基于權責制綜合財務報告的 地方政府治理指數研究

李靜　孔玉生　祖靜琴　李靠隊

摘要：文章在基于權責制的政府綜合財務報告下，提出了地方政府治理指數（local governance index）新概念。并借鑒已有的公共治理指數、國家治理指數和公司治理指數，勾畫出基于權責制綜合財務報告的地方政府治理指數（即“地方政府治理指數”）的模型。

關鍵詞：權責制；財務報告；治理現代化；地方政府；治理指數

政府治理問題一直是人們關心的問題，它治理的好壞直接關系到人們生活的方方面面。同時也是地方政府治理能力與效率的一個體現。但是如何更加有效評價政府所取得的效果，以及以什么標準來評價則是現在面臨的難題。而十八屆三中全會上，提出在政府部門也實行權責制的綜合財務報告制度，這為一籌莫展的我們指明了一條新思路。并在此基礎上提出了權責制綜合財務報告的地方政府治理指數。

一、地方政府治理指數與地方政府治理現代化

因治理現代化的要求，我國地方政府治理應具備以下幾個特征：一是治理模式的轉變，即由“管理”模式走向“治理”模式，與時俱進的形成各國政府所普遍實施的治理模式；二是治理方式的轉化，有“人治”向“法制”的邁進；三是治理范圍的轉變，從全能走向有限；四是治理職能的轉變，政府傳統的管制已經不適應時代的需要，而要向服務型政府轉化；五是治理格局的變化，地方政府治理格局要從封閉走向透明。

而本文關于地方政府指數的研究則可以歸類于政府效率的提高，而效率的提高往往是地方政府多方面改變綜合作用的結果。所以地方政府治理指數可以說是地方政府治理現代化的一種實現方式，而地方政府治理現代化又是地方政府治理指數研究的目標。公共治理指數、國家治理指數和公司治理指數研究的日益成熟，使得一定程度上給地方政府治理指數的架構提供了一個參考。

二、地方政府治理的現狀與問題

（一）地方政府治理的現狀

政府作為維護社會穩定的重要存在，使得政府治理問題成為了全民關心的焦點，當然對于地方而言也不例外。關于政府治理問題最核心的部分便是：如何切實提高政府的辦事效率與能力，最終達到政府“善治”的目標。要想切實的提高各級政府的治理能力與水平，首先要從其地方政府入手，各下級地方政府則需要了解當地政府治理的發展的現狀以及存在的問題。通過初步的分析調查，目前我國地方政府治理的現狀大致都可以歸納為三點：1.治理主體的擴大。在地方政府主導的前提下，社會各成員有序參與，其中包括公民、社會組織、企事業單位等。現代社會治理的多主體構成，使得社會能夠有效的運行。2.治理范圍的延伸。地方政府治理的范圍從經濟領域向各個領域延伸。這對地方政府治理提出了新的挑戰，要求地方政府治理不能局限于經濟領域，而要向其他領域擴展。地方政府還應該關心當地的政治、文化、生態等領域的發展。3.治理手段的更新。地方政府治理引進互聯網。互聯網政務的開展構建起以互聯網為平臺，適應社會發展過程中所需要的政府組織形態。互聯網政務的引進，從根本上改變了地方政府辦事的方式。

（二）地方政府治理存在的問題

1. 高成本低效率。很多地方政府并不清楚知道自己在提供的公共服務花費多少成本。即使有些政府能夠清楚記錄每項服務的價值，也難以反映其真實情況。因為這一項目所包含的間接成本往往被忽視，諸如管理費用、資本成本等。

2. 服務意識薄弱。目前，雖然我國政府奉行的是“治理”模式的新治理理論，強調社會各組織，成員參與管理公共事務當中。但是，意識的薄弱導致了政府辦事效率的底下，嚴重影響了政府的服務質量。

3. 缺乏完善體制。由于地方政府在治理的過程中所涉及的本區域內的事務多而雜，所以要想提升地方政府的治理水平，還應該建立起完備的體制以保障政府措施的有效實施。這就需要政府的相關部門在社會不斷的發展過程中制定一套完善的法律法規體系。

三、地方政府治理指數構建

（一）地方政府治理指數構建原則

構建地方政府治理指數體系應該遵循以下幾個原則。

1. 科學合理。構建地方政府治理指數的指標的過程中，應該注重其指標的科學性與合理性。這是運用該指數評價政府治理水平的保障，所以在構建該項指數的過程既應該包括定量的剛性指標，也應包括定性的分析指標。

2. 簡單明了。選取考核評價指標應該簡單并且易于理解。因為該指數不僅僅面對地方政府及其領導班子和領導干部，還要面對很多政府治理的監督者，甚至于一些學術界的研究者。由于人員的復雜性，受教育程度的不同，為了便于大家理解，應該是指數通俗易懂。

3. 便于操作。選取考核指標時應該注重少而精，數據來源力求簡潔易行。如果指標過多，則給整合帶來很大的困難。耗費了很多人力物力，所以操作簡便則會大大降低了這一過程的成本。但也不能為了簡化操作而影響其代表性。

（二）地方政府治理指數的指標組成

通過對公共治理與國家治理的分析，我們知道這兩個概念與政府治理存在著諸多交叉。因此構建地方政府治理指數可以參考公共治理指數與國家治理指數的指標構成。其中公共治理指數主要由公共服務、公共權利、治理方式三個一級指標組成，國家治理指數則是從基礎性指標、價值性指標、可持續性指標等三個一級指標出發。它們大致都是從人們的衣食住行、民主自由、未來發展趨勢出發。因此參考相關治理指數并結合地方政府自身特點，主要從兩方面來評價地方政府水平：一是政府績效狀況；二是人民滿意度。

1. 政府績效。“政府績效”是一個綜合性概念，結合國內外的相關研究，大抵可以歸類為經濟型，效率性和效果性三個方面。即從政治管理能力，經濟發展能力，人民生活質量等多方面綜合考察政府的績效狀況。而本研究主要以權責制的政府綜合財務報告出發，分析地方政府的資產負債率、收入、支出、凈資產四個財務指標。其中，資產負債率可以反映地方政府的負債水平，有利于對政府的財務風險狀況作出評估，防止出現過度的財政赤字。同時也是政府衡量自己利用債權人資產提供各項公共服務與產品的能力。收入包括稅收收入、非稅收收入等，一定程度上影射了該地方的經濟發展狀況。支出主要政府部門為社會公共事務，社會福利，各項補助等的支出。而政府的凈資產則體現了當地政府履行自身職責的持續性，當然這需要資產與負債確認時要遵循合理性和對稱性原則。

2. 人民滿意度。對于政府治理水平的評價，不僅需要客觀的數據作為評判的基礎，當然也少不了當地人民對于該地方政府治理的判斷。因此我們可以通過調查問卷的形式，來歸總當地人民對于當地政府滿意度情況。但人民滿意度作為一個整體概念，僅僅通過這很難準確把握細節。而地方政府通過為人們提供的公共產品與服務緊密的聯系在一起，比如：脫貧攻堅、教育、就業、社保、健康和醫療衛生等。通過分析和歸納，把該一級指標細分基礎性指標，價值性指標和可持續性指標三個二級指標。其中，基礎性指標主要是指當地政府為保障人民基本生活，而為人們提供的設施、公共秩序和一定水平的服務等。價值性指標則是指當地政府所表現出的公平、公正、公開的程度。可持續指標是指政府治理過程中產出是否具有可持續性。

（三）地方政府治理指數的編制

1. 地方治理指數編制說明

（1）指數概況：地方政府指數（local governance index）是為了評估某一地方政府治理能力與水平的評價體系。該指數主要由兩個一級指標和七個二級制指標構成。具體結構如圖2所示。

（2）評估對象：包括國內所有的縣級及以上地方人民政府。

（3）評估內容：主要包括人民關心的基本問題，這里主要從政府績效和人民滿意度出發，全面綜合的反映政府某一階段的治理狀況。

（4）權重設置：每個地區都有其自身的特點，所以各指標的權重也應該是不同的，另外，同一地方發展的不同的階段特點也是不同的。所以在權重的設定上就需要追求其真實性和科學性。由于權重的設定是一個復雜的過程，所以人為設定必影響其指數的客觀性。這里主要借鑒其他指數在處理權重時所用的方法，即運用層次分析法把目標分成多個層次，然后通過解矩陣特征向量，求得每一層級對應與上一級的權重。而由于計算過程的復雜繁瑣，因此我們這里借助于yaahp層次分析軟件計算。

（5）數據來源：地方政府治理指數主要是基于權責制的政府綜合財務報告的基礎上提出的，所以毋庸置疑財務報告是其數據的主要來源。包括報表中的資產負債表、收入費用表以及代替現金流量表作用的預算執行表。

（6）指數的計算模型：根據上述指標構建地方政府治理指數LGI模型：

（i=1，2，3……），其中：

LGI表示地方政府治理指數；

αi表示第i項指標所占的權重；

LGIi表示第i項指標的指數狀況；

α（n）表示余項，指其他非主要要素對地方政府治理的影響，在實際操作中可以忽視不計的變量。

2. 地方政府治理指數的評價指標體系

政府績效中四項二級指標即主要參考權責制政府綜合財務報告下的資產負債表與收入費用表。另外，還有代替現金流量表的政府預算執行表中的相關數據。資產負債率的數值最好能穩定在[0.45，0.7]區間內，一般的可以通過折線圖來粗略表示個體財務指標與地方政府治理的狀況，另外，收入、支出和凈資產三項變量可以在相關表中直接取得。其中與地方政府治理主要呈現正比例關系，因為收入、支出、凈資產越高，表明地方的經濟水平越高，進而從側面反映了地方政府治理的狀況。

對于政府績效中的四個指標，其中資產負債率屬于比率數據，而其他三個屬于實際數據，由于口徑的不一致，使得在處理時無法進行簡單的加減，為了統一口徑，可以對數據進行標準化處理，把各項指標的平均值通過映射的方法投影到區間[0，1]上。其表達式為：

x=■

其中：x表示的得到的新數據，■表示所求的地區的下轄政府的相關指標的平均數。則政府績效指數運用加權聚合模型得：

LGI1=∑■iwi（i=1，2，3……）

其中：LGI1代表政府績效指數；xi代表的i個新數據；wi代表各指標的權重。

為了更清楚的了解地方政府治理指數與各政府績效二級指標間的相關性，可以運用spss軟件，對地方政府治理與其二級指標進行回歸性分析。

人民滿意度則是從基礎性、價值性和可持續性三個指標出發，這里主要運用代替現金流量表的政府預算執行報告。為了統一口徑，這里需要將相關數據映射到[0，1]區間內，得到一個新數據x。根據鎮江政府2016年的預算執行表的情況，可以把相關項目分配到三個二級指標下然后根據合理分配這三個指標的比重，計算出人民滿意度的指數，公式如下：

LGI2=∑■iwi（i=1，2，3）

其中：LGI2表示人民滿意度指數；xi表示第i個指標得到的新數據；wi表示第i個指標的權重。

四、總結

本文從構建地方政府治理指數四個方面入手，首先明確地方政府治理指數的編制原則，主要有三個基本原則：科學合理、簡單明了、便于操作。接著介紹了該指數所涉及的指標，主要從兩方面：政府績效和人民滿意度。政府績效從政府的財務風險、政府的效率和效能等角度選擇一些財務指標進行了簡單的說明。人民滿意度則是從人們關心的問題入手。接著就是對指數的編制，首先統一口徑，算出兩個一級指標的指數，以便后面對兩個指數進行加總。編制的過程大抵就是這些，但是由于權責制的綜合財務報告尚處于試編階段，所以相關數據很難取得。希望權責制的政府財務報告制度能夠盡快完善，從而進一步完善地方政府治理指數體系。早日實現該指數的運用，并在評價政府治理狀況的過程中不斷完善；此外也是為國家治理體系與治理能力的現代化做出一點貢獻。

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（作者單位：李靜，江蘇大學財經學院、江蘇省廣電有線信息網絡股份有限公司鎮江分公司財務資產部；孔玉生、 祖靜琴 、李靠隊，江蘇大學財經學院。李靜為通訊作者）