淺析公益性項目融資現狀、問題及對策

陳義興 王荷 方丹陽

摘 要：地方政府平臺是我國特殊環境下的產物，是我國彌補地方財政缺口，凸顯地方政府公益性項目融資功能的重要渠道。自2008年開始，地方政府平臺的數量迅速膨脹，與此同時，公益性項目的融資貸款規模也急速增長。地方政府平臺的誕生，盡管緩解了地方政府公益性項目投資資金不足的壓力，但也引發了諸多問題。鑒于此，中央政府先后頒布了一系列的政策文件加以規范，加上經濟下行壓力加大，地方政府平臺在公益性項目融資中面臨著許多的挑戰和困境。因此，在當前形勢下，探析公益性項目融資的現狀、問題和對策具有一定現實意義。

關鍵詞：公益性項目;融資;地方政府平臺

中圖分類號：F832? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2018）36-0054-02

引言

地方政府平臺是地方政府發展公益性項目建設的主要渠道，在推動地方建設、提高城鎮化率、促進產業發展、改善投資環境等方面發揮著地方第二財政的關鍵作用，其在公益性項目的資金投入更是發揮著主導力量，從中小學、大學、職校等教育社會事業，到自來水、污水處理、垃圾處理等城市公用事業，乃至道路、場館、還房、醫院等縮小城鄉差距方面的完善，都發揮著十分重要的作用。

2008年以后，隨著4萬億投資計劃以及擴張性財政政策的出臺，涌現出大量的地方政府平臺，為地方建設注入了大量的資金支持。然而，2014年預算法的出臺，加上中央及地方政府對債務高攀及風險加劇的重視，限制了地方融資項目的發展，加上近兩年政府出臺的一系列債務監管政策，地方政府平臺繼續沿用過去的融資模式已變得舉步維艱。

一、公益性項目融資的現狀

1.債務規模持續擴大，防控風險難度加大。地方政府平臺為地方籌集了大量的公益性建設資金，與此同時債務規模也迅速膨脹，特別在新預算法出臺前，債務規模呈跳躍式增長。中央政府管控的新規定頒布后，盡管債務總額有所下降，但債務規模仍處于高位水平，風險的加劇導致公益性項目融資走進艱難局面。同時，由于地方政府平臺是政府對外融資提高公益性項目發展的主要途徑，該債務占地方政府性債務的比例也較高，地方政府成為平臺公司償還責任的主要主體，而地方政府的財政收入預算和年度收入增長率往往是有限度的，一旦資金鏈出現斷裂，有可能引發地方政府債務風險。

2.債務資金效益率低，償還債務能力有限。基于公益性項目的本質屬性，注定了債務資金在使用效益上存在先天不足的問題。公益性項目大多具有初始投資比例大、投入產出率低、建設周期偏長、投資回報不足等特點，中短期內無法收回投資成本的現象普遍。加上公益性項目收益不高，而新的公益性項目則不斷啟動，地方政府平臺需要繼續對外籌集資金支持，借新還舊已成為重要的償債方式，導致地方政府平臺的資產負債率越來越高，債務償還難以保證，對地方政府平臺的可持續發展構成一定的威脅。

3.融資結構不盡合理，還款期限形成挑戰。隨著對地方政府平臺監管政策的進一步收緊，地方政府平臺為了保證公益性項目的推進，從傳統依靠期限長、成本率低的發債融資模式，逐漸轉變為以期限短、成本較高的信托基金主導的融資方式。信托基金融資方式比重的上升使地方平臺的融資結構進一步惡化，一定程度上加劇了債務規模的膨脹，償債風險的積累。同時，由于地方政府平臺并不完全是市場化主體，其經營與管理與地方政府有著密切的聯系，為了確保公益性項目如期進行，忽視地方政府平臺的短期償債能力，形成融資結構不盡合理。

二、公益性項目融資存在的問題

1.限制性政策的出臺對項目融資的沖擊。自2014年起，隨著中央進一步對地方政府平臺債務的管控，一系列政策性文件的相繼出臺，對地方政府平臺原有的融資方式造成了嚴重的沖擊。這些政策的影響主要體現為：一是地方政府平臺融資需要剝離地方政府，再不允許政府以擔保或變相擔保的形式與地方政府平臺掛鉤，打消了金融機構認為政府兜底的依賴。二是防范地方政府平臺隱形債務無序擴大，杜絕在合規性灰色邊緣上進行打擦邊球融資業務的擴張。三是監管政策在規范性條文上朝著更為嚴謹、更為具體的方向轉變，導致金融機構對地方政府平臺開展的融資業務在風險控制上變得更為規范和嚴格。

2.鼓勵性政策的出臺與地方政府平臺融資發展存在一定的矛盾。公共項目股權式融資以及債轉股鼓勵性政策廣泛地走進了地方政府平臺的視野。引入公共項目股權式的社會資本合作方式從表面或理論上看可以兼顧風險和融資效率的有機融合，較好地完善引導私人資本進入公益性項目的融資領域。然而，在實際操作上，社會資本方的逐利性質始終是公益性項目融資成功的關鍵，而從公益性項目的收益性來看，仍然缺乏對社會資本方的吸引力。此外，債轉股政策的出臺更側重典型的市場行為，債轉股本身是一種收購負債企業不良資產的市場行為，將原來金融機構與企業間的債權債務關系，轉變為金融資產管理公司與企業之間的股權產權關系，與過往以行政指導下推行債轉股不同的是，此次債轉股是純市場行為，除了極個別負債企業存在優質資產而具備一定的市場吸引力以外，相比持有經營回報能力較差的股權來說，債務人更偏愛于對負債企業持有債權，在推行債轉股過程中可操作性明顯不強。

3.金融機構經營本質的趨利性導致資金供給偏向于業務收益性較高和現金流較有保障的融資項目。地方政府平臺大量的融資項目主要集中在道路、學校、醫院、場館、公建、管網等公益性的城市建設領域，項目盈利能力較為薄弱，利用市場化融資渠道進行項目融資的可取性較差。同時，由于缺乏足夠和穩定的現金流，導致抗風險能力不足，除了個別公益性項目具備一定的現金流收入外，鮮有較為穩定的收入來源。在資產經營性不強的情況下，減除質押受限的資產后，真正具備穩定收益的融資項目極為有限，后續融資渠道前景堪憂。加上早前政策限制了政府擔保職能，金融機構對地方政府平臺開展的各類融資項目，其放貸的警惕性顯著提高，前景不容樂觀。

三、公益性項目融資的對策

從有效解決融資問題及其對策的角度看，融資的本身就是市場上資金流動的過程。在這一過程中，核心環節是解決好防范地方政府平臺隱性債務危機與擴大融資規模促進地方經濟發展之間的平衡關系，以及解決好金融市場中資金鏈條需求與供給兩者之間相互促進的平衡關系，這是從中央到地方政府目前關注的首要問題，也是近期一系列政策性文件出臺的根本原因。因此，理性回歸是改善地方政府平臺融資環境，優化融資渠道的重要選擇。

理性回歸，推本溯源，就是解決好提升資本運作能力的問題，沒有良性的資本循環運作機制，公司獲得持續融資的機會和各種方式渠道也會受到限制。因此，以標本兼治為核心，通過中短期融資最大化，避免短期資金鏈斷裂，以換取更多的時間，在短期內提高企業社會效應和經營收益，為地方政府平臺后續多元化融資營造更大的可操作空間，這才是本源。從近期中央政府接二連三出臺的各種政策文件來看，中短期內對地方平臺融資的限制仍持續收緊，指望將來政策改變顯然并不可取，在大融資環境下全國各地政府平臺也將直面融資空間逐漸狹窄的局面，地方政府平臺繼續沿用傳統融資方式開展融資業務將變得更為艱難。“標”者，在現行政策環境下，盡量爭取運用現有的優質資產作為融資項目，提高短期償債能力。“本”者，探索根源，尋找原因，實現經營性項目產生現金流覆蓋一定比例的貸款本息，解決經營收入來源的不足，再依托良好和穩定的現金流，提升融資手段，向融資多樣化邁進，解決好償債能力弱的根本性問題。

1.通過境外融資尋找更多的外部資金。隨著化解地方債務風險迫切性的逐漸提高，中央政府勢必對地方政府平臺境外融資做出進一步的政策收緊。目前，地方政府平臺債務仍不等同于地方政府債務，在境外融資還存在可操作空間的條件下，應盡量尋找各種境外融資渠道，解決好短期資金需求。

2.以發展準公益性項目為融資插入點。準公益性項目是介乎公益性項目與非公益項目之間，其自身經營略帶盈利性質，具有一定的收益效應。比起純公益性項目，準公益性項目具有一定的外部溢出效應，能夠拓展一定的資金籌集渠道。因此，在現存的公益性項目中應盡可能加入更多的具有盈利增長點的元素，化解純公益性項目自身難以通過現金流償還融資貸款本息金融信貸的困局。

3.與社會資本方合作，提升現存資產融資效率，使其最大化。利用好目前存量閑置資產與融資渠道狹窄之間的矛盾，通過與社會資本方合作，引導外部社會資本的流入，以融資主體項目建成后所產生的各種收益為融資突破口，創新投融資運營機制，擴大社會資本投資的途徑和引入方式，最大程度地解決因資金缺口不足而造成資產閑置浪費，在優化資產使用率、避免資產和資源分散化的同時，又能提高企業長期融資的能力。

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