關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項目中財務(wù)管理問題的思考

郭龍

摘要：PPP項目是政府與社會企業(yè)在建立合作關(guān)系前提下，通過社會資金與財政資金共同進行社會基礎(chǔ)項目的投建，雙方利用自身優(yōu)勢全面加強項目建設(shè)，具有重要意義。特別是近幾年國家對環(huán)境保護的力度加大，為生活污水和工業(yè)污水處理提供了廣闊的平臺。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目因體量小、經(jīng)營環(huán)境的制約被廣大的社會資本所忽視。文章結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項目自身特點，細化PPP項目在財務(wù)管理方面存在的問題，針對性的提出相應(yīng)解決措施，以提升PPP項目科學(xué)合理性，有效降低項目風(fēng)險，實現(xiàn)效益最大化。

關(guān)鍵詞：PPP項目；財務(wù)管理；問題；措施

PPP模式近年來發(fā)展迅速，在該模式下，社會主體和政府之間形成了密切的合作關(guān)系，不僅有效加強PPP項目建設(shè)可靠性，更實現(xiàn)了利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國通過PPP模式建設(shè)的項目數(shù)量日益增多，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目列入2016年12月國務(wù)院發(fā)布的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，在“十三五”期間“推進13萬個行政村環(huán)境綜合整治，實施農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用示范工程，建設(shè)污水垃圾收集處理利用設(shè)施，梯次推進農(nóng)村生活污水治理”，將農(nóng)村生活污水治理引入國家規(guī)劃的層次，為了全面提升相關(guān)項目建設(shè)可靠性，有必要加強項目財務(wù)管理。目前PPP項目的財務(wù)管理存在很多問題，需要深入剖析，并積極采取相應(yīng)措施予以解決，全面提升PPP項目建設(shè)優(yōu)勢。

一、PPP項目財務(wù)管理概述

（一）PPP模式財務(wù)管理的特點

PPP模式通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間形成一種伙伴式合作關(guān)系，雙方通過簽訂合同的方式明確界定彼此在公共項目中的權(quán)利與職責(zé)，雙方通過資源優(yōu)勢互補和權(quán)利共享來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，并在合作的過程中共享收益，同時共同承擔(dān)項目的責(zé)任和風(fēng)險。通常社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的主要工作，并通過“政府付費”、“使用者付費” 或“可行性缺口補助”獲取合理的投資回報；政府部門則主要負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理系統(tǒng)PPP項目通常呈點狀分布，且污水處理設(shè)施規(guī)模偏小，在無法實現(xiàn)“使用者付費”的前提下，主要方向還是“政府付費”，根據(jù)財金[2014]156號文的要求，政府付費可按照項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素組合付費。政府付費項目的可用性和績效進行付費，使得測算后的污水處理單價處于合理水平，具體需根據(jù)不同項目屬性及特點建立明確的回報機制。由于特殊的合作方式，要求雙方共同實施管理，其財務(wù)管理就是對項目前期、成立、建設(shè)、運行、移交五個階段的財務(wù)活動，進行財務(wù)關(guān)系處理的一項經(jīng)濟管理工作。

PPP項目財務(wù)管理有其鮮明的特點：一是財務(wù)管理的環(huán)境復(fù)雜。運作PPP項目需要政府授權(quán)、社會資本操作，投融資合作銀行參與及社會公眾的監(jiān)督，因而，項目財務(wù)管理比較復(fù)雜。二是財務(wù)管理目標具有獨特性。PPP項目財務(wù)管理的目標不是追求利潤最大化，在確定財務(wù)目標時，必須要考量大眾的承受能力，不能盲目定價。三是項目財務(wù)風(fēng)險防范任務(wù)重大。PPP項目涉及的金額一般較大，項目周期也比較長，各參與方關(guān)系錯綜復(fù)雜，因而必須加強財務(wù)風(fēng)險防范和規(guī)避。四是項目財務(wù)管理期限具有確定性。在到達期限時，必須要根據(jù)規(guī)定要求和程序，將項目移交給政府或指定接受人。

（二）PPP項目財務(wù)管理的重要意義

PPP項目的財務(wù)管理是綜合項目全生命周期的管理工作，也是項目良性發(fā)展的重要影響因素。實現(xiàn)財務(wù)管理全程參與項目建設(shè)管理，做到立項階段參與預(yù)測和決策、實施階段參與控制和管理、竣工階段進行分析和評價，才能更好地發(fā)揮財務(wù)管理合理管控項目資金、有效降低項目成本、提高項目綜合效益的積極作用，助力合作雙方實現(xiàn)目標。

1. 合作雙方行為通過合同進行規(guī)范

政府與社會資本主體在雙方就項目及各種細節(jié)達成一致基礎(chǔ)上，通過協(xié)商實現(xiàn)PPP項目的有效建立，在該模式下合作雙方都本著自己的目的，兩者在目的方面的差異性是非常明顯的。PPP項目當(dāng)中政府方面，是想要建設(shè)PPP項目以達到政府的社會公共性和公益性目的，而社會資本參與到PPP項目建設(shè)，其最主要目的是為了獲得經(jīng)濟利益。由于合作雙方在項目建設(shè)目的存有差異，便可能對項目建設(shè)采取不同的行動方式，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目PPP模式的運用。而憑借合同的簽署，就能在滿足雙方目的前提下，約束雙方在項目中的行為，由此對項目的開展內(nèi)容進行有效的監(jiān)督管控。也就是說，政府在PPP模式下的項目中，不能為了追求公益性和公共性，而傷害到社會資本的利益；而社會資本在最大程度追求利益的過程中，也不能傷害 該項目的公共性和公益性。合同簽署規(guī)范雙方的行為，實施有效的管理控制，也是對雙方利益的有效保護。

2. 雙方在資源共享同時實現(xiàn)互惠互利

由于PPP項目初期開展運用的合作雙方是社會資本和政府這兩個屬性差異非常明顯的主體，因此，在對資源掌控方面雙方存在較大差異。政府合作方主要掌握的資源是國家政策資源與行政資源，然而社會資本掌握的主要資源是經(jīng)營管理能力與先進技術(shù)方面。對已建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運作的國有企業(yè)作為社會資本參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目可提高項目的市場競爭性，節(jié)約投資成本，提高管理服務(wù)水平，利用國家各種政策資源最大程度的發(fā)揮經(jīng)濟管理與先進技術(shù)的功能效用，實現(xiàn)利益最大化，政府方面能夠結(jié)合社會資本的先進技術(shù)與經(jīng)濟管理將行政與國家政策最大化落實，達到公益性與社會性的目的，雙方在進行資源共享過程中全面實現(xiàn)互惠互利。

3. 雙方合作關(guān)系復(fù)雜并持久

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項目從立項到投入使用以及后期經(jīng)營都需要政府與社會資本全程參與其中。在PPP項目前期針對可行性的研究當(dāng)中，就需要政府以及社會資本全面參與，而且PPP項目不僅僅是社會資源與政府進行的簡單合作，項目設(shè)計到實施過程中涉及到眾多部門，包括貸款銀行、土地、項目公司、稅務(wù)、工程施工承包商以及城市規(guī)劃等部門，合作雙方針對PPP項目需要建立長期、復(fù)雜的合作關(guān)系。

二、PPP項目財務(wù)管理存在的問題

（一）項目資產(chǎn)定位不明確

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水PPP項目資產(chǎn)屬性不明晰，導(dǎo)致會計核算和折舊的計提方法無法確定，影響稅收政策的運用。項目立項、設(shè)計、土地征用等前期均由當(dāng)?shù)刂鞴懿块T實施，相關(guān)證件（如土地）均以主管部門名義辦理。項目公司成立后，政府和投資方對土地運用的方式以及項目公司建設(shè)階段自有產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)的確認，資產(chǎn)的維護改造修理等后續(xù)支出均影響項目運營階段收入確認方式，直接造成項目公司作為獨立法人運作效益和稅收方面的爭議。

（二）財務(wù)預(yù)算的管理存在欠缺

財務(wù)預(yù)算管理方面的問題主要是政府方面不夠重視預(yù)算管理，即便有預(yù)算法相關(guān)標準，在實際執(zhí)行當(dāng)中執(zhí)行力相對較弱，相關(guān)方面不夠了解預(yù)算規(guī)則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水質(zhì)、項目選址、處理規(guī)模和周邊環(huán)境等技術(shù)核心路徑未根據(jù)實際情況分析預(yù)算，采用相同或相近的建設(shè)方案，導(dǎo)致一些項目在實施過程中沒有進行有效的預(yù)算管理，資源和資金配置不合理，存在浪費情況，直接造成成本失控問題等。

（三）忽略成本控制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目PPP模式下需要大量資金投入，為了確保相應(yīng)資金在投入之后獲得最大回報，利用有效的資金獲得最大利益，需要對成本進行合理控制。然而實際上對該PPP項目不夠重視成本管理，沒有認識到項目建設(shè)當(dāng)中成本控制的重要意義，導(dǎo)致在進行總體預(yù)算的時候難以利用成本控制相關(guān)數(shù)據(jù)，成本控制作用難以發(fā)揮。

（四）內(nèi)控和風(fēng)險管理能力不足

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目集中于農(nóng)村，人口密度小，人員流動性大及鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在大量自備井等特點，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目的收費難度相對較大特殊屬性，自身風(fēng)險控制能力都比較低，針對突發(fā)的市場風(fēng)險難以第一時間多出反應(yīng)來有效解決。社會資本在項目當(dāng)中更加重視短期效益，不論項目是否適合使用PPP模式都直接通過該模式進行投資建設(shè)，直接導(dǎo)致資金鏈存在斷裂風(fēng)險，進而導(dǎo)致資源存在嚴重耗損，浪費國有資產(chǎn)和社會資產(chǎn)。

三、PPP項目加強財務(wù)管理的措施

（一）制定風(fēng)險分擔(dān)機制

一般情況下，PPP項目是由多方合作的，經(jīng)營周期與投資回報周期都比較長，為了全面保障投資效益，需要建立科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機制，在機制當(dāng)中將各方責(zé)任進行明確，確保雙方行為更加規(guī)范，有效降低各方風(fēng)險。在風(fēng)險分擔(dān)機制作用下，將項目當(dāng)中的風(fēng)險依據(jù)需求與類型實現(xiàn)科學(xué)劃分，在各方明確自身責(zé)任與風(fēng)險之后，更加主動的作出防范措施，有效降低風(fēng)險發(fā)生率。而且農(nóng)村污水處理項目通常單體規(guī)模較小，缺乏規(guī)模效應(yīng)，污水收集風(fēng)險較大。為充分發(fā)揮社會資本的專業(yè)運營能力，污水收集風(fēng)險主要由社會資本承擔(dān)，政府做好相應(yīng)的績效考核，并通過激勵機制及合理的風(fēng)險共擔(dān)機制，以切實提高項目運營水平。

（二）重視資金管理

要加強PPP項目財務(wù)管理，就要重視預(yù)算分析，以此為依據(jù)更加科學(xué)的估算項目投資所需資金。同時，要嚴格把控項目實施當(dāng)中各項資金使用情況，針對預(yù)算管理實現(xiàn)科學(xué)體系的全面建立，規(guī)范資金支出，提升資金利用率。還要加強把控投資管理，對市場各種影響因素進行綜合分析，提升項目可行性，全面分析社會資本與投資利潤，最大程度的降低財務(wù)風(fēng)險發(fā)生率。

（三）完善成本管理

要確保PPP項目順利開展，需要加強成本管理。一方面，要科學(xué)分析項目總需求成本，制定出完善的投資計劃。另一方面，要針對項目實施當(dāng)中所有資金支出進行嚴格監(jiān)管，在有效把控下杜絕資金閑置情況發(fā)生，提升資金利用效率。還要加強經(jīng)營成本控制，完善體系建設(shè)，針對可能發(fā)生的風(fēng)險做好應(yīng)急預(yù)案，合理縮減成本提升效益。

（四）加強內(nèi)部控制

要加強內(nèi)部控制，首先要積極利用先進的信息技術(shù)，通過現(xiàn)代化交流平臺密切社會資本與政府之間的關(guān)聯(lián)，更快的傳遞高質(zhì)量信息，在公平平等對話機制作用下全面強化內(nèi)部控制，促使財務(wù)管理更加規(guī)范化，提升管理水平。

（五）強化政府建設(shè)和法律建設(shè)

加強政府建設(shè)，要積極轉(zhuǎn)變政府職能，設(shè)立專門的技術(shù)人員分區(qū)定點對設(shè)備進行維護及更新，加強政府監(jiān)管，服務(wù)于PPP項目，通過市場性質(zhì)劃分政府和市場，在項目建設(shè)至運營，需加強管理工作，通過優(yōu)化社會資本利用效率提升綜合效益。針對PPP項目要加快相關(guān)法律建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)，加強對PPP項目的監(jiān)管，并在法律保障之下促使PPP項目投建更加順利。

（六）提升財務(wù)分析合理性

PPP項目要加強財務(wù)管理，最核心工作就是加強財務(wù)分析，實現(xiàn)財務(wù)分析工作水平全面提升，能夠有效提升項目財務(wù)管理的水平和質(zhì)量。在進行財務(wù)分析過程中，首先需要明確財務(wù)管理目標，在進行目標劃定的時候，要綜合考慮PPP項目當(dāng)中政府與社會資本各自目的的差異性，在大方向上保持財務(wù)管理一致性。實現(xiàn)財務(wù)管理目標劃定之后，就要針對財務(wù)分析使用正確的分析方法，由于各種財務(wù)信息在類型方面存在一定差異性，相應(yīng)分析方法也不盡相同，因此，要結(jié)合財務(wù)信息具體類型，選擇相應(yīng)合適的財務(wù)分析方法，確保分析結(jié)果更加完整、科學(xué)與合理，確保以后制定財務(wù)管理相關(guān)決策過程中能夠有效通過財務(wù)分析結(jié)果，提升決策正確性與合理性。之后，要合理分析財務(wù)信息，提高信息準確性，確保財務(wù)信息能夠在以后相關(guān)活動當(dāng)中作為科學(xué)依據(jù)加以應(yīng)用，并最大程度的杜絕PPP項目在具體實施開展當(dāng)中出現(xiàn)財務(wù)問題。

四、結(jié)語

PPP項目在建設(shè)過程中將政府和社會資本聯(lián)合在一起，合作雙方全面利用自身優(yōu)勢進行項目投建，不僅減輕了政府財政支出壓力，也提升了社會資金利用效率，對提高環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)供給質(zhì)量，提升水污染防治能力與效率具有重要意義，更推動了社會進步。財務(wù)管理工作是PPP項目有效開展的重要保障，因此，要重視PPP項目中的財務(wù)管理工作，對財務(wù)工作存在的問題及時解決，促使PPP項目更加順暢的運轉(zhuǎn)，全面推進我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程。

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（作者單位：武平縣天泉水務(wù)有限公司）