論合憲性審查工作的推進

徐良

【摘 要】 合憲性審查在十九大報告中第一次寫入黨的文件，但其作為學術用語時所涵蓋范圍的爭議仍然存在。本文認為，合憲性審查在憲法實施中具有至關重要的作用，但目前合憲性審查工作的推進仍然需要解決不少問題。其措施有：要充分發揮合憲性審查機構的作用;要有合憲性審查程序法;需要激活憲法解釋;建立違憲責任制度。

【關鍵詞】 合憲性審查;撤銷權;憲法解釋

合憲性審查正式寫入文件中，是在黨的十九大報告中。在此之前，有關合憲性審查的表述幾乎只是在理論學界，且這種憲法實施監督的方式在學術界也有不同觀點，有的學者運用合憲性審查這一表述，有的學者沿用從國外翻譯過來的違憲審查一詞。隨著十九大報告“推進合憲性審查工作”信號的發出，合憲性審查成為理論與實踐研究和重視的熱點。

一、合憲性審查的提出與概念

十九大黨的報告中合憲性審查第一次正式被寫入黨的報告，此之前大多為學術用語和討論，所以有關合憲性審查的概念、對象范圍目前存在的觀點比較多。僅從十九大之后的各有關合憲性審查的文章中，就有“合憲性審查就是依據憲法對憲法以下的法律文件是否符合憲法進行審查”、“所謂合憲性審查，是指依據憲法，依循一定模式、規則和程序對立法、行政、政黨行為及其他特定行為進行審查并做出合憲性判斷”、“所謂合憲性審查就是由有關權力機關根據憲法和相關法律的規定，對于可能存在違反憲法規定的法律法規和規范性文件以及國家機關履行憲法職責的行為進行審查，發現違犯憲法的問題并予以糾正，以維護憲法的權威。”等幾種觀點。大體總結下來，也就是說合憲性審查的對象和范圍主要存在兩種觀點，是僅僅包括法律法規和規范性文件，還是也可以針對國家機關等履行憲法職責的具體行為進行審查，這對合憲性審查工作的開展至關重要。

《憲法》第62條和第67條明確規定了監督憲法實施的主體是全國人民及其常務委員會，2000年開始實施的《立法法》對全國人大常委會的審查權作了具體規定，審查對象和范圍限縮為行政法規、地方性法規和自治法規。

憲法的權威在于憲法的實施，而憲法能否有效實施一個很重要的標志是是否存在行之有效的合憲性審查制度。因為憲法實施離不開憲法監督，沒有監督就無法保證實施的正確開展。而憲法監督的核心內容是合憲性審查，所以推進合憲性審查工作，有利于深化依法治國實踐，是當前法治中國建設的關鍵一步。

二、合憲性審查工作的現狀和問題

實踐中，合憲性審查工作做了一些探索。個別案件中，全國人大常委會有關部門作了溝通協同工作，比如全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會辦公室法工辦復字[2004]3號文件，《關于如何理解憲法40條、民事訴訟法65條、電信條例66條的交換意見》，作出了法院調查取證不能違反憲法的規定。《立法法》開始實施后，公民或者社會組織向全國人大常委會提出建議審查有關行政法規或者地方性法規的案例經常見諸報道。但合憲性審查工作存在的問題仍然比較突出：

1、合憲性審查啟動的主體未充分發揮作用

《立法法》有關合憲性審查制度的第99條規定，“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法和法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求。”這可以說是合憲性審查機制的重要部分，但上述國家機關從未提出過審查要求，即使是在實踐中最容易發現問題的法院系統。究其原因，除了政治因素外，一個重要的原因是法規是否與憲法、法律相抵觸并不影響這些國家機關的直接利益，出于官本位或者不作為，這些國家機關沒有壓力或者缺乏主動性提出合憲性審查。那法律規定的主要的合憲性審查提出的機關的重任，得不到落實。

除此之外，第99條第二款做了類似兜底條款規定，即“前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”實踐中，尤其是目前來看，幾乎全部的有關合憲性審查建議都是由公民或者相關組織提出，但按照法律，公民和有關組織提出的是“審查建議”不是“審查要求”，“建議”并不必然導致合憲性審查工作的啟動與開展。

2、合憲性審查制度中的撤銷權從未行使

《憲法》第62條、68條分別規定了全國人大及其常委會的撤銷權，規定全國人大改變或者撤銷其常委會作出的不適當的決定，全國人民代表大會常務委員會撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令、撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。但到目前為止，全國人大及其常委會從未改變或撤銷一起行政法規、地方性法規，撤銷權從未行使。對于違反憲法規定的法規制度往往通過溝通協調方式，由制定機關修改立法的形式予以補救，審查的目標還是處于只要改過來就好的階段上。以孫志剛案后三位法學博士向全國人大常委會提出建議審查國務院的行政法規而引發的爭論，憲法學界評價為全國人大常委會喪失了一次絕好的行使撤銷權的機會。合憲性審查應為剛性審查，該糾則糾，該撤要撤，若干次溝通不如一次撤銷，撤銷權的行使有助于體現合憲性審查的剛性力量，發揮其威懾力，樹立憲法權威。

三、推進合憲性審查工作的對策建議

1、充分發揮合憲性審查機構的作用

從1982年憲法起草時就有學者提出憲法監督專門機構的設想，因各種原因，沒有實現。此后至今，憲法學者一直沒有放棄這一設想，提出過多種憲法監督專門機構的設立方案。2018年十九屆三中全會《黨和國家機構改革方案》選擇了在現有制度安排下，震動最小、過渡最平穩的一種選擇，將全國人大的專門委員會之一法律委員會更名為憲法和法律委員會。這意味合憲性審查工作的全面升級，合憲性審查的范圍將會覆蓋全國人大及其常委會制定的法律在內的所有法律法規。憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案工作之外，還要負責推動憲法實施，適當的時候啟動憲法解釋工作，積極推進合憲性審查以加強憲法監督，在全社會開展憲法宣傳工作，樹立憲法信仰，提高憲法權威。

2、要有合憲性審查程序法

我國監督保障憲法實施的法律規范大多為實體規范，相應的程序規定較少，造成有關憲法監督的實踐缺少操作程序，導致憲法監督、合憲性審查等即使較好的監督規范最終無法落實。對此，制定專門的監督憲法實施的程序法規是最終的解決方法。無論是制定單行的合憲性審查法，還是通過修改有關法律來設置程序規定，都需要在相關立法中確定合理的合憲性審查對象和范圍、要明確合憲性審查的啟動條件和主體資格、要有完善的程序性規范等。

3、需要激活憲法解釋

憲法解釋與合憲性審查密不可分，甚至憲法解釋往往是合憲性審查的一種形式。憲法的模糊性、抽象性、開放性與廣泛性要求憲法在具體運用時有必要進行憲法解釋。我國憲法明確作出了規定，全國人大常委會有權解釋憲法。但實踐中，目前全國人大常委會從未正式作出過憲法解釋。

4、建立違憲責任制度

落實“有權必有責，失責必追究” 的原則，對違憲法律法規的審查要體現剛性原則，該糾則糾，該撤要撤，不能只為了所謂的“面子問題”滿足于只要糾正過來就可以。合憲性審查的撤銷權在適當時機要及時行使，以體現違憲責任的追究的嚴肅性。同時，要定期及時公布各類主體提出的合憲性審查案例，加大公民參與和監督，倒逼法律法規制定者增強憲法思維，自覺維護憲法權威。

依法治國的核心要義在于限制公權力，而憲法是授權與限權的根本法，合憲性審查第一次寫入黨的報告中，并且是在新時代中國法治建設的重要指引的十九大報告中，足以可見，加強憲法實施和監督，顯然被放到全面依法治國的重要位置上。通過合憲性審查工作的推進增強憲法權威，樹立憲法信仰，通過憲法凝聚社會法治共識，實現從法治大國走向法治強國。

【參考文獻】

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[3] 姚國建.合憲性審查：加強憲法實施和監督的重要戰略舉措[j].中國黨政干部論壇，2017.12.

【作者簡介】

徐 良（1982.1—）女，漢族，山東招遠人，中共德州市委黨校政法教研部副教授，法律碩士，研究方向：法學、社會學.