治理時代背景下政府管理方式創新路徑研究

【摘 要】 文章論述了治理背景下的政府管理方式創新，闡述了政府管理基本手段的改革和創新，探索政府管理方式創新的路徑：積極探索柔性管理方式，實現方式柔性化;加強政府信息公開，確保管理透明化;加強市場、社會和公眾的參與，實現主體多元化。

【關鍵詞】 治理;政府管理方式;創新路徑

政府管理方式創新是政府改革（行政改革）的重要組成部分。決策科學詞典、政治學詞典、管理學詞典對行政改革的定義：行政改革（政府改革）是國家行政機關為適應環境變化，提高行政效率，對原有不適用的行政體制及管理方式進行的變革。由此可見，政府改革本身就包含了政府管理方式的變革。創新政府管理方式，是政府改革的應有之義和重要組成部分，其重要性和轉變政府職能、深化行政體制改革一樣重要。

一、治理背景下的政府管理方式創新

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系和治理能力現代化”這一全新的命題。從表面上看，“統治”與“治理”，“管理”與“治理”，都僅有一字之差，然而對政府管理的要求卻是不同的。

1、“統治”“管理”和“治理”之辨[1]

“統治”與“管理”相比較，共同點在于：其一，兩者的行政方法都帶有明顯的強制性。其二，兩者的權力運行向度是一元的，即自上而下的。

“統治”“管理”和“治理”相比較，區別在于：其一，主體不同。統治和管理的主體是單一的，就是政府或其他國家公共權力;治理的主體是多元的，除了政府外，還包括企業組織、社會組織等。其二，權力的性質不同。統治和管理是強制性的;治理可以是強制的，但更多是協商的。其三，運作不同。統治和管理的權力運行是自上而下的，是垂直的、單向的、剛性的。治理的權力運行是“自上而下”與“自下而上”的雙向運行，是扁平的、復合的、合作的、包容的。

2、治理背景下政府管理方式創新的方向

從統治到管理再到治理，它要求政治管理，從管制轉為服務，從為民做主轉為由民做主;從單向轉為互動，行政機關應重視與相對人的協調和溝通;從強制轉為合作，行政主體不應強制行政相對人去服從行政決定，而應當樹立與他們合作的觀念，使他們能積極主動、自覺自愿接受行政機關的行政決定;從封閉走向開放，要求政府是透明的，讓權力在陽光下運行。

二、政府管理基本手段的改革和創新

政府管理方式從不同的角度有不同的分類，但各種方式的創新與變革都要落實到行政手段、經濟手段和法律手段這三種典型的方式中。

遵循“使市場在資源配置中起決定性作用”這一頂層設計，以及治理時代政府管理方式創新的方向，政府管理基本手段的創新就是要減少行政干預，強化經濟和法律手段的運用。

1、減少行政干預

以直接干預為特點的行政手段，是計劃經濟時代全能政府模式的產物，與現代合作治理的發展趨勢背道而馳，與服務型政府的職能要求相去甚遠。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，它的弊端越來越凸顯。它不利于發揮下級的積極性、主動性和創造性。在機構龐大、層次繁多的情況下，還容易造成信息的拖延、失真。因此，要減少行政手段的運用。

同時對于行政干預是減少而不是取消。因為行政手段高效、靈活，面對問題能快刀斬亂麻，迅速做出決斷。特別是在需要高度集中和適當保密的領域，比如救災、搶險、戰爭動員等方面，有獨特的優勢。政府有效的行使行政手段，能夠及時克服來自社會不同利益群體的各種阻力，較快地解決矛盾，更好地維護正常的社會經濟秩序。

另外，行政手段的減少是一個逐漸縮減的過程。行政手段是行政機關借助行政權力來進行管理的，減少行政干預，從某種意義上說也意味著“削權”，它的減少勢必是一個漸進的過程。誠如著名經濟學家吳敬璉先生所說，“如果政府有很大的配置資源的權力、干預企業的權力，就會相應產生一個尋租空間。所以，你要政府退出它應該退出的領域……做起來就很難”。[2]

2、強化經濟、法律手段的運用

經濟手段、法律手段以間接調節為主，它們更符合社會主義市場經濟的發展要求。經濟手段的運用，能夠更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。比如要淘汰落后產能，最根本的是深化要素市場改革，特別是要理順資源、環境、土地等生產要素的價格，建立起充分反映市場供求、資源稀缺程度以及環境損害成本的價格形成機制，將資源環境成本真正內部化，進入企業的成本函數，由企業自己去買單，使落后產能無利可圖，解決落后產能賴以生存的深層次問題。這樣才能建立起淘汰落后產能的最基本、最有力和最長效的機制。

同時，市場經濟也是法治經濟，自然離不開法律手段的廣泛運用。2016年國務院關于煤炭、鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的指導意見中，首次明確劃定了關停退出的范圍，設置了環保、能耗、質量、安全、資源規模、經營情況、稅費繳納情況等多個紅線，就是期望通過法律、標準的嚴格實施，依法淘汰落后產能，跳出“產能越淘汰越多”的怪圈。

三、政府管理方式創新的路徑

遵循治理理念下政府管理從管制到服務，從單向到互動，從強制到合作，從封閉到開放的方向要求，實現政府管理方式的創新，需要從以下幾個方面著力：

1、積極探索柔性管理方式，實現方式柔性化

柔性管理方式，是行政機關實施管理過程中以社會的共同價值原則和規范為基礎，運用非強制性手段引導社會成員行為，以達到行政管理目的的行動。比如行政指導，它就是一種“柔性管理”方式，是行政機關為謀求當事人作出或不作出一定行為，以實現一定行政目的，在其職責范圍內實施的不具有國家強制力的行為。如工商管理中行政處罰等傳統行政管理方式往往只是制止了一時的違法行為，難以治本，運用行政指導，不僅能讓相對人知道違法，而且還能讓其知道因何違法、如何糾正，引導其正確開展經營活動，可以較好地預防違法行為的再次發生。

柔性行政管理方式日益受到人們的關注，廣泛被運用于經濟、社會的管理與服務領域。同時在實際運用過程中，也存在一些現實的矛盾和問題，需要不斷的發展完善，并不能完全替代傳統的行政管理方式。實踐中，該柔性的地方需要柔性，而該剛性的地方必須剛性，以“剛柔并濟”的方式推進政府管理。[3]

2、加強政府信息公開，確保管理透明化

政府信息公開側重的是政府權力運行方式的改革和創新。加強政府信息公開，確保管理透明化：

第一，轉變思想觀念，提高政府的“透明意識”。全媒時代，加強政府信息公開是發展大勢。今天公眾獲取信息的欲望空前強烈，信息傳播的渠道空前多樣，公眾的權利意識、監督意識越來越強，對政府信息公開提出了進一步要求，在這種情勢下，“以公開為原則，以不公開為例外”的精神應逐步成為各級政府部門的執政理念。

第二，細化信息公開條例，完善信息公開管理機制。細化信息公開條例和條款，使其更具有可操作性。同時在技術層面加強系統培訓，明確信息公開的內容、載體、媒體和選擇時機等，完善信息公開管理機制。

第三，進一步規范和拓寬政府信息公開平臺。規范政府網站：強化網站的信息服務功能;豐富網站內容;加快網站信息更新的頻率和互動;加強對網絡平臺的管理和保障;設定標準，對網站信息的公開性、準確性和及時性進行考核評估等等。將傳統媒體與網絡平臺相結合，建立起層次多樣、全方位傳播的信息公開渠道。

3、加強市場、社會和公眾的參與，實現主體多元化

政府管理方式創新要從單向走向互動，由強制走向合作，實現治理現代化和主體的多元化，就要發揮市場、社會和公眾的參與作用。

（1）深化行政審批制度改革。深化行政審批制度改革的過程就是政府還權于市場、還權于社會的過程。行政審批作為政府管理的行政手段，也是創新政府管理方式的重要內容。

第一，進一步縮小行政審批的范圍。改革越往后越難。從先行地區的實踐經驗來看，在頂層設計上，建立一個高規格的改革推動機構尤為重要。另外，這個機構一定要主導和把握審批事項的清理、審核和實施過程，最大限度地瓦解和破除部門利益，使審批事項的清理精簡工作獲得實質性的進步。

第二，進一步完善行政審批的方式。要深入推進以“兩集中”“兩到位”為代表、以各地政務服務中心的建立為表現形式的相對集中行政審批權的改革。積極探索行政審批局的建立。

第三，進一步規范行政審批的程序。一要公開審批流程。對每一項審批事項編制流程圖，并且通過網絡等方式向社會公開。二要優化審批程序。進一步簡化和規范行政審批程序，深化商事制度改革。

（2）加強對社會組織的培育和監管。第一，在思想上要全面認識社會組織的地位和作用。要從五位一體建設的高度認識社會組織在社會建設、社會治理中的獨特作用。如果說政府與市場關系的調整，它的載體是非公企業的話，國家與社會關系的調整，它的載體就是社會組織。第二，培育社會組織。借用企業孵化園的理念，可以建立社會組織孵化園，為剛成立或實力弱小的社會組織提供免費的場所、各種信息、免費的培訓、資金等全方位的支持，促進社會組織盡快成長。

第三，加強對社會組織的監管。對社會組織實行分類管理基礎上，加強對社會組織的監管。完善與社會組織相關的法律法規，尤其要盡快出臺《社會組織法》，依法對社會組織進行規范和管理。引導社會組織增強自身能力，開展有序競爭。加強社會組織的黨建工作，通過黨組領導社會組織把握方向，保證社會組織真正做公益的事情。另外，還要特別謹防境外勢力利用社會組織對我國的顛覆。

【注 釋】

[1] 楊慧.從統治到治理：公共管理的核心理念的變遷[J]. 湖北省社會主義學院學報，2006.6（3）.

[2] 笑蜀.中國還處在艱難轉型中——吳敬璉訪談錄[EB/OL].http：//www.infzm.com/content/48803.

[3] 石國亮.服務型政府[M].北京：國家行政學院出版社，2013.136.

【作者簡介】

沙玉霞（1979—）女，山東武城人，中共德州市委黨校（德州市行政學院）管理學教研部，講師，研究方向：公共政策，政府治理創新.