加強對海運附加費法律監管的建議

李愛云 鐘慧玲

海運附加費指班輪公司為彌補其在經營過程中發生的額外成本而向貨主收取的除基本海運費之外的費用。[1]在國際集裝箱班輪運輸業務操作中，往往難以準確預計燃油、匯率等成本，將這些成本單列并以海運附加費的形式收回有助于班輪公司控制經營風險。自2001年班輪公司開始向我國貨主收取碼頭作業費以來，業內關于規范海運附加費的呼聲不斷，特別是在當前國際集裝箱班輪運輸市場運力過剩、運價低迷的情況下，海運附加費占總運費（包含基本海運費和海運附加費）的比重不斷攀升，導致海運附加費成為貨主與班輪公司之間的矛盾焦點。本文分析海運附加費亂象及其成因，回顧我國對海運附加費的監管歷程，并從我國現有的法律制度出發，提出加強對海運附加費法律監管的建議，以期維護公平競爭、規范有序的航運市場環境，促進航運業持續健康發展。

1 我國海運附加費亂象

（1）海運附加費名目繁多且金額龐大。中國對外貿易經濟合作企業協會的統計數據顯示：當前班輪公司設立的海運附加費多達23項;按最低標準計算，班輪公司每年向我國貨主收取的海運附加費總計2 000多億元（人民幣，下同）[2]，其中僅碼頭作業費就高達1 400億元 [3]。

（2）海運附加費占總運費的比重較高。通常情況下，班輪公司只要有貨源，就能輕易地向貨主收取海運附加費，而不存在市場競爭壓力;因此，在運力過剩而貨源不足的市場條件下，班輪公司往往采取壓低基本運價、抬高附加費率的方式來吸引貨源并確保收益。調查發現：在我國，班輪公司收取的海運附加費占總運費的比重平均為30%～50%，個別航線高達80%[4]，某些近洋航線甚至出現“零運價”、“負運價”、高附加費率的情況，既不規范也不合理。

（3）臨時性的海運附加費成為長期固定的收費項目?！?974年班輪公會行動守則公約》第16條第1款明確規定：班輪公會因費用的突然增加或異常增加或收益減少而收取的附加費，應視為臨時性質;上述附加費應隨著班輪公會所面臨局勢或條件的改善而減少，并應在促使其收取此項費用的局勢或條件不再存在時立即撤銷。然而，在航運實踐中，不少附加費一旦開始征收就長期存在且只升不降，如戰爭附加費、緊急燃油附加費等。

（4）海運附加費在成本不變的情況下快速、大幅上漲。以鉛封費為例：在鉛封成本僅2～3元/個的情況下，馬士基（中國）航運有限公司廈門分公司于2004年4月將鉛封費從10元/個上調至20元/個，同年8月又上調至45元/個，導致廈門口岸相關企業增負4 000多萬元。此舉遭到廈門市國際貨運代理協會、廈門市集裝箱運輸協會和廈門市對外經貿企業協會的聯合抵制。最終，在經過數月交涉無果之后，上述三大協會于2004年12月20日分別向廈門市人民政府、福建省人民政府、商務部和原交通部正式遞交建議書，請求政府介入解決馬士基（中國）航運有限公司廈門分公司不合理收費問題。換單費和電放費同樣發生過類似情況。時至今日，持續上漲的鉛封費、換單費和電放費等海運附加費已經成為我國貨代企業和出口企業難以承受之重負。

2 我國海運附加費亂象的成因

2.1 班輪公司濫用市場優勢地位

大部分巧立名目、違法違規的海運附加費都是班輪公司濫用市場優勢地位的結果：如果貨主拒絕支付海運附加費，班輪公司就扣發提單或不允許貨主換單提貨，迫使處于弱勢地位的貨主屈從。這表明班輪公司在我國向貨主收取海運附加費時遇到的制度阻力相對較小，我國國際航運市場公平交易和反壟斷法律法規體系亟待完善。

2.2 班輪公司壟斷性經營行為未得到有效糾正

2001年12月，泛太平洋運價穩定協議組織、西行泛太平洋運價穩定協議組織、亞洲區域內運價協議組織和遠東班輪公會等面向我國港口在同一時間、以同一標準向我國貨主收取碼頭作業費。此舉引發我國貨主的強烈抗議。貨主認為，這是違反市場競爭規則的協同一致行為，具有壟斷性質;但我國《國際海運條例》并未對這種協同一致行為作出明確規定[5]。此外，由于我國《反壟斷法》并未集中、明確地規定反壟斷豁免制度，僅在壟斷協議和經營者集中等相關條款中有適用除外的規定，并且缺乏明確、具體的實體判斷標準和嚴密的程序性規定，導致航運業的反壟斷豁免缺乏可操作性，作為歷史產物的班輪公司收取碼頭作業費的行為至今未得到有效糾正。

2.3 船貨雙方尚未建立有效的協商機制

海運附加費成為貨主與班輪公司之間矛盾焦點的重要原因之一是：海運附加費的設立名目和收費標準往往是由班輪公司單方面決定的，貨主只能被動接受?！?974年班輪公會行動守則公約》第16條第3款規定：不論全面地或僅對某一港口收取附加費，均應事先發出通知并按照該公約規定的程序進行協商。原交通部于2007年3月12日發布的《關于加強對班輪公會和運價協議組織監管的公告》要求：“國際班輪公會和運價協議組織應當與中國境內的托運人或托運人組織建立有效的協商機制，對調整收費項目、運價、附加費等有關事項進行充分有效的協商?！比欢?，由于班輪公司占據明顯的市場優勢地位，其與貨主之間的溝通和協商往往難以發揮實質性作用。[6]航運實踐中，班輪公司在新設、調漲海運附加費前，既不與貨主溝通和協商，也不在報備時提交設立或調漲海運附加費的理由和依據，導致船貨雙方的協商機制形同虛設。

2.4 我國航運競爭法律規則和航運監管法律制度不完善

航運競爭法律規則以維護航運市場自由競爭為宗旨，對調控航運市場結構和維護航運市場秩序具有重要作用，是一國航運法律制度的核心;然而，我國現行航運競爭法律規則的不完善嚴重阻礙了我國航運業發展步伐，導致我國航運市場競爭無序和航運事業利益受損。[7]當前“零運價”、“負運價”、高附加費率等亂象從側面反映了我國航運競爭法律規則和航運監管法律制度的缺失以及完善相關法律制度的迫切性。[8]

3 我國對海運附加費的監管歷程

近年來，面對海運附加費亂象，我國政府主管部門已意識到規范海運附加費征收行為的重要性，并采取了相應的監管措施。

《1974年班輪公會行動守則公約》旨在便利世界范圍內的海上貨物運輸有序發展，促進符合貿易需要、定期且有效的班輪運輸服務發展，保證班輪運輸服務的提供者與使用者之間利益平衡。該公約首次規定海運附加費，并明確海運附加費的臨時性質和協商程序原則。我國是《1974年班輪公會行動守則公約》的成員國。根據該公約的規定，班輪公會或運價協議組織向我國貨主征收海運附加費應當與我國貨主或貨主協會協商，經協商達成的附加費率可作為指導費率供各方參考;然而，長期以來，班輪公會和運價協議組織并未與貨主充分有效協商，雙方的協商機制已經陷入“沉睡”狀態。此外，雖然《1974年班輪公會行動守則公約》規定海運附加費應當是臨時性的，但并未明確解釋哪些費用可以作為海運附加費;因此，班輪公司很可能利用信息不對稱，憑借市場優勢地位向貨主收取名目繁多的海運附加費。

2001年12月5日，國務院頒布《國際海運條例》，正式確立集裝箱班輪運價備案制度;2003年1月20日，原交通部頒布《國際海運條例實施細則》。根據《國際海運條例》和《國際海運條例實施細則》的規定：班輪公司應當執行運價備案制度;班輪公司之間訂立的班輪公會協議、運營協議、運價協議等，應當向國務院交通主管部門備案;班輪公會和運價協議組織應當與中國境內的托運人組織建立有效的協商機制;對未履行運價備案手續或者未執行備案運價的班輪公司，責令其限期改正，并處2萬元以上10萬元以下的罰款;對損害公平競爭的班輪公司，采取責令修改有關協議、限制班輪航班數量、中止運價本或者暫停受理運價備案、責令定期報送有關資料等禁止性和限制性措施。

2006年4月18日，原交通部、國家發展和改革委員會、原國家工商行政管理總局聯合發布《關于公布國際班輪運輸碼頭作業費（THC）調查結論的公告》。針對2001年12月泛太平洋運價穩定協議組織、西行泛太平洋運價穩定協議組織、亞洲區域內運價協議組織和遠東班輪公會等面向我國港口在同一時間、以同一標準向我國貨主收取碼頭作業費的行為，調查機關形成以下調查結論：碼頭作業費在性質上屬于國際集裝箱班輪運費的組成部分;班輪公會和運價協議組織集體訂立運價應當備案。

2007年3月12日，原交通部發布《關于加強對班輪公會和運價協議組織監管的公告》，相關內容包括：要求班輪公會和運價協議組織與中國境內的托運人或托運人組織建立有效的協商機制，對調整收費項目、運價、附加費等有關事項進行充分有效的協商;要求班輪公司嚴格履行相關報備義務。

2007年8月30日，全國人大常委會頒布《反壟斷法》。《反壟斷法》主要規制以下三種壟斷行為：經營者達成壟斷協議;經營者濫用市場支配地位;具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中。作為適用于各種經濟活動中壟斷行為的一般法，《反壟斷法》的條文規定具有原則性和概括性的特點。雖然班輪公司向貨主征收海運附加費的行為往往涉嫌壟斷，但考慮到航運業的特殊性，歐盟和美國均實行特殊規制;如果我國簡單地以《反壟斷法》規制航運市場壟斷問題，則缺乏針對性和可操作性。此外，需要注意的是，在我國現有的法律框架下，《國際海運條例》與《反壟斷法》在法律適用上存在一定的效力沖突。從適用范圍來看，《國際海運條例》是專門規制航運市場競爭關系的特別法，《反壟斷法》是規制市場競爭關系的一般法;從頒布時間來看，《國際海運條例》頒布在先，《反壟斷法》頒布在后;從法律位階來看，《國際海運條例》是下位法，《反壟斷法》是上位法。作為下位法和特別法，《國際海運條例》本應針對航運市場競爭作出專門而細致的規定，以增強上位法和一般法《反壟斷法》的可操作性;但由于《國際海運條例》頒布在先，其條文規定的詳細程度反而不如《反壟斷法》，與《反壟斷法》存在不協調甚至沖突之處，導致《國際海運條例》的適用處于尷尬境地，達不到規范航運市場競爭的目的。例如，根據《反壟斷法》的規定，交通運輸主管部門對航運市場沒有反壟斷執法權，不能獨立實施航運市場壟斷行為的調查，這與《國際海運條例》賦予交通運輸部航運市場反壟斷調查權的規定是相悖的。[9]對此，理論界一直呼吁提高航運競爭立法效力，制定專門的航運競爭法規制航運市場競爭行為。

2009年6月9日，交通運輸部發布《關于國際集裝箱班輪運價備案實施辦法的公告》; 2013年10月15日，交通運輸部發布《關于國際集裝箱班輪運價精細化報備實施辦法的公告》。根據上述公告的規定：班輪公司應當報備中國港口至外國基本港的出口集裝箱運價（含海運運價和海運相關附加費率）;班輪公司在新設、調漲附加費前應當與收費對象溝通協商，并在報備時提交說明調漲依據及調漲幅度合理性的材料;運價備案實行備案受理權（歸屬于上海航運交易所）與處罰監管權（歸屬于交通運輸主管部門）相分離;對影響公平競爭的情形，國務院交通主管部門、國務院工商行政管理部門、國家發展和改革委員會共享調查權和處罰權。

2015年5月21日，交通運輸部發布《關于清理整頓國際海運附加費報備相關事宜的通告》，明確規定：碼頭作業費等海運附加費僅用于彌補額外增加的成本，在收取的情形和條件不復存在時，應及時予以撤銷或下調;班輪公司對各自征收的碼頭作業費情況進行自查，并按要求向上海航運交易所辦理備案。

2015年10月21日，交通運輸部發布《關于開展清理和規范海運附加費收費專項督查的通知》，針對班輪公司違規收取海運附加費的行為提出整改要求。

2017年2月9日，交通運輸部發布《關于處罰14家班輪公司違規經營行為情況的通告》，對法國達飛海運集團等14家班輪公司違反運價備案制度的違法違規行為作出處罰，并對其中違法違規情節嚴重的8家班輪公司進行約談。

2017年3月1日，國家發展和改革委員會發布《多家船公司主動調整碼頭作業費》，稱有11家班輪公司主動承諾規范碼頭作業費收費行為并調整收費標準。同年3月27日，國家發展和改革委員會發布《第二批7家船公司主動調整碼頭作業費》，稱又有7家班輪公司主動承諾規范碼頭作業費收費行為并調整收費標準。

綜上所述，目前我國對海運附加費的監管依據局限于相關的行政法規和部門規章。與其他海運強國相比，我國對航運競爭法的研究起步較晚且進展緩慢，目前還沒有專門的航運競爭法。除了我國已加入的《1974年班輪公會行動守則公約》外，國內調整航運競爭關系的法律法規主要有《國際海運條例》《國際海運條例實施細則》和《反壟斷法》等。這些法律法規組成了效力層次參差不齊、可操作性較差的航運競爭法律體系。

4 加強對海運附加費法律監管的建議

海運附加費的征收不僅關乎船貨雙方的合法權益，而且影響航運市場的健康有序發展。針對現行海運附加費征收體系存在的弊端，有必要采取相應措施加強法律監管，規范海運附加費征收行為。

4.1 健全航運競爭法律制度，完善有中國特色的

航運反壟斷法律體系

班輪公司為最大限度地獲取利潤，有很強的經濟動機去尋求彼此間的橫向合作以限制競爭。這在航運實踐中經常表現為不同班輪公司在新設和調漲附加費的時間和幅度上保持高度一致。出于保護航運業發展的需要，航運市場反壟斷規制曾長期游離于一般反壟斷法之外，其中以班輪公會享有的反壟斷豁免權最具代表性;但在以航運聯盟為主要特征的時代背景下，情況正在發生變化。2008年，歐盟率先宣布取消班輪公會反壟斷豁免權;在美國，《1998年美國航運改革法》盡管在形式上保留了對國際班輪運輸市場的特殊規制路徑，但對嚴重限制或扭曲市場競爭的航運組織協議仍然予以嚴格禁止和處罰。作為航運大國和貿易大國，我國不應以保護航運業發展為由或根據過時的理論對航運市場中的各種反競爭行為給予實質性豁免，而應讓公平競爭成為國際航運市場運行的基石。[10]

就航運業反壟斷規制的需要而言，我國《反壟斷法》的規定過于籠統。我國應秉持反對壟斷、維護公平競爭的基本立場，健全航運競爭法律制度，完善有中國特色的航運反壟斷法律體系。航運法以航運反壟斷為核心內容，其重要性不言而喻，歐盟、美國、日本、澳大利亞等國家和地區均有不同形式的專門立法。為了有效維護國際航運市場競爭秩序，我國應當抓緊制定《航運法》，完善有關航運競爭法律制度的頂層設計。

4.2 加強航運反壟斷執法，構建長效監管機制

從監管模式來看，目前我國對國際集裝箱班輪運輸市場的監管主要依托運價備案和非常態化的突擊檢查。這種監管模式的局限性在于：運價備案并不能杜絕班輪公司虛報價格，臨時性的突擊檢查也無法產生長效和實效。從監管機制來看，航運市場監管與綜合市場監管未形成常態化的聯動協調機制，這在一定程度上制約了航運市場健康發展。

根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，整合國家工商行政管理總局的職責、國家質量監督檢驗檢疫總局的職責、國家食品藥品監督管理總局的職責、國家發展和改革委員會的價格監督檢查和反壟斷執法職責、商務部的經營者集中反壟斷執法職責以及國務院反壟斷委員會辦公室的職責，組建國家市場監督管理總局，作為國務院直屬機構。可以預見，未來將由新組建的國家市場監督管理總局承擔航運市場反壟斷監管的統一執法職責，但掌握行業運行規律和市場信息的航運主管部門并非無所作為。建議航運主管部門建立預警協調機制，通過行業預警啟動市場監管部門的反壟斷調查，

4.3 轉變監管方式，構建事前審查與事后監管相

結合的航運反壟斷程序機制

我國現有的以備案制度為核心的事前審查程序并不意味著相關的運價和運價協議豁免適用《反壟斷法》。根據我國《國際海運條例》的規定，即使運價和運價協議已在交通運輸部備案，交通運輸部和反壟斷執法部門仍然可以在運價和運價協議產生限制競爭結果的情況下實施調查和處罰。美國則通過航運立法禁止可能產生限制競爭結果的運價協議和運營協議等，要求航運組織間達成的相關協議必須在聯邦海事委員會備案，并由聯邦海事委員會審查所備案的協議是否存在限制競爭的問題，從而防患于未然，并確保監管部門對航運市場有較為清晰的全局性認識。我國在完善航運競爭立法的過程中可以借鑒美國的經驗。

以調查和處罰為核心的事后監管主要包括：航運主管部門對班輪公司履行信息披露義務的監管;航運主管部門對班輪公司執行備案運價和運價協議的監管;航運主管部門和反壟斷執法部門對班輪公司涉嫌反競爭行為的調查和處罰。事后監管不但能夠防止班輪公司違背備案運價協議或濫用市場優勢地位，而且能夠督促班輪公司在實施某些特定行為時履行報告義務。

4.4 開展國際交流，積極參與國際協調與合作

我國應當加強與其他國家和地區間的交流與合作，特別是在面臨可能影響國際航運市場競爭秩序的重大事件或復雜問題時，應當與相關國家和地區積極開展溝通和協作，力爭達成共識。建議定期召開全球航運監管峰會，建立完善的信息交流和反饋機制，以吸收國外航運競爭領域的立法和執法經驗。

參考文獻：

[1] 胡美芬，王義源. 遠洋運輸業務[M]. 4版. 北京：人民交通出版社，2006：246.

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[9] 王秋雯. 論國際航運壟斷協議之競爭規制[J]. 中國海商法研究，2014，25（4）：109-117.

[10] 朱作賢. 健全航運反壟斷法律[N]. 人民日報，2015-03-02（7）.

（編輯：張敏 收稿日期：2018-09-01）