基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌制約因素分析

方躍

摘要：基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌具有緩和資金供求的結(jié)構(gòu)性矛盾，更大范圍地滿足人民對(duì)養(yǎng)老金的需要，應(yīng)對(duì)人口老齡化等優(yōu)勢。同時(shí)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌問題一直以來也是養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)熱點(diǎn)話題，政府多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)盡快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，但是由于種種原因相關(guān)政策卻難以出臺(tái)，文章將重點(diǎn)討論阻礙全國統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)的因素。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)養(yǎng)老金；全國統(tǒng)籌；制約因素

當(dāng)前我國養(yǎng)老金賬戶實(shí)行“統(tǒng)賬結(jié)合”模式即養(yǎng)老金賬戶由相當(dāng)于個(gè)人儲(chǔ)蓄的個(gè)人賬戶與具有互濟(jì)功能的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶相結(jié)合，其中個(gè)人賬戶實(shí)行完全積累制、社會(huì)統(tǒng)籌賬戶實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制。由于我國各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)基數(shù)不同，導(dǎo)致各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金差異較大。為了真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)化，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，政府也曾多次發(fā)文要求盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，保證養(yǎng)老金的公平性與互濟(jì)性，但是具體政策卻難以出臺(tái)，本文將重點(diǎn)對(duì)這一問題進(jìn)行系統(tǒng)討論。

一、文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前學(xué)界普遍的觀點(diǎn)是贊同基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，眾多學(xué)者認(rèn)為統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金對(duì)勞動(dòng)力跨統(tǒng)籌范圍流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)、解決養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)間收入再分配問題都有幫助。

通過閱讀文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)學(xué)界對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的討論主要集中在以下幾個(gè)方面。

一是對(duì)統(tǒng)籌路徑的思考。張彬斌（2014）認(rèn)為在統(tǒng)籌過程中，應(yīng)在確保省級(jí)統(tǒng)籌得到鞏固的前提下，逐步向?qū)崿F(xiàn)全國統(tǒng)籌過渡，提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的關(guān)鍵在于解決統(tǒng)籌所在層級(jí)的籌資問題。楊娟（2009）認(rèn)為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌首先應(yīng)該建立統(tǒng)一的信息系統(tǒng)加強(qiáng)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的執(zhí)行能力，其次建立社保基金空賬問責(zé)機(jī)制，對(duì)相關(guān)主體挪用社?；鸬男袨檫M(jìn)行追究，最后統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，將前我國碎片化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行整合。

二是研究提高統(tǒng)籌層次的意義。穆懷中（2014）從統(tǒng)籌層次與收入再分配之間的關(guān)系角度論證了養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次選擇、養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌模式設(shè)計(jì)的基本理論依據(jù)。周志凱（2013）從養(yǎng)老保險(xiǎn)的收入再分配效應(yīng)論述了省級(jí)統(tǒng)籌的必要性，提出要從法律制度、激勵(lì)手段等方面進(jìn)一步完善省級(jí)統(tǒng)籌。

三是部分學(xué)者從其他角度對(duì)提高統(tǒng)籌層次進(jìn)行了研究。肖嚴(yán)華（2011）在談及人口老齡化與個(gè)人賬戶改革時(shí)提出了以較低的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶比例是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的正確選擇。金博軼（2015）通過對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶收支缺口省際差異研究提出要盡快實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

眾多學(xué)者從不同角度對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌進(jìn)行了詳盡細(xì)致的研究，拓寬了研究視野、提供了新的研究方向，取得了豐碩的研究成果。但是，在眾多研究文獻(xiàn)中，首先多數(shù)學(xué)者的研究都是以最終要實(shí)現(xiàn)并且能實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌為前提并且默認(rèn)現(xiàn)在我國的省級(jí)統(tǒng)籌已經(jīng)實(shí)現(xiàn)；其次研究者都把目光集中在如何實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，對(duì)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的制約瓶頸涉及較少。

二、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌必要性分析

基礎(chǔ)養(yǎng)老金是指用于社會(huì)統(tǒng)籌的那一部分養(yǎng)老金，與個(gè)人賬戶部分的資金無關(guān)，從本質(zhì)上來說這部分資金屬于公共財(cái)產(chǎn)、應(yīng)該在全體參保人員間調(diào)劑互助，因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌就有了實(shí)現(xiàn)的必要性和可能性。

（一）養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)問題突出

養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，其本質(zhì)是各地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。事實(shí)上在技術(shù)層面使養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶隨著個(gè)人的遷移已經(jīng)得到解決，人賬戶屬于個(gè)人儲(chǔ)蓄完全可以在勞動(dòng)者流動(dòng)時(shí)隨個(gè)人的遷移而遷移，真正難以轉(zhuǎn)移的是統(tǒng)籌賬戶中的資金。

統(tǒng)籌賬戶里的資金是企業(yè)為勞動(dòng)者所繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)部分，其本質(zhì)仍然是勞動(dòng)者所創(chuàng)造的價(jià)值部分，按理說也應(yīng)該隨著勞動(dòng)者的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，但這其中一方面涉及到各地養(yǎng)老金繳費(fèi)率不同、繳費(fèi)基數(shù)不同、養(yǎng)老金領(lǐng)取水平不同；另一方面涉及到企業(yè)在為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展所做的貢獻(xiàn)，一旦這部分養(yǎng)老金隨著勞動(dòng)者轉(zhuǎn)移必然造成當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老金統(tǒng)籌的損失，這兩方面問題使得統(tǒng)籌賬戶里的資金轉(zhuǎn)移成為難題。

（二）資金利用率低，保值增值壓力大

目前基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次低，各地基金規(guī)模較小，難以形成集聚效應(yīng)，一方面不能充分利用基金規(guī)模實(shí)現(xiàn)保值增值，另一方面不利于平衡基金的收支風(fēng)險(xiǎn)。較低的統(tǒng)籌層次使得各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各自為政，各地籌集到的養(yǎng)老金較少、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差、難以應(yīng)對(duì)未來的養(yǎng)老金給付壓力。尤其是面對(duì)日益嚴(yán)重的老齡化壓力，各地各自為政的養(yǎng)老金規(guī)模更加難以應(yīng)對(duì)，收支平衡壓力增大。

各地養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)由于業(yè)務(wù)水平、管理能力的差異必然導(dǎo)致管理費(fèi)用增加，導(dǎo)致基金的浪費(fèi)。實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌一方面可以積聚大量資金形成集聚效應(yīng)，減少基金投資風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)保值增值；另一方面提高統(tǒng)籌層次可以減少基金的運(yùn)營成本，更好地實(shí)現(xiàn)基金收支平衡，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的平穩(wěn)運(yùn)行。

（三）削弱了養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)難以實(shí)現(xiàn)，這就導(dǎo)致勞動(dòng)者在區(qū)域間流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老金統(tǒng)籌部分帶不走，作為勞動(dòng)者勞動(dòng)價(jià)值的一部分，這部分養(yǎng)老金實(shí)際上占勞動(dòng)者今后能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老金的很大一部分。

由于沒有實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，社會(huì)統(tǒng)籌部分的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題又沒有一個(gè)明確的解決辦法，部分流動(dòng)性比較強(qiáng)的職業(yè)群體在養(yǎng)老金方面實(shí)際上處于被“剝削”的狀態(tài)，這嚴(yán)重違反了公平性的原則，同時(shí)也是導(dǎo)致各地出現(xiàn)農(nóng)民工“退?！钡闹匾蛑弧?/p>

三、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌制約因素

2010全國人大通過的《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》提出逐步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌，這是我國首次以立法的形式規(guī)定了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全國統(tǒng)籌。基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌這一問題一直被提及而且實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的益處也是非常明顯但是相關(guān)政策卻遲遲難以出臺(tái)。本文將著重從以下幾方面進(jìn)行分析。

（一）省級(jí)統(tǒng)籌并未真正實(shí)現(xiàn)

基礎(chǔ)養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌是全國統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)條件之一，雖然截至2009年年底全國31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)宣布已建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌制度，實(shí)際上嚴(yán)格按照統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)來看目前統(tǒng)籌沒有真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)管理部門對(duì)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支，部分地區(qū)的統(tǒng)籌僅是名義上的統(tǒng)籌。

由于地理位置、歷史文化、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等原因?qū)е赂魇〗?jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各縣、市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，勞動(dòng)者工資水平差距較大從而造成各地社會(huì)平均工資差距較大，此外由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)各地按照本地實(shí)際情況進(jìn)行繳費(fèi)，致使基金征繳率不同更加加大了省級(jí)統(tǒng)籌的難度。實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌就意味著要從基金充裕的地方調(diào)劑一部分基金進(jìn)入基金有虧損的地方，但是為維護(hù)地方利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府很難有積極性將本地區(qū)的基金補(bǔ)貼給其他地區(qū)。

（二）基礎(chǔ)養(yǎng)老金職能定位不清

目前國際上比較流行的養(yǎng)老金模式有“三支柱”模式、“五支柱”模式，所謂的“三支柱”模式是指一個(gè)人在退休后其養(yǎng)老金構(gòu)成包括個(gè)人和企業(yè)繳費(fèi)的統(tǒng)籌養(yǎng)老金、企業(yè)年金、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)三個(gè)部分。在我國企業(yè)年金制度只有少數(shù)企業(yè)真正建立起來，由于我國市場經(jīng)濟(jì)起步較晚商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在我國并沒有形成良好的市場反響，因此把它作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個(gè)支柱也不太現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前我國退休職工所領(lǐng)取的養(yǎng)老金主要依靠個(gè)人與企業(yè)繳費(fèi)積累所形成，這就導(dǎo)致了基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率過高，從而加大了養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌的難度。

在我國，基礎(chǔ)養(yǎng)老金始終定位不明確，基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率高，各地養(yǎng)老金繳費(fèi)水平不同，無疑在會(huì)給養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題增加難度。只有明確基礎(chǔ)養(yǎng)老金的定位，真正把它作為?；镜酿B(yǎng)老金，適度調(diào)低基本養(yǎng)老金的繳費(fèi)比例，才有可能使得我國經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)在養(yǎng)老金調(diào)劑方面達(dá)成一致。

（三）地方保護(hù)主義盛行

我國地方政府的權(quán)力是由中央政府權(quán)力的讓渡而來，在實(shí)際運(yùn)行與發(fā)展過程中，各地方政府也逐漸有了追求本地區(qū)利益的沖動(dòng)。

由于長期以來我國養(yǎng)老金的管理混亂，養(yǎng)老基金成為了地方政府的一項(xiàng)財(cái)政收入之一。此時(shí)，把基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌，對(duì)地方政府而言無疑是弊大于利。一方面，統(tǒng)籌就意味著要把原來有本地區(qū)管理的資金上繳由中央政府統(tǒng)一管理，這就意味著地方政府少了一份有保障的資金收入；另一方面，即便不是全額上繳中央政府進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度也要將相當(dāng)一部分資金用于調(diào)劑給養(yǎng)老金入不敷出的地方，將會(huì)使地方政府有多發(fā)養(yǎng)老金的沖動(dòng)和瞞報(bào)基金結(jié)余的沖動(dòng)。

四、解決思路

過低的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次，一方面導(dǎo)致中國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展進(jìn)程在全國極不平衡，養(yǎng)老保險(xiǎn)的互濟(jì)性難以體現(xiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的調(diào)劑范圍??；另一方面加重各級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，不利于基金的征集和管理，造成全國總社會(huì)福利的凈損失；此外還不利于勞動(dòng)力的合理流動(dòng)，不利于構(gòu)建全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，導(dǎo)致異地養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，因此提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次十分必要。但是，結(jié)合我國實(shí)際，在各方條件還不具備的基礎(chǔ)之上貿(mào)然實(shí)行全國統(tǒng)籌可能并不是一個(gè)符合我國國情的政策。當(dāng)前，應(yīng)該積極為實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)搭橋鋪路，為破解統(tǒng)籌障礙出謀劃策。

（一）夯實(shí)省級(jí)統(tǒng)籌基礎(chǔ)

省級(jí)統(tǒng)籌是實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)條件，當(dāng)前我國雖名義上實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌但是大部分地區(qū)的統(tǒng)籌并未真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金的統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理。

相對(duì)于全國統(tǒng)籌而言，建立一個(gè)真正的省級(jí)統(tǒng)籌體系難度則較小，本省內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)差距相對(duì)較小，各地在養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率、養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)取水平上以及其他制度方面雖有差距但是仍然可以通過制度性措施進(jìn)行彌補(bǔ)，資金的省內(nèi)調(diào)節(jié)機(jī)制的建立可以作為本省內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌的過渡政策，逐步過渡到統(tǒng)收統(tǒng)支的全面省級(jí)統(tǒng)籌管理。

（二）適當(dāng)降低基本養(yǎng)老金替代率

當(dāng)前，我國基本養(yǎng)老金的替代率明顯過高，一方面導(dǎo)致職業(yè)年金和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)難以發(fā)展，勞動(dòng)者和企業(yè)在繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后無力再承擔(dān)另外兩項(xiàng)支出；另一方面由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，基本養(yǎng)老金在具體籌資額方面也有所不同，容易出現(xiàn)“劫富濟(jì)貧”的現(xiàn)象即養(yǎng)老金結(jié)余多的地方補(bǔ)貼入不敷出的地方，導(dǎo)致部分地區(qū)反對(duì)統(tǒng)籌聲音強(qiáng)烈。

適當(dāng)降低基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，把一部分繳費(fèi)轉(zhuǎn)移到職業(yè)年金或者商業(yè)保險(xiǎn)方面，一方面可以使得養(yǎng)老金來源多樣化、分散風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌工作鋪平了道路。

（三）合理劃分各地上繳比例

基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌意味著各地政府要把本省養(yǎng)老金結(jié)余部分上繳中央政府，這方面必然遭受基金結(jié)余較多省份的反對(duì)，相對(duì)于基金入不敷出的省份來說，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、基金結(jié)余較多的省份便有了反向激勵(lì)的動(dòng)機(jī)即瞞報(bào)本省結(jié)余和拒絕全國統(tǒng)籌。

過分的公平將導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度陷入平均主義，平均主義其本質(zhì)就是一種不公平。平均主義不僅會(huì)使得養(yǎng)老保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)出地區(qū)的積極性降低，降低轉(zhuǎn)出地區(qū)人們的滿意水平，而且會(huì)反向激勵(lì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金轉(zhuǎn)入地區(qū)，使得這些地區(qū)對(duì)國家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生依賴感。因此，如果說全國統(tǒng)籌屬于劫富濟(jì)貧的話，那么在全國統(tǒng)籌過程中，需要把握好劫富濟(jì)貧的程度問題，使全國統(tǒng)籌既能滿足欠發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)公平的需要，又能消除欠發(fā)達(dá)地區(qū)的反激勵(lì)問題，還能保證發(fā)達(dá)地區(qū)效率的實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)在追求效率最大化的同時(shí)保證社會(huì)公平的最大值，在追求公平的同時(shí)實(shí)現(xiàn)效率的最大化。

在考慮全國統(tǒng)籌時(shí)應(yīng)該考慮到各省的實(shí)際情況合理劃分上繳比例，防止對(duì)發(fā)達(dá)省份的反向激勵(lì)。在將來實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌的過程中要充分考慮各方利益，通過精算在保證實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌能夠有效運(yùn)行的基礎(chǔ)上又能夠保障地方利益的實(shí)現(xiàn)。

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（作者單位：上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院）