論城鎮職工養老保險全國統籌的實現條件

劉芬　何思涵　龔娜

摘要：隨著經濟的快速發展，城鎮職工參保的人數越來越多，實現全國統籌尤為重要。全國統籌的實現不僅要實現統一制度、管理機構的標準，還要統一各地的繳費比例及發放辦法，我國城鎮職工養老保險目前存在著區域經濟發展嚴重不平衡，各地區不同程度的歷史隱性債務問題、地區間利益協調困難、管理制度各自為政制度不同的問題、個人空賬等因素的存在。如何分析并解決這些因素、明確全國統籌在何種程度，是需要進一步探討的問題。

關鍵詞：城鎮職工養老保險；全國統籌；實現條件

引言

城鎮職工養老保險在我國養老保險體系中占據著十分重要的位置，關系著城鎮職工退休后的養老問題，全國統籌是城鎮職工養老保險自實施省級統籌以來的發展要求，關系著城鎮職工退休后養老金的發放問題。黨的十九大報告也明確提出，要完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現城鎮職工養老保險全國統籌。

目前，學術界關于城鎮職工養老保險全國統籌的討論有很多，但是關于實現條件和阻礙因素的討論意見卻過于分散，缺乏系統的討論，有的學者認為城鎮職工養老保險全國統籌會導致保障不足、制度要求變高、放大道德風險；有些學者認為城鎮職工養老保險全國統籌主要是經濟發展問題，等等觀點不一，因此，本文將系統的討論城鎮職工養老保險全國統籌在實現過程中有哪些阻礙因素，以及如何克服這些因素，以便于實現全國統籌。

一、城鎮職工養老保險的全國統籌現狀

目前，我國各地區經濟發展水平參差不齊，不僅存在區域經濟發展水平不平衡的現象，而且還有養老金歷史債務以及其他問題，在這種情況下如果把上海等大城市和其他城市養老保險加在一起平均發放是不切實際的，會造成一部分人付出與回報不等，形成心里不平衡等問題，如何實現城鎮職工養老保險統籌是我們亟待解決的問題。我國城鎮職工養老保險針對城鎮就業人群有專門的繳納標準，根據國家法律，應該由雇主、用人單位、個人三方面根據國家或地方特定的繳費資格、比率以及相應的標準進行繳費，用人單位繳納的費用計入統籌基金費用，而個人繳納的要計入個人賬戶，其中靈活就業人員繳納的費用有60%計入統籌賬戶，另外40%要計入個人賬戶，按規定發放。當職工年齡達到我國法定退休年齡并且養老金繳費已經滿15年之時，滿足上述條件的城鎮職工便可以按照規定去領取相應的養老金。

從表1可以看出我國城鎮職工養老保險目前只是發展到了省級統籌的階段，全國統籌一直作為發展目標還在制定中。我國目前只有北京、天津、上海等大城市真正意義上實現了省級統籌，許多落后的地區還沒有真正意義上實現省級統籌，想要實現全國統籌，省級統籌是我們需要盡快完善的。目前省級統籌面臨的問題主要有各省市之間養老保險基金缺少互濟功能、勞動力流動不合理以及市場環境不公平。 面對省級統籌出現的問題，我們有必要進一步加快全國統籌的步伐，實現全國統籌是使我國養老保險的發展越來越完善尤為重要的一步。

二、城鎮職工養老保險全國統籌的制約與阻礙因素

城鎮職工養老保險全國統籌的內涵是：在統一制度、統一管理機構、統一繳費比例、統一養老金計發辦法的基礎上，實現城鎮職工基礎養老金的統收統支。 城鎮職工養老保險全國統籌的實現不僅要實現統一制度、管理機構的標準，還要統一各地的繳費比例以及各個地區的發放養老金的辦法，我國城鎮職工養老保險目前存在著區域經濟發展嚴重不平衡，各地區不同程度的歷史隱性債務問題、地區間利益協調困難問題、管理制度各自為政制度不同的問題，個人空賬等問題。這些問題的存在對我國從省級統籌跨度到全國統籌形成了一定的障礙，使得我國城鎮職工養老保險的全國統籌之路更加艱辛，這就受到多種因素的限制：

（一）區域經濟發展水平不均衡

我國是市場經濟體制，實行區域經濟發展策略，允許一部分地區先富起來帶動后富地區，東部帶動西部發展，各個地區的經濟發展水平各有差異，薪資水平也各不相同，目前我國各地區的薪資水平還存在巨大差異，薪資水平高的地區其企業繳納能力自然高，薪資水平低的地區企業繳納水平也低，比如2018年養老保險繳費比例上海為企業承擔21%，個人承擔8%，而青島則為企業承擔18%，個人承擔8%，企業繳費標準各個地區千差萬別，這種繳費情況差別巨大的情況下，發放水平也不可能相同。從中國統計年鑒2016年分地區城鎮職工養老保險情況相關數據顯示我國各地的養老保險收支結余也有很大差異，上海市累計結余1872.5億元，而黑龍江是-196.1億元，這種差距使得城鎮職工養老保險的全國統籌任務非常艱巨。城鎮職工養老保險若要實現全國統籌只是簡單的將高收入和低收入地區的養老保險加和平均是不可以的，勢必會引起高收入地區的人員心里不平衡，長此以往必將帶來矛盾。因此，區域經濟發展的問題不解決，城鎮職工養老保險全國統籌將很難實現，如何平衡好各方經濟問題，將是全國統籌邁一大步的重要推力。

（二）隱形歷史債務和個人空賬問題

目前，我國城鎮職工養老保險在發展過程中由原來的部分積累制度變成了統籌賬戶和個人賬戶相結合的模式，會有欠一部分人實際費用的問題，這就會使養老金的歷史空賬問題更加嚴重。而且每個地區的經濟發展水平不同，歷史債務問題也不同，在這種情況下若要進行全國統籌，如何處置每個地區的歷史債務是一件至關重要的問題。而個人空賬問題雖然是統籌賬戶向個人賬戶借款，但是個人空賬問題不解決，會對養老保險的發放帶來極大問題，城鎮職工養老保險若要做到全國統籌，資金的問題必須要解決，如何統籌好個人賬戶與統籌賬戶的資金對我國養老保險全國統籌具有重大意義。

（三）各自為政的管理制度

城鎮職工養老保險目前屬于省級統籌階段，采用扁平化的治理結構，各個省份都有自己的實施標準和制度，中央每次出臺相關政策后，各地都會根據自己的實際情況制定當地的政策，而且每個地方的經濟發展水平不同，基本情況不同，如果只是一套政策全國通用，有一些地方會不太適應這些政策。但是政策制度如果不能統一，就很難進一步推進全國統籌的進步，因此，想要實現全國統籌，能夠統一管理制度體制還是至關重要的。各個地區的繳費基數、比例參差不齊，目前我國的城鎮職工養老保險主要是省級統籌，其中還有好多地方沒有實現完全的省級統籌，還在市縣統籌的階段，大部分地區都是按照自己各自地區的繳費基數和比例進行參保，沒有統一的標準。

三、城鎮職工養老保險全國統籌的實現條件

城鎮職工養老保險若要實現全國統籌需要：

（一）適合不協調經濟的繳費比例

目前我國的社會保障是碎片化的，不同的地區經濟發展水平不一樣，繳費能力也不同。另一方面，碎片化的保障水平也造成我國的再分配能力弱，不均衡。而全國統籌的目的因基本養老保險統籌層次低帶來的制度、繳費比例不統一，城鎮職工基本養老保險規模效應低，各地城鎮職工養老保險異地關系轉移繁瑣、不連續。而區域經濟發展不協調是阻礙全國統籌的一大關鍵因素，但短時間內我國又很難協調發展各地的經濟，因此，各地生活水平也很難統一，繳費能力差距的問題也很難一時之間得到解決。在這種情況下，我們要實現全國統籌，就不能簡單的均等化，而應按照一定的比例進行均等化。應根據全國各個地區的生活水平、消費水平、工作水平來綜合評估各個地區的繳費能力，以一定的比例給各個地區下發標準，對養老保險基金進行綜合管理，協調各地養老保險繳費、發放力度，確保區域間的差距減小。

（二）明確歷史債務的擔負問題

城鎮職工養老保險歷史債務問題是實現全國統籌的又一主要阻礙因素，當然這也和經濟發展水平有極大的關系。經濟效益好，經濟發展水平高，繳費能力自然會比經濟發展差的地區好，歷史債務問題自然也較少。因此，養老金歷史債務由誰擔負是我們需要明確的，中央財政和地方財政都應負擔一定的責任，中央做好調控支持工作，地方負責具體責任，當然，當地方能力不足時，中央財政應給予一定的支持與幫助。總之，在歷史債務的擔負問題上，中央和地方都要起到積極的作用，發揮自己的才能逐步改善歷史債務問題。

（三）統一的管理制度、技術

城鎮職工養老保險目前是統籌階段，各地區之間的聯系不夠緊密，缺乏統一的管理制度和技術，因此，要實現全國統籌必須有一致的管理技術。各地的經濟發展水平已經不平衡，如果制度上再大相徑庭，會導致全國統籌的工作更難實行。要實現全國統籌應先從制度上、技術上逐漸實現全國統一，落后地區要積極向先進地區學習，由中央制定一套普適的管理制度，地方按照中央的標準制定適合當地的政策并執行，同時，應普及最先進的技術，每個地區都要定期培訓、進修，及時跟進先進隊伍的步伐。只有制度和技術實現統一了，全國統籌才能更進一步的發展，才不至于導致各自為政的局面。

（四）合理的養老金增長機制

在這個經濟發展速度飛快的時代，上交的養老金如果只是靠著養老基金保值增值，時間久了會使養老金貶值，因此，如何管理養老金也是一門重大的學問。相關部門應該建立長效的養老金保值增值機制，使得養老金不至于貶值，而且還可以有效解決一部分養老金歷史債務問題。應培養專門的人才專門管理，設立專職崗位，讓養老金可以有一定的增長。當然，也應保證在養老金需要發放的時候要有足夠的資金用來發放，其余資金可以用來增值。當然，養老金入市也是我們現在需要研究的問題，但是，全國統籌發展起來，才更有利于養老金的保管。

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（作者單位：上海工程技術大學）