淺議應急管理中的社會動員

王琳

【摘 要】 社會動員已經成為現代應急管理的有機組成部分。本文闡述了社會動員的必要性，分析了社會動員形式化、動員制度保障不足，動員主體和客體之間信息不對稱、動員運動化和社會公眾援救能力不足的問題。提出了將社會動員活動納入應急預案中，制定相關的法律法規，建立信息交換平臺、常規化動員和非常規化動員相結合，加強對公眾的演練培訓等對策。

【關鍵詞】 應急管理;社會動員;機制

社會動員是指國家為成功地預防和應對突發狀況而有效地調動政府、市場、第三部門的人力、物力與財力的活動。[1] 一般的社會動員主體可以是國家、部門、各類社會組織（如紅十字會）和個人等。社會動員的客體是指主體所發動、激勵、引導的對象。一般指社會公眾、社會組織、階級等擁有一定資源或潛在能力的，能為應急管理提供幫助的團體或個人。隨著社會的發展，全球化、現代化、網絡化已經成為當代社會的一大特征。在社會發展的新階段，各種矛盾交織，傳統危機與非傳統危機并存。在這種情況下，政府作為應急管理的單一主體，由于其應急反應的速度、效果和可支配資源有限，已經無法滿足現代應急管理的需求。社會動員作為應急管理的有效途徑和重要方式，已經在多次應急救援中發揮了重要作用，社會力量已成為現代應急管理不可或缺的重要組成部分。

一、社會動員在應急管理中的意義

通過社會動員獲得的資源或能力可以打破部門制度的約束，更加合理高效的分配到應急管理工作的各個環節。應急管理活動一般會涉及多個部門，如處理突發公共衛生事件，需要計生部門、食品藥品監督管理部門、應急管理部門、醫療機構等多方面的相互配合。由于各個部門工作性質、權限不同，管理方式不同，在多方協作預防、處置突發事件時候會出現一系列的問題。出于部門利益考慮，在處理突發事件時候不可避免的傾向于作出更符合本部門利益的決策。那些符合部門利益的政策或措施也會被既得利益部門選擇性的貫徹，落實。而處于利益分配弱勢的部門則更易于在危機之際選擇打破原有格局，重新變更相關規定。這樣所作出的決策很可能并不是應對突發事件的最好選擇，而是最符合部門利益的措施。與之相反，通過社會動員活動被動員起來的社會力量則是一個為解決突發事件的臨時性組織。他們沒有固定的組織構架，沒有長遠的權力和利益分配。這種臨時組織的目標只有一個，那就是為預防和處理突發事件提供幫助。所以，社會動員可以避免部門利益至上的桎梏，為處置突發事件提供更多的選擇。

其次，被動員的社會力量更了解突發事件真實情況。自然災害、重大傳染病等突發事件的預防和處置過程中，政府一般通過基層報告而獲取信息。但是，這種報告有時并不能全面、準確的描述突發事件的真實情況。如在公共衛生突發事件中，雖然兩小時報告制度要求將突發事件的情況盡快上報，但是一般上報的信息都要達到了報告的標準。而且為了快速報告信息，初次報告中并不能完善、詳盡的描述事件的整體情況。若群眾成為突發公共衛生事件的受害者（如中毒、患傳染病等）沒有去醫療機構就診，而是選擇在家自行修復，則醫療衛生機構和政府不能在第一時間獲知真實、詳盡、完整的信息。此時，身在事發地的當地群眾和社區、社會團體等則更加熟知相關信息，如傳染病的發病時間，癥狀，傳播范圍等。

最后，動員社會力量參與到應急管理中可以更有效實施突發事件的預防、處置和救援，降低政府的行政成本?，F代應急管理要求預案的制定橫向到邊，縱向到底，但是，在實際操作中并沒有做到這一點?，F有的應急預案有很大比例是根據制定者主觀經驗來制定。而且，大多數預案在被制定之后并沒有進行宣傳、演練和評估。當突發事件發生時，必然存在很多漏洞和瑕疵。這時，被動員起來的社會力量就能及時填補這一先天缺陷，修正錯誤。

二、目前應急管理中社會動員的不足

突發公共事件的預防和處置具有廣泛的社會參與性，社會動員雖然能夠在應急管理中發揮巨大的作用，但是由于制度、管理方式、技術等等方面的問題。目前的社會動員機制還需要進一步引導和完善。

1、政府對社會動員重視程度不夠，動員的形式主義嚴重

隨著社會的發展，國家越來越重視應急管理工作，應急隊伍的建設也取得了前所未有的成果。但是，國家將應急力量建設的重點放在政府應急管理能力提升和專業隊伍建設上，對社會動員的重視不夠，社會動員形式化嚴重。在出現嚴重的突發事件后，社會動員多數也局限于對應急物資的籌集、募捐等，社會公眾的人力資源和智力資源沒有得到充分開發利用。

而且，因為政府不重視，在動員計劃制定時，動員主體并沒有明確的目標、目的，不清楚自己所做的社會動員意義是什么，更無法預期社會動員的效果。有些社會動員活動僅僅是為了宣傳，有些社會動員活動是為了政績，還有些社會動員活動本身就毫無目的，只是為了完成上級任務。由于目的不清，目標不明，往往動員主體制訂的動員計劃、所采取的動員方式方法與目標的實現大相徑庭，社會動員工作經常會流于形式，動員的效果大打折扣。

2、無相應監督和保障機制

由于機制缺失，社會動員工作的開展沒有相應的操作規范。社會動員作為一項涉及眾多階級、社會團體和個人的活動，它的運行必須通過制度約束來獲得保障，如法律和部門規章制度等。我國的《中華人民共和國突發事件應對法》，第六條提到要“建立有效的社會動員機制”，第四十五條提到“動員后備人員做好參與應急救援和處置工作的準備”，[2]但是機制如何建立，誰來動員，動員誰，動員工作的范圍、標準、原則，動員的方式、限度等問題在應對法中都沒有明確規定。當前，政府的應急管理工作中缺乏社會動員方面的規章制度。社會團體如紅十字會等的工作制度，規章中也沒有社會動員相關的內容。所以，目前我國的突發事件社會動員工作帶有很大的隨意性，無法將其規范化。

制度缺失造成我國社會動員工作責權不明。相比應急管理體系較為完善的日本，日本的《災害對策基本法》中明確對災害發生時候國家、都道府縣、公共機關和公民的責任進行規定，對防災有功者進行表彰，對違反法律的進行懲處。我國的《突發事件應對法》中并沒有對社會動員主體、對象的責權進行劃分，也沒有對動員主體、對象利益進行保障的相關內容。有時初衷良好的社會救助有可能會給實施幫助者帶來始料未及的問題，如在應急救援的過程中可能會為了挽救生命而造成一定的財物損失，為了實現主要目標而影響了其他目標的實現，或者援救失敗造成人員傷亡、財物損失等。如果責權不明、保障制度不完善就會讓原本有意愿為突發事件的預防、應對和處置提供人力、物力和智力支持的社會公眾心存疑慮，擔心自己的良好意愿不僅沒有得到應有結果，反而給自己帶來不可承受的后果，從而影響社會動員工作的效果。

3、目前的社會動員大多是運動式的，缺乏長效的動員機制

在以往突發事件處理過程中，社會力量從人力、物力、財力等多方面為應急救援提供了各種應急資源，成為應急管理不可或缺的組成部分。但是，這些救援大多是突發事件發生后臨時開展的，如非典防治、汶川地震、蘆山地震等等。

運動式社會動員一般在事件發生后開展，對于突發事件的前期預防貢獻不大。應急預防是現代應急管理的重要組成部分。突發事件發生后的應急處置和救援是預防工作的延續。前期的預防工作能避免或減少突發事件帶來的損失。如消防設施的完善，保障消防通道暢通無阻，不隨意駕車占用應急車道，安全生產的監督檢查等。目前，在我國很多應急工作都將側重點放在了突發事件發生后的應對上。政府、社會到公民個人，對事件發生的預防工作重視程度均不夠，預防工作開展不暢，特別在社會動員方面，表現尤為明顯。

臨時開展的運動式社會動員往往滯后于突發事件的發展。應急處置、救援具有很強的時效性、多元與多變性，不同階段，不同情境下所采取的處置措施不同，對應急資源的需求也不同。事發后的社會動員從動員的發起到響應需要一定時間，不能做到及時兌現，更無談有備無患。這會拖延救援時間，減緩救援節奏，甚至錯過應對處置的最佳時間和機遇，不能及時止損。

運動式社會動員所集聚的社會資源會隨著運動的結束而消散，這不利于突發事件的恢復重建。《國家突發公共事件總體應急預案》中恢復與重建工作包括善后處置、調查和評估、恢復重建三個方面。這些工作的進行會在一段時間內持續消耗大量資源，需要人力、物力和財力持續支持。但是，運動式社會動員會隨時間的推移，突發事件影響程度的減弱而逐漸消減。通過社會動員籌集的各種資源逐漸或者突然的減少，而受突發事件直接影響和間接影響的利益個體或群體卻仍舊對社會力量寄予厚望，對恢復重建工作的速度和效果有較高要求，這會讓政府后期的恢復重建工作陷入被動。

4、由于應急評估不足、信息傳遞不暢，應急需求與動員集聚的資源難以匹配

當突發事件發生時，社會公眾一般會積極響應政府和社會團體的號召，籌集各類資源送往事發地。但是，由于事件緊迫，事發地對所需資源種類，數量等難以及時評估和進行信息傳遞。社會動員主體只能根據理論和以往經驗進行判斷，并進行資源的籌集運輸工作。這些理論、經驗往往與現實需求存在一定的差異，緊缺物資、技術和救援力量不能順利到達事發地，過剩的資源存放、管理工作又消耗掉很多人力物力，不僅影響了救援的效率，也造成了資源浪費。浪費掉的社會資源又會造成不良的社會影響，影響后續社會動員工作，如此惡性循環，嚴重影響社會動員工作的順利、持續開展。如2013年廬山地震后，社會團體和群眾在沒有獲取災區需求信息的情況下，單憑熱情大量趕往災區，各種應急資源迅速向災區聚集，于是大量的社會車輛造成了通往災區的道路堵塞。廬山市政府不得已出臺臨時政策，限制社會車輛自行前往災區。

5、公眾沒有應急管理的相關知識技能，缺乏應急實戰能力

首先，目前公眾都將應急的重點放在了突發事件發生后的應對上，突發事件預防的意識薄弱、僥幸心理嚴重，不愿在突發事件的預防環節投入人力物力。其次，我國《突發事件應對法》雖然要求應急預案橫向到邊、縱向到底，但是制定的預案往往束之高閣，普通百姓并不知道預案的內容。當突發事件發生后，無法按照預案作出響應。第三，當突發事件發生時，社會力量有參與到事件應對中的意愿，但是往往不具備避險、自救、救援、減災的能力。錯誤的救援方式不僅不能對突發事件應對起幫助作用，反而會降低應急管理工作效率，有時甚至給應急管理工作的開展帶來很多衍生問題。而且，公眾應急知識和能力不足還會影響其響應社會動員的信心和積極性。

三、提高應急管理社會動員工作效率的對策建議

1、轉變思路，充分發揮社會動員在應急管理中的作用

目前的社會動員已經成為應急管理工作的有機組成部分。社會動員所籌集的社會資源更加充足，調配更加靈活，供給更加可持續。在政府應急資源不能及時到位，專業應急資源不足的情況下，通過社會動員所獲得的資源將及時為突發事件應對工作提供源源不斷的力量。所以，政府應該先轉變思想理念，重視社會力量在應急管理中潛在的巨大力量，強化日常應急管理中的社會參與意識。培養開展社會動員的人才，激勵公眾積極參與到應急管理工作中來。

進行社會動員時，動員主體要有明確的目的，制定詳細的計劃。在進行動員之前首先要了解社會動員的對象，分清楚動員的目的是應急人力動員、應急物資動員、應急財物動員還是應急避難場所動員、應急交通運輸動員，針對不同的目的采用適合的手段、方式方法。這樣，社會動員才能不流于形式，逐漸在應急管理過程中發揮越來越重要的作用，

2、建立健全社會動員的約束保障機制，促進社會動員工作順利開展

為保障社會動員活動的順利開展，應建立相應的保障機制，對動員主體和對象進行責權劃分，明確國家、基層政府、社會團體、企事業單位和個人所要承擔的責任，明確對應急救援工作有功所進行的獎勵以及沒能按規定履行責任將會受到的懲罰。

建立社會動員制度應按照應急管理的分級響應原則，明確不同級別的突發事件應對中動員范圍、限度、動員的主體、標準、原則，動員的方式等;將社會動員體現在應急預案中，讓社會動員所集聚的人力、物力、財力和信息等資源在突發事件預防、應對各個環節都參與進來。這也是現代應急管理多元參與機制的進一步實踐和完善過程。突發事件應對的社會動員無論采取什么樣的形式、渠道、方法和手段，都應該為目的服務，都應該遵循分級、分類、分階段的原則。

3、建立社會動員的長效機制，克服運動式動員的弊端

現代應急管理已經逐漸從傳統的被動應對式逐漸向主動預防式轉變，認為突發事件的預防是應急管理的核心，事件發生后的決策和處置是預防工作的延續。[3]社會動員工作也隨之相應的需要將常態動員與非常態動員相結合。常態動員是指日常狀態下所進行的社會動員，如公共衛生的日常監控，消防設施的保障等。常態動員以突發事件的預防為主要目的。非常態動員是指突發事件發生后所進行的社會動員，如人力、物力和財力等資源的緊急籌集、分配等等。我們的動員既要滿足突發事件應對——特別是重大自然災害應對——的需求，緩解突發事件應對時政府應急資源不足的壓力，同時也要著眼于突發事件的預防工作，將社會動員與突發事件監控、預防相結合，做到防患于未然。

4、利用互聯網和大數據技術，構建突發事件資源信息交換平臺

突發事件的評估與信息傳遞是應急管理的重要環節。評估不僅包含突發事件的風險評估，也包含了應對突發事件所需資源的評估?？焖贉蚀_的評估可以為突發事件的應急決策，社會動員的啟動提供依據?；ヂ摼W與大數據技術的出現滿足了信息快速、準確獲取與傳遞的需求。我們應該利用這一技術盡快構建突發事件資源信息獲取、管理和交換平臺，將突發事件應對中的資源需求信息及時、準確、專業的進行傳輸并進行有針對性的社會動員。響應動員的社會團體和個人也可通過這一平臺及時傳遞出所擁有資源的情況。通過信息的收集、交換和處理，社會動員的范圍、程度和動員的對象等都將更加明確，資源的調集過程更加迅速，社會動員工作的效率大幅提高。

5、進行日常應急知識培訓和演練，提高社會公眾的應急知識和技能

首先要提升公眾的應急意識和公共安全理念。社區、基層政府可以通過典型案例介紹、應急思想宣傳提高大家的應急意識。其次，政府、社區等可以通過網絡、社區文化中心、專題講座、宣傳單等多種形式宣傳應急預案，解讀應急工作的相關文件。第三，政府、醫院、學校和社會團體等為公眾分析危險源辨識的相關知識，向公眾講解突發事件的預防、避險、自救、援救等應急防護和救援技能。有條件的單位、社區、學校和有能力的社會團體可以組織突發事件應對演練，通過實際演練讓公眾進一步熟悉應急預案內容，提升應急意識，掌握應急技能。

現代應急管理工作要求社會的多元參與。通過社會動員，政府能夠集結到更多的資源用于突發事件的應對中。要提升社會動員的效率，政府需要提升對社會動員的重視程度，制定相應制度對非政府力量的有序參與進行引導，建立信息共享互通機制，讓動員有針對性，同時，通過各種渠道對社會公眾進行應急知識和技能的培訓。

【注 釋】

[1] 王宏偉.從梅里雪山雪崩事件看應急社會動員[J].華中科技大學學報（社會科學版），2004.1.

[2] 中華人民共和國突發事件應對法.

[3] 朱鳳才，沈孝兵.公共衛生應急——理論與實踐[M].東南大學出版社，2017.

【參考文獻】

[1] 張繼昌.社會動員在應對突發公共衛生事件中的作用[J].預防醫學情報雜志，2005（1）.

[2] 薛瀾.從自發無序到協調規制：應急管理體系中的社會動員問題——廬山抗震救災案例研究[J].行政管理改革，2013.6.

[3] 郝曉寧，薄濤.突發事件應急社會動員機制研究[J].中國行政管理，2010.7.

[4] 張志剛.應急動員程序規范化的要素性思考[J].觀察與思考，2012.6.

[5] 周宇.我國突發公共事件應急管理的社會動員[J].應急救援，2017.12.

【作者簡介】

王 琳（1980.1—）女，陜西藍田人，碩士研究生，貴州省委黨校應急管理培訓部副教授，研究方向：應急管理.