通過執行預算法加強對財政專項資金的動態管理

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摘要：文章在針對項目單位違法違規使用財政專項資金的背景下，分析依據預算法對財政專項資金加強動態管理的必要性。結合預算法的規定，提出有效實施財政專項資金動態管理的對策建議，希望能夠減少財政專項資金使用中違法違規事項的發生，提高財政專項資金的使用效率（此文案例純屬虛構）。

關鍵詞：預算法；財政專項資金；項目單位；動態管理

一、財政專項資金及使用要求

財政專項資金是指由財政部門撥付的具有指定用途的建設性資金。財政專項資金的使用，要求單獨核算，專款專用，不能挪作他用。

項目單位在使用財政專項資金時，要嚴格遵守預算法，按規定的用途撥付和使用，不得自行調整。財政專項資金在使用過程中，發生項目變更或終止的，需按規定的程序報財政部門進行預算調整。財政專項資金在項目實施期內，連續兩年未用完或尚未列支的，原則上由財部門進行統籌。

二、對財政專項資金使用進行動態管理的必要性

財政專項資金項目目標的完成，涉及建設施工隊伍的招標及貫穿全過程的財政專項資金使用等事項。很多財政專項資金項目，時間緊、任務重，項目單位側重于保質量、保工期，對財政資金的規范使用兼顧不周，導致財政資金使用違法違規。

審計署2017年第8號公告《涉農水利專項資金審計結果》中，列示的財政專項資金使用過程中主要問題類型有：1. 有關單位和個人騙取套取財政專項資金。部分縣市和有關單位擠占挪用財政專項資金。2.招投標違法違規。3.資金撥付不及時。4.財政專項資金閑置2年以上。

由此可見，項目單位應加強對財政專項資金的動態管理，防止財政專項資金使用過程中違法違規事項的發生，更好的提高財政專項資金的使用效率。

項目財政專項資金的申請，首先由項目單位就新建、擴建事項編制項目建議書，向政府管理部門申報篩選。項目建議書篩選通過后，項目單位編制可行性研究方案，報政府相關部門審核批準，下達批復文件（以下簡稱：批復），列入財政預算。政府部門下達的批復中，有明確的項目單位、項目規模及內容、項目總投資、資金來源及建設工期和招標核準意見等內容。項目單位必須根據批復使用財政專項資金。財政部門和審計機關有權檢查項目單位使用財政專項資金的情況，有權對使用過程中的違規違紀行為，按照預算法等法律法規的規定追究責任。

三、嚴格執行預算法對財政專項資金進行動態管理的對策

項目單位嚴格執行預算法，財政專項資金的動態管理有法可依，有章可循，就能有效的實施對財政專項資金的管理。

（一）加強動態監督管理，防止套取財政專項資金

有的項目單位在項目實施過程中，由于管理不規范，約束監督制度不健全，業務部門超出批復范圍違規使用資金，財務部門超出批復范圍違規撥付資金，財政專項資金被有關單位和個人騙取套取。

【例1】：在某新校區建設的財政專項資金項目中，業務部門通過“工作聯系單”及“現場簽證”的形式，確認100萬元的家屬住宅刮瓷粉和屋頂補漏作為該項目的建設內容。財務部門根據業務部門的支付申請，從該項目的資金中撥付100萬元，導致該項目財政專項資金100萬元被騙取套取。

項目單位在財政專項資金使用過程中，根據《中華人民共和國預算法（2014年修正）》第十三條各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）按規定的用途撥付和使用財政資金的規定，建立和完善動態管理約束監督機制。財務部門與業務部門相互監督，相互制約，業務部門不能超出項目批復范圍使用資金，財務部門不能超出目項批復范圍撥付資金，就能有效控制財政專項資金被有關單位和個人騙取套取的事項發生。

（二）加強動態精細化管理，防范挪用財政專項資金

有的項目單位在項目實施過程中，由于管理粗放，相關工作人員不完全了解批復中的項目建設內容。為實現項目目標，業務部門超出項目的批復范圍使用資金，財政部門超出項目的批復范圍撥付資金，且未按規定報財政部門調整預算，構成擠占挪用財政專項資金。

【例2】：在某土地整治的財政專項資金項目中，初步設計時，未考慮到桔桿及其他廢渣燃燒時的煙塵污染，批復中無焚燒爐購置的建設內容，項目單位為了更好的實現項目目標，擅自超出批復范圍用該項目的財政專用資金，增購焚燒爐一批，未報財政部門調整預算。

項目單位在項目實施過程中，根據《中華人民共和國預算法（2014年修正）》第六十九條在預算執行中，各級政府對于必須進行的預算調整，應當編制預算調整方案。《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）嚴格按照規范的程序和要求編報預決算，按規定的用途撥付和使用財政資金，預決算編報都要做到程序合法、數據準確、情況真實、內容完整的規定，加強精細化管理。將項目預算支出公開透明，讓相關工作人員知悉項目的建設內容及資金的使用范圍，對實現項目目標必須發生的超出批復范圍的事項，按規定報財政部門調整預算，就能有效控制擠占挪用財政專項資金事項的發生。

（三）加強合同動態管理，防止招投標違法違規

1. 合同訂立階段

有的項目單位對合同管理不嚴格。在合同訂立階段，與依法通過招、投標程序選定的合作者所訂立的合同，合同內容與招、投標文件實質性內容不一致，導致招投標違法違規。

【例3】：在某學校智能化校園建設的財政專項資金項目中，甲、乙雙方簽訂的合同文件對某大型設備的型號、規格的約定，與招、投標文件中該設備的型號、規格不符，性能低于招、投標文件規定。

項目單位在項目實施過程中，根據《關于進一步完善中央部門項目支出預算管理的通知》（財預〔2017〕96號）第四條委托其他單位完成的工作任務，應按照政府采購和政府購買服務有關規定實施。《中華人民共和國招標投標法（2017年修正）》第四十六條招標人和中標人應當按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議的規定，加強合同動態管理。在合同訂立階段，不簽訂與招、投標文件實質性背離的合同，就能有效控制招投標違法違規事項的發生。

2. 合同履行期間

有的項目單位在合同履行過程中疏于合同管理，簽署背離合同實質性內容的其他協議，構成招投標違法違規。

【例4】：在某學校智能化校園建設的財政專項資金項目中，承建方實際提供大型設備的規格、型號與招、投標文件（或合同文件）中設備的規格、型號不符，性能低于招、投標文件（或合同文件）的要求。項目單位通過“工作聯系單”及“變更簽證”同意該設備變更。項目單位簽署的同意該設備變更的“工作聯系單”及“現場簽證”，屬另行訂立背離合同實質性內容的其他協議。

項目單位在項目實施過程中，根據《關于進一步完善中央部門項目支出預算管理的通知》（財預〔2017〕96號）第四條委托其他單位完成的工作任務，應按照政府采購和政府購買服務有關規定實施。《中華人民共和國招標投標法（2017年修正）》第四十六條招標人和中標人應當按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同。招標人和中標人不得再行訂立背離合同實質性內容的其他協議的規定，加強合同動態管理。在合同履行階段，不確認背離合同實質性內容的“工作聯系單”及“現場簽證”等其他協議，就能有效控制招投標違法違規事項的發生。

（四）加強業務部門動態管理，控制資金撥付及驗收不及

有的項目單位業務部門管理松散，未能及時發現項目實施過程中的偏差，導致項目不能按時驗收、資金撥付不及時的事項產生。

【例5】：在某新建校區財政專項資金項目中，消防工程要求水管是管徑DN200、DN180、DN100、DN80、DN40的鍍鋅鋼管，業務部門未按規定及時對工程的完成進度、質量進行現場驗證，直到該工程驗收時，才發現水管僅有管徑DN100、DN40、DN20的鍍鋅鋼管，不能滿足設計要求，驗收不合格，該項目的財政專項資金款不能撥付。

項目單位在項目實施過程中，根據《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）嚴格按照預算、用款計劃、項目進度、有關合同和規定程序及時辦理資金支付，涉及政府采購的應嚴格執行政府采購有關規定的規定，加強業務部門動態管理。要求業務部門及時對項目的完工進度及項目質量進行現場驗證，對不符合設計要求的部份，立即要求承建方采取措施進行改正。根據合同約定以及實際完成工作進度提出支付申請，財務部門及時審核撥付進度款項，能有效控制項目資金撥付及驗收不及時事項發生。

（五）加強財務部門動態管理，有效控制資金閑置事項發生

1. 已完成項目的資金閑置

有的項目單位在項目目標完成后，財務部門管理意識不強，對已完成的項目，不及時編報竣工財務決算，導致未列支的財政專項資金長期掛賬，財政專項資金閑置。

【例6】：某財政專項資金項目，2016年7月已竣工驗收，截至2017年12月，項目單位尚未編報竣工財務決算，財政專項資金結余長期掛賬閑置。

項目單位在項目的實施過程中，根據《中華人民共和國預算法（2014年修正）》第四十二條第二款各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金按照國務院財政部門的規定辦理。《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金按照財政部的規定辦理。要加大結轉資金統籌使用力度，對不需按原用途使用的資金，可按規定統籌用于經濟社會發展亟需資金支持的領域的規定，加強財務部門動態管理。在項目目標完后，財務部門及時編報竣工決算，將財政專項資金結余報財政部門，由財政部門統一安排，就能有效控制已完成項目的資金閑置事項發生。

2. 暫緩執行項目的資金閑置

有的項目單位在項目實施過程中，財務部門管理意識薄弱，對暫緩執行超過兩年的項目，未按規定將項目暫緩執行的情況報財政部門，造成財政專項資金閑置。

【例7】：某財政資金專項治理項目，項目開工平場后，受城市道路管網改造的影響，被要求暫緩執行，停工期超過2年。項目單位未及時將此情況報告財政部門，財政專項資金掛賬閑置。

項目單位在項目的實施過程中，根據《中華人民共和國預算法（2014年修正）》第四十二條第二款各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金按照國務院財政部門的規定辦理。《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金按照財政部的規定辦理。要加大結轉資金統籌使用力度，對不需按原用途使用的資金，可按規定統籌用于經濟社會發展亟需資金支持的領域的規定，加強財務部門動態管理。對暫緩執行的項目，要求財務部門對長期掛賬的財政專項資金，按規定報財政部門，服從財政部門的統一安排，能有效控制暫緩執行項目資金閑置事項發生。