產品質量投訴舉報挑戰及處置對策研究

◆汪莉薇 黃淑為 / 文

產品質量一直是社會關注的熱點。作為產品質量主管部門，質監部門承擔著城市“質量發展”和“質量安全”兩大重要職能。其中產品質量的投訴舉報機制是質監部門和廣大用戶、消費者緊密聯系的重要橋梁，是保護廣大用戶、消費者合法權利的強有力的堡壘，也承載著公眾參與產品質量治理的重要社會功能。隨著中國經濟發展進入新常態，經濟發展方式從規模速度型向質量效率型轉變，轉型升級折射出公眾對產品和服務質量的更高要求、對質量工作的更高關切。與此同時，新興產品迭出，科學技術猛進，公眾維權意識提升，人們對產品質量有新需求、新變化，完善的投訴舉報機制對公眾訴求的有效傳遞起著十分必要且關鍵的作用。為更好地服務質量發展、維護市場秩序，筆者多方調研，從宏觀基本面總攬到微觀案件分析，梳理了上海產品質量投訴舉報新形勢下面臨的問題和挑戰，并提出處置機制的優化對策。

一、上海產品質量投訴舉報現狀

根據《產品質量法》、《計量法》、《標準化法》、《特種設備安全法》、《消費者權益保護法》、《產品質量申訴處理辦法》等法律法規中的相關規定，市質監局12365平臺與各區市場監管管理局及其基層監督所對法定范圍內的產品質量投訴舉報進行相應處理。

目前，產品質量的投訴舉報有多種方式，如12345熱線、信函、互聯網、來訪、上級交辦等。其中，公眾通過12345熱線投訴舉報，12345熱線再將產品質量相關案件轉入12365平臺是最為普遍的做法。此外，信函、來訪、互聯網等投訴舉報方式也發揮著重要的補充作用。

產品質量投訴舉報平臺作為服務民生的重要陣地，對公眾的權利保護、市場秩序平穩運行發揮著極大的作用。為更好地觀測近年來發展趨勢，筆者采集并整理了12365平臺2010～2016年投訴舉報的數據信息（如圖）。

圖 2010～2016投訴舉報統計情況

近年來，產品質量投訴舉報情況有了新變化，其中兩方面比較顯著：一是數量增長快。辦理案件量從2014年的2634件到2016年8545件，呈指數級增長趨勢。同時，各區局通過來訪、信函等方式受理的案件數量也呈現高增長趨勢。二是熱點轉移。被投訴舉報的產品價值標的從低向高轉變，公眾對高價值產品的質量訴求變高。投訴舉報情況的變化帶來了工作重心的轉移和新的挑戰。

二、產品質量投訴舉報處置工作面臨的挑戰

近年來，產品質量的投訴舉報除了呈集中上漲趨勢的電梯、汽車、電商產品外，民用三表、特種設備、電子電器等常規投訴舉報也不容忽視。投訴舉報關乎公眾、涉及企業、牽動政府，是一項縱橫交錯的社會系統工程，在新形勢下，投訴舉報工作面臨六大挑戰。

（一）數量急劇增長的效率挑戰。基層市場所是投訴舉報處置工作的主戰場。不少基層市場所反映，不斷增長的投訴舉報工作已成為投入時間最多、精力最大的工作。同時，在公眾對政府部門的高期望與政府部門自身對投訴舉報的高要求的雙重疊加下，基層市場所承擔著巨大的壓力和考驗。首先是基層所總體投訴舉報業務量大。基層所目前承擔“質監、工商、食藥、物價”四方面的投訴舉報處置任務。某基層所表示，“所里的案件量增速太快。2014年的年受理量還只有300件左右，2016年就接近2000件，2017年截止到10月底已經達到2500件了，但負責這塊工作的人數一直沒有變化，只有3個人。”該所只是普通基層所中的一個，不斷增長的案件量與相對穩定的基層干部數量的不匹配，向各基層所發出了日益嚴峻的效率挑戰，投訴舉報處置工作成為基層所責任負擔最重的工作之一。其次是綜合業務的能力要求高、崗位風險大。大量案件的涌來，讓大部分基層所將50%～80%的精力用在了投訴舉報的處理中，也給不少基層工作人員帶來負面情緒和心理壓力。而且，產品質量案件涉及較多領域，不少承辦人員是從工商領域轉而處理產品質量、食品藥品等多領域，對相關法律法規還未能完全融通應用，還不能在不同法律法規要求下“自由切換”，潛在的高風險性使得投訴舉報處置崗位成為處事最為“謹慎”的崗位之一。如何平衡數量與效率，是投訴舉報處置工作亟待應對的最大挑戰。

（二）科技應用不足的時代挑戰。互聯網+、云計算、大數據、人工智能等新科技掀起了一輪輪產品和服務提升的浪潮，為更好地服務企業發展、公眾需求，公共服務部門也須緊跟科技發展大勢，提升公共服務質量和效率。目前，投訴舉報的處理機制中還有不足。首先是投訴舉報處理流程中缺乏科學高效的手段。案件處理全流程依然以人工處理為主，缺乏大數據、智能化等新科技支持，造成處置效率較低。例如，案件分流、錄入、查實等環節過度依賴相關部門有限人力，處理時間大打折扣。其次是媒體應用稍顯被動。在“人人都是媒體”的時代，公眾既能引爆關注，也易跟隨大流，因而對投訴舉報的案源發現及處理提出了更高要求。近年來，監管部門較少主動引導媒體報道監管措施出臺、案件查處等信息，部分媒體也往往只聚焦于“問題電梯”等報道，引發此類舉報的蜂擁。第三是對接公眾需求的要求更為迫切。目前投訴舉報大部分通過12345市民熱線而來，基于官方互聯網、移動端的案件較少，甚至不足10%，2016年互聯網案件占比僅為6.2%。據最新統計，中國的互聯網用戶約7億人，移動網絡約占中國總網絡流量的57%，但投訴舉報這一政府服務還沒有完全對接用戶的習慣需求。相關部門應在科技快速發展的環境下與時俱進，更好地適應時代新挑戰。

（三）維權意識提升的法治挑戰。無論是政府部門收到的投訴舉報情況還是企業獲得的售后反饋情況，都反映了公眾維權意識與社會參與意識的“雙提升”。公眾對自身相關權利的關注與重視是“質量時代”的重要意識基礎，但維權意識的提升與法律思維的脫節，使得質量案件的處置期待被調高、難度被提升。首先是投訴人將責任與權利分離。不少案件中，投訴人將產品出現的任何問題（包括個人感官認知與客觀質量不同的緣由）直接歸因于企業，而不顧實際權利與責任，或提出超出法律法規規定范圍的過高要求。比如投訴量較高且標的較大的汽車、家電等產品，此類投訴往往盡其所能但難以順利調解，或是“調而不解”，導致部分投訴人抱怨。其次是公眾對政府職能的非理性認知。一些公眾將投訴舉報部門視為“萬能”政府部門，不顧法律法規的權責邊界。比如遇到電梯問題，不區分問題性質，一律向政府部門投訴舉報，但其中不少舉報訴求歸屬電梯“維修”環節，不在執法部門權限范圍內。公眾日漸覺醒的質量意識、安全意識和維權意識對“質量時代”的推進有著極重要的意義，但如果法律意識不能協同共進，更多矛盾將難以根治化解，相關部門有必要放長眼光，做好應對。

（四）處置難度升級的治理挑戰。隨著投訴舉報工作的深入開展，案件數量在大幅增長的同時問題也變得更加繁雜多樣，對綜合處理工作提出了更高要求。首先是技術進步讓具有流動屬性的案件的證據更難尋找。比如一直受關注的“民用三表”問題，被投訴舉報的個人或單位可以在事后短時間內利用技術手段進行掩飾或隱藏，導致現場檢查未能發現問題。其次是責任排查曲折難定。比如電梯案件往往涉及多元主體，責任往往搖擺于生產方、維保方、使用者和物業等，錯綜復雜，由此造成案件處理過程中因責任難分清、賠付難調和的局面。第三是法律缺失造成投訴難以依法化解，比如汽車投訴中“三包”覆蓋不全的問題。有消費者反映汽車購買后第二天出現地毯積水現象，經查為車身骨架密封膠質量問題所致，不屬于“三包”中的嚴重安全性能故障，不滿足投訴人的退貨訴求。諸如此類的法律法規未覆蓋問題成為困擾基層承辦人員的一大痛點。面對這些貼近民生、公眾關注度較高的焦點問題，直面問題瓶頸、探索突破方式，是提升相關部門服務能級的應有之義。

（五）質量重心偏離的制度挑戰。質監部門設立投訴舉報機制，意在通過打開社會監督的窗口，實現更加透明、高效的產品質量監督機制。但有研究指出，即使經濟較為發達的上海地區，公眾維權意識依然不高，不少人遇到產品質量問題，特別是價值量較低的產品質量問題，往往采取“用腳投票”的方式，因此錯失了很多發現質量弊病的機會。一方面難以發揮投訴舉報的潛在能量，而有價值的舉報又難以挖潛，另一方面有限資源又陷于各類調解、行政復議等事務中。近年來投訴舉報的立案率一直處于低位狀態，在執法總隊查辦的案件中，只有不到2%的案件來自投訴舉報渠道。產品質量的社會監督作用并沒有完全發揮出來。新常態下，隨著“追求質量”理念的深入人心，如何做好制度設計，發揮投訴舉報監督作用，實現其更有價值、更具影響力的社會共治，是相關職能部門亟需解決的一道難題。這道難題隨著消費轉型升級、質量意識的廣泛提升將顯得更加棘手、急迫。

（六）服務對象錯位的資源挑戰。投訴舉報是服務社會公眾的政府平臺，但近年來服務對象趨于“異化”的現象引起了不少關注與爭論，也是各市場局、基層所反映最普遍的問題之一。在產品質量投訴舉報上，小部分以“索賠牟利”為目的的群體占據了大部分政府資源。這一特殊群體具有較為固定的投訴舉報“范式”。首先，產品范圍鎖定在需要認證，需要標注標準、廠址等信息的產品上。他們大都以“缺乏3C認證、無廠址標識、無標準標識”等問題進行投訴舉報，且往往“一案多投”，占用了大量行政資源。其次，投訴舉報人先與企業協商，如達成一致，則撤銷投訴；未達到預期目的，則可能進行行政復議、上訴、信息公開等。據基層所統計，年行政復議的案件中至少一半以上來自于這部分群體，有的基層所這一比例高達95%。另一方面，與公眾真正相關的產品質量的投訴舉報則較少，且普通的投訴舉報人大多因缺乏經驗、欠缺完備的法定證據材料等，造成案件不能受理或處理上的客觀困難。大量行政資源有逐漸被特殊群體利用的趨勢，與投訴舉報面向廣大公眾的制度設計相偏離。不斷蔓延的此類案件亟待相關部門科學合理的應對。

三、產品投訴舉報處理機制的優化對策與建議

產品質量的投訴舉報機制是建設服務型政府的重要體現，其典型問題及面臨挑戰需要更加全面、合理、高效地應對處理機制。針對投訴舉報案件的處置，既要注重內部優化，又要輔以外力，推進投訴舉報工作的提速增效。

（一）借助新科技，創新監管方式

1.建立產品質量投訴處理的數據應用機制。充分借助互聯網、大數據等新科技優勢，深挖投訴舉報第一手數據的潛力，完善市局、區局及基層所投訴舉報信息系統，統一規范處理信息，打造數據自動采集系統，建立數據應用基礎。對投訴舉報的案件進行甄別、評估和分類，以產品質量為核心，加強聯動處理。對公眾投訴舉報反映的問題進行分析研判，結合市局產品傷害和缺陷信息監測系統，將有效的質量信息向外傳導，及時發現質量隱患，為政府決策提供參考。對投訴舉報中查實確有嚴重質量問題的產品和企業的信息，及時通報市信用信息中心等部門，加大對質量違法企業的協同監管，倒逼企業對質量的遵守。對頻發的同類案件，加強與執法部門的信息互通，形成更有針對性的執法，如“民用三表”、電梯等案件，更好地發揮投訴舉報的社會治理意義。

2.借力媒體，打造產品質量滿意度發布權威平臺。建議市局12365平臺延伸產品投訴舉報的服務外延，主動引導理性消費，從源頭上減少產品質量問題，用市場的力量督促企業對質量的關注，以及對投訴舉報的重視。12365平臺在年度產品滿意度調查的基礎上，擴大結果的輻射范圍。充分運用媒體（特別是新興媒體）的影響力，融入專業研究機構和高校智庫等，共同形成權威、客觀的產品質量測評報告，推動形成專業的質量滿意度發布平臺。

（二）融聚社會合力，增強處置效能

1.借力保險機制，發揮市場作用。對民生熱點的汽車問題等，2017年9月《中共中央 國務院關于開展質量提升行動的指導意見》明確指出：“嚴格落實汽車等產品的修理更換退換責任規定，探索建立第三方質量擔保爭議處理機制。”因此，建議在電梯、汽車等處理爭議較多的產品優先開展質量保險試點工作，通過第三方參與裁定機制、賠償標準和賠償金儲備，構建符合社會需求的保險賠付機制，利用市場機制解決電梯、汽車等產品“維權難”問題。在總結試點經驗基礎上，逐步推廣至手機、電器等投訴量較大、標的較高的其他產品，進而形成覆蓋較廣的產品質量保險機制，用市場的力量減少公眾與企業的摩擦，提升社會治理效率。

2.導入社會各方力量參與治理。面對投訴舉報量與基層工作人員數量的不平衡，深圳提出“輕微違法不立案”的創新舉措，“對違法行為輕微的”，“按規定組織或委托消費者權益保護組織對消費糾紛依法處理”①2017年8月《深圳市市場和質量監督管理行政執法規定（征求意見稿）》。。除了行業協會，企業直通車、社會組織都可以發揮化解“輕微違法”的巨大能量。建議12365平臺加強與各社會組織、行業協會的合作，與重點行業協會建立協作機制，加大企業直通車的通道效率，讓社會組織、行業協會、企業參與協調，讓更多社會力量參與到與公眾相關的投訴案件中，增強治理合力。

（三）加強法律建設，根治問題癥結

1.構建“大調解”格局，發展完善調解制度。對職能范圍內的產品質量投訴，堅持以公平、合理、自愿、合法的原則進行行政調解，以政府部門的公信力和權威性盡可能化解糾紛。對于行政調解失效或者未能執行的投訴案件，引導雙方通過司法程序化解糾紛、解決問題。此外，可聯合社會組織和行業協會，利用其民間性、廣泛性特點，對大量未在受理范圍或者較為輕微的案件進行調解，用社會的力量化解矛盾糾紛。通過人民調解、行政調解、司法調解的綜合運用，規范并形成高效互補的調解機制，引導公眾合理合法保護自身權利，推進形成良性積極的投訴環境。

2.加強法律建設與宣貫。推進社會組織立法，從法律層面支持社會組織的培養和發展，營造社會組織成長的良好生態。針對電商平臺企業產品質量管理存在法律空白，應完善相關法律，明確第三方交易平臺生產者、經營者、銷售者、管理者等承擔的責任。根據近年來汽車投訴的難點、癥結，進一步完善“三包”細則，加大法律法規的覆蓋面和實用性。加強對案件的法律解讀與宣貫，引導公眾維權意識與法律常識的均衡增長，促進社會公眾對相關法律的理解與尊重，推進投訴舉報工作的法制化良性發展。

（四）重視人才驅動，促進能力升級

1.加強人才隊伍能力建設，讓能力有“深度”。首先是加強專業能力培訓，增強質量相關法律法規的學習與應用，鍛煉處理人、物關系的技巧。其次是開展針對性實務培訓。根據各市場局、基層所的投訴舉報案件的熱點、難點問題，組織開展應用性強、對接不同需求的實務培訓。第三是培養基層人員識別問題的能力，提高對政策和社會動態的警覺性，提前做好應急預案，增強處理底氣，切實把基層一線人員培養成懂法律、善溝通、能調解、會執法的“全科醫生”。

2.建立基層崗位鼓勵制度，讓崗位有“溫度”。針對基層崗位任務重、矛盾多、困難大的情況，要堅持剛性制度與人文關懷并重，讓崗位既能鍛煉人又能留住人。建立科學投訴舉報工作評價制度，并制定合理的激勵機制，如評功評獎優先、傾斜等措施。關注基層人員合理訴求，增強人文關懷和心理疏導，幫助及時清除投訴舉報產生的負面情緒，增強基層崗位的獲得感和成就感，讓投訴舉報處置崗位成為有人想干、敢干、能干、爭著干的崗位。