐才是歷史發展的動力，這就是馬克思主義的科學實踐觀。

對于馬克思主義的科學歷史觀，馬克思和恩格斯在《德意志意識形態》這一經典名著中有更明確的闡述：“由此可見，這種歷史觀就在于從直接生活的物質生產出發闡述現實的生產過程，把同這種生產方式相聯系的、它所產生的交往形式即各個不同階段上的市民社會理解為整個歷史的基礎，從市民社會作為國家的活動描述市民社會，同時從市民社會出發闡明意識的所有各種不同的理論產物和形式，如宗教、哲學、道德等等，而且追溯它們產生的過程。這樣做當然就能夠完整地描述事物了（因而也能夠描述事物的這些不同方面之間的相互作用）。這種歷史觀和唯心主義歷史觀不同，它不是在每個時代中尋找某種范疇，而是始終站在現實歷史的基礎上，不是從觀念出發來解釋實踐，而是從物質實踐出發來解釋各種觀念形態，由此也就得出下述結：論意識的一切形式和產物不是可以通過精神的批判來消滅的，不是可以通過把它們消融在“自我意識”中或化為“怪影”、“ 幽靈”、“ 怪想”等等來消滅的，而只有通過實際地推翻這一切唯心主義謬論所由產生的現實的社會關系，才能把它們消滅。歷史的動力以及宗教、哲學和任何其他理論的動力是革命，而不是批判。”[2]“全部社會生活在本質上是實踐的。凡是把理論引向神秘主義的神秘東西，都能在人的實踐中以及對這種實踐的理解中得到合理的解決。”[3]實踐，是人與自然界和人類社會的所有關系的基本形態。人與自然界的關系特征是人改造和征服自然界;人與人類社會的關系特征是人們進行社會交往，構建維持人類社會秩序的人類社會關系模式。而所有這些關系只有一個本質——實踐。更重要的是，馬克思主義認為，理論的發展動力是實踐。當然，基于特定時期的正確理論認識而產生的人們共同認可的社會關系模式與行為規則的產生基礎也是實踐。并且，這種理論認識不可能是“自我意識”或“怪影”一類純唯心主義的觀念。由此，不難推導出一個既顯而易見又十分深刻的結論：只有人才是實踐的主體，人類社會共同認可并自愿遵守的行為規則也只能產生于實踐。

二、中國共產黨黨內法規的制訂與完善是實踐的結晶

從中國共產黨的歷史看，正如習近平總書記2016年6月28日在主持中共中央政治局第三十三次集體學習時指出的：“我們黨從最初只有50多名黨員，發展到今天成為擁有8800多萬名黨員的世界第一大執政黨，帶領人民奪取了革命、建設、改革一個又一個偉大勝利，中華民族偉大復興展現出前所未有的光明前景。取得這樣的成就靠什么？靠的就是黨堅強有力，靠的就是黨緊緊依靠人民，靠的就是黨有科學理論指導、有堅定理想信念、有嚴密組織體系、有鐵的紀律。”而黨的鐵的紀律的具體載體就是中國共產黨黨內法規。中國共產黨黨內法規的制訂與完善過程，是一個奮斗和勝利的歷程，一個實踐與思考的歷程。

從建黨之初，中國共產黨在黨內法規立法實踐活動中，就不斷總結、探索和創新，在推進黨內法規立法在不同時期的具體針對性和實效性上下功夫，不斷提高黨內法規的立法質量。經過九十多年的努力，逐步建立、健全了黨內法規的立法工作機制。

在中國共產黨黨內法規立法體系方面，從黨的一大開始到黨的十九大，中國共產黨已經制訂和形成了一整套完整的黨內法規體系。黨內法規體系中最重要的是黨內法規的母法和根本大法《中國共產黨章程》。《黨章》是制定其他黨內法規的基礎和依據。《黨章》的內容是對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規定。黨內法規體系有專門的立法法和基本黨內法規立法依據《中國共產黨黨內法規制定條例》，其作用是規范黨內法規制定工作，建立和健全黨內法規制度體系，提高黨的建設科學化水平。包括了對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為作出基本規定的《關于黨內政治生活的若干準則》、《中國共產黨廉潔自律準則》、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》。包括了對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定的《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨巡視工作條例》、《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》、《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》、《黨政機關公文處理工作條例》、《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》、《中國共產黨黨校工作條例》、《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》、《中國共產黨黨員權利保障條例》、《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》等條例及相關配套的，用以對黨的某一方面的重要工作或事某一方面的項作出具體規定的，稱之為《規則》、《規定》、《辦法》和《細則》的黨內法規。

在中國共產黨黨內法規的位階和立法程序方面，從黨的十一屆三中全會首次提出健全黨規黨法開始，特別是黨的十八大以來，黨內法規的位階和立法程序已經十分明確和規范。黨內法規的的位階依次是：《中國共產黨章程》;《準則》;《條例》;《規則》;《規定》;《辦法》;《細則》。其中，《中國共產黨章程》在黨內法規體系中具有最高效力。黨內法規的規范立法程序是：《中國共產黨章程》由黨的全國代表大會制訂。《準則》由黨的中央委員會全會制訂。《條例》由黨的中央委員會全會或中央政治局制訂。《規則》、《規定》、《辦法》、《細則》由中紀委、中組部、中宣部等黨的中央各部門和省級黨委制定。

三、在實踐中完善成都制定地方性黨內法規的工作機制

我們認為，在實踐中完善成都制定地方性黨內法規的工作機制，應當著重抓好以下工作。

第一，建立、健全成都制定地方性黨內法規的立法規劃和立法計劃機制。要立即制定成都市制定地方性黨內法規的程序規定、工作辦法。要做好地方性黨內法規的立法建議項目的論證和溝通協調工作。對立法建議項目的必要性、可行性以及立法進展情況等方面進行分析和研究，注意加強市委相關職能部門之間的溝通協調，對列入重點的地方性黨內法規的立法項目要通過專家會議等方式進行必要的立項論證。

第二，建立、健全起草地方性黨內法規草案的工作機制。地方性黨內法規草案是立法的必經前提。沒有具有實踐性、針對性的地方性黨內法規草案，地方性黨內法規立法事實上只是一句空話。為此，要健全起草地方性黨內法規草案的工作班子。對每一個立法項目，都要求起草部門要組成相對固定的起草工作小組，集中研究和起草地方性黨內法規草案。要拓寬地方性黨內法規起草渠道，建立多元的地方性黨內法規起草機制。要堅持提前介入制度。對每一個地方性黨內法規草案，市委領導都要提前介入，參與相關的調研、論證等工作，必要時市委領導還應參與到起草工作小組中，直接參與起草工作。

第三，建立、健全地方性黨內法規立法的黨員參與機制。要廣泛征求黨員對地方性黨內法規草案的意見。要征求黨員領導干部、基層先進黨員和黨建專家學者的意見。特別是要注意發揮好專家學者在相關領域專業知識的優勢，彌補立法機關對行業專業知識的欠缺;要廣泛設立地方性黨內法規立法工作聯系點，積極擴大黨員和人民群眾對黨員立法工作的有序參與。必要時可以通過主流媒體和人大網站，將地方性黨內法規草案及時公布，廣泛征求社會各界的意見和建議，以收到更好的效果。

第四，建立、健全地方性黨內法規草案審議機制。要發揮市委和市委各部門在審議地方性黨內法規草案中的主要作用。要規范市委審議地方性黨內法規草案的工作程序，把好地方性黨內法規的草案“入口關”。要逐步探索和規范地方性黨內法規的審議表決制度。可以考慮設置根據審議情況決定進行多次審議、隔次審議或者暫不付表決等最終決定方式。

第五，建立、健全地方性黨內法規立法后評估工作機制。可以考慮預先制定《成都市委地方性黨內法規立法后評估辦法》，為開展地方性黨內法規立法后評估工作提供了制度依據。其內容應包括：對評估參與者的選取規則;對評估方式的選擇規則;評估方式可以采取聽取匯報、召開座談會、論證會、實地考察、問卷調查等方式進行;評估標準的制定規范。地方性黨內法規立法后評估主要是對的地方性黨內法規貫徹執行情況、與上位法的協調性、立法技術等方面進行評估。

【注 釋】

[1] 馬克思.關于費爾巴哈的提綱[M].馬克思恩格斯文集第一卷.北京.中央編譯局，2009.499.

[2] 馬克思，恩格斯.德意志意識形態[M].馬克思恩格斯文集第一卷.北京.中央編譯局，2009.544.

[3] 馬克思.關于費爾巴哈的提綱[M].馬克思恩格斯文集第一卷.北京.中央編譯局，2009.501.

【作者簡介】

梁光晨（1962—）男，四川成都人，教授，主要從事法理學、法哲學研究.

黃仕紅（1962—）男，四川成都人，教授，成都市委黨校法學部，主要從事行政法學研究.

譚冰濤（1971—）男，四川成都人，副教授，成都市委黨校法學部，主要從事民商法學研究.