中國個人所得稅的改革方向和路徑

王 迪

(吉林大學,吉林 長春 130012)

1 引 言

個人所得稅為法律規定,自然人應向政府上繳的收入的一部分。個人所得稅的征管方式分為源泉扣繳和自行申報兩種。個人所得稅屬于直接稅,在資源配置、調節收入分配、穩定社會經濟上起到重要作用,具有課稅公平、重復征稅率低、累進性良好的特征,在我國稅收收入中占據重要部分。

在貧富差距問題日益嚴峻的今天,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。個人所得稅作為國家調節收入均衡的重要工具之一,起到更加重要的作用。但我國個人所得稅制度在很大程度上受到稅收征管效率、社會信用基礎、稅收管理水平等方面的制約,在建立健全綜合與分類相結合稅制上仍有較大的改革空間。

2 中國個人所得稅的發展歷程及現狀

改革開放以來,隨著我國經濟發展水平的不斷變化,我國對個人所得稅的起征點、稅率等進行多次優化改革。

1980年9月10日,《中華人民共和國個人所得稅法》正式通過,標志著我國個人所得稅制度建立。個人所得稅起征點為800元/月,主要針對在中國境內工作的外商。1986年9月,國務院發布了《中華人民共和國個人收入調節稅暫行條例》,形成對本國公民和外商的兩套個人所得稅制。1993年10月《中華人民共和國個人所得稅法》第一次修正,規定不分內、外,所有中國居民和來源于中國所得的非居民,均應依法繳納個人所得稅。1999年8月,新開正“儲蓄存款利息稅”。2005年10月,個人所得稅起征點調整到1600元。2007年12月,個稅起征點提高至2000元。2011年6月,個人所得稅由9級超額累進稅率調整為7級,并將起征點提升至3500元。

從我國個人所得稅的歷次改革中可以看出,我國個人所得稅改革主要是應對國內經濟情況,在費用減除標準進行調整,對于征稅辦法并未深入改革。

從表1中的數據可看出,我國個人所得稅的收入在近十年呈不斷上漲的趨勢。2011年個人所得稅稅制改革后,個人所得稅的占比略有下降,但自2013年起,個稅占總稅收比例繼續呈逐步上升趨勢,個人所得稅在我國稅收體系中的地位不斷穩固。

數據來源：2005—2015年數據來源于《中國統計年鑒》,2016年數據來源于中經網統計數據庫“個人所得稅累計”指標。

3 個人所得稅的分項收入分析

在個人所得稅的分項收入中,工資、薪金所得稅收占比一直處于領先地位,占總收入的50%以上,是我國個人所得稅的主要來源。工資、薪金所得采取源泉扣繳的納稅方式,在一定程度上保證了我國個人所得稅的稅收收入穩定。詳見表2。

4 我國現行個人所得稅制度分析

4.1 我國個人所得稅征管模式現狀

我國個人所得稅征收采取多元稅率模式,即將個人所得依據收入來源分為若干類,不同類別適用不同稅率,采取累進制稅率或比例稅率。對于不同收入來源征稅情況,具體如表3所示。

數據來源：《中國稅務年鑒2015》。

表3 個人所得稅征收方式

數據來源：《中國稅務年鑒2016》。

為更好地實現稅收的縱向公平,對社會財富進行再分配,國家給予收入較低人群稅收費用扣除政策。包括工資、薪金所得允許減除費用3500元/月；對于個體工商戶的生產、經營所得允許在每一納稅年度內扣除成本、費用、稅金和損失費用；對于勞務報酬所得允許減除800元或應稅項目收入的20%。

4.2 我國現行個人所得稅存在問題的簡要分析

4.2.1 我國個人所得稅對收入分配調節作用較小

衡量個人所得稅分配效應時,最常用的指標是由Musgrave和Thin提出的MT指數,MT指數主要是通過計算納稅人稅前收入和稅后收入的基尼系數之差,來測量稅收對收入分配的改善作用。MT指數的計算公式如下：

MT=GX-GY

若MT指數大于0,則表示通過稅收的手段能夠縮小納稅人之間的收入差距。MT指數越大,表明稅收對促進公平的再分配效果越強。

累進性也是衡量個人所得稅再分配效果的方法之一,由Kakwani提出的K指數被廣泛地運用在衡量個人所得稅的累進性上,K指數是通過計算稅前收入排序的納稅額集中系數CT與稅前收入基尼系數GX之差度量累進性,具體計算公式如下：

K=CT-GX

當K大于0時,CT>GX,表明收入高的人所承擔的稅收份額大于收入份額,即收入高的人稅率更高,個人所得稅具有累進性。

2015年,我國MT指數為-0.0117,個人所得稅對城鎮人口收入差距調節起到逆向調節的作用,而發達國家MT指數普遍在0.2～0.4之間,與發達國家相比我國稅收對收入差距的調節作用較差。

我國K指數為0.46,略高于國外K指數,表明我國個人所得稅的累進性較好。

4.2.2 分項收入存在較大差異

根據不同的收入來源將我國個人所得稅分項收入劃分為工資性所得、經營所得以及財產性所得。其中工資性所得包含工資、薪金所得和勞務報酬所得；經營所得包括個體工商戶生產、經營所得,企事業單位承包、承租經營所得,稿酬所得和特許權使用費所得；財產性所得包含利息、股息、紅利所得,財產租賃所得、財產轉讓所得、偶然所得和其他所得。

表4 2005 —2015 年我國個人所得稅三項收入數額與稅收負擔

數據來源：《中國統計年鑒》。

從表4中可見,我國個人所得稅中勞動所得稅收收入占比呈逐步上升的趨勢,而經營性所得和財產性所得則呈逐步下降的趨勢。

通過計算各分項所得稅收入占其對應居民收入之比,得出納稅人的稅款負擔程度,即稅收負擔。稅收負擔反映個人所得稅的課稅深度,是評價稅收政策的重要指標。從表中可以看出,工資性所得的稅收負擔逐年加大；經營性所得稅收負擔在2012年雖略有下降,但隨后逐步回升；隨著對儲蓄存款利息所得暫免征收個人所得稅,財產性所得稅收負擔呈現出逐年減少的趨勢。與工資性收入和經營性收入相比,財產性收入稅收負擔也是近年來波動最大的,2005—2015年這十年間,下降了26.02%。工資類所得的稅收負擔增加,不利于激勵勞動。而大幅度地減少財產所得,無法有效地利用稅收解決收入差距過大問題。

4.2.3 監管體制不健全

我國納稅人口基數眾多,準確統計納稅人的收入需要大量的信息。我國政府缺乏統一的信息整合系統,各部門之間往往各行其是。各省市之間的稅務部門,國稅、地稅部門的信息共享程度同樣不高。造成大量資源浪費的同時,無法提高信息的利用價值,給偷稅漏稅的行為提供了可乘之機。

我國信用體系發展起步較晚,沒有搭建一個覆蓋所有公民的信用平臺。雖然在各省市或各部門之間開始逐步建立信用平臺,但平臺共享化程度不足,各部門之間往往是各自為政。對于誠信或失信行為,沒有相應的激勵措施或懲戒措施,導致納稅人敢于偷稅漏稅。不完善的信用體系,在很大程度上制約著我國個人所得稅的改革進程。

5 中國個人所得稅稅制改革建議

5.1 采用綜合與分類相結合的稅制模式

我國現今采取的是分類所得稅制模式,但由于我國稅收征管條件較差,居民自主納稅意識不強,導致分類所得稅制在征管過程中暴露出一些問題,難以體現公平稅負的原則。

現行個人所得稅分類復雜,且各分類項目納稅標準不同,使得納稅人在收入相同的情況下,由于收入來源的不同而繳納不同的稅額,使累進稅率失去作用。單一收入來源納稅人需要比多收入來源納稅人繳納更多的稅,未達到橫向公平的效果。在個人所得稅征收項目中,對工資、薪酬所得征稅占有較大比重,稅負較重,對資本以及其他非勞動所得報酬課以較輕的稅。這種課稅方式不利于激勵勞動,無法起到有效縮小收入差距的作用。由于不同來源收入的稅率不同,收入來源廣者納稅金額少,這就產生了避稅空間。為減少稅收負擔,納稅人會采取收入分解、改變收入類型等多種手段進行避稅,從而導致國家的稅款流失嚴重。

可以采取分類綜合所得稅模式,對于工薪、勞務等所得首先進行源泉扣繳,在一個納稅周期結束時對納稅人收入整理匯總,進行綜合計稅。并減少納稅項目類別,分勞務所得和非勞務所得兩大部分,在發生收入時進行預征,在年終時進行綜合統一扣繳。

5.2 確定合理的差異化所得稅扣除項目制度

現行的費用扣除制度,主要體現在對基礎收入的扣除以及對生產經營所產生的成本進行扣除。我國近幾次個人所得稅制度改革,多數體現在個人所得稅起征點的簡單提高上。簡單地提高起征點,雖然能在一定程度上降低低收入人群的稅收負擔,但同樣會降低高收入和中等收入人群的應納稅額,拉大中等收入人群與低收入人群的收入差距。

對于收入相同但生活負擔不同的人群,我國現行稅制采取簡單的統一扣除制度,未考慮納稅人的實際狀況,不利于稅收原則的體現。我國應引入差別化的扣繳機制,對于大額醫療費用、贍養費用、房屋租賃費用、基本教育費用等采取專項扣除的方式,制定專項扣除項目標準,采取自行申報的方式進行費用扣除。

費用扣除制度應在全國范圍內統一標準,防止地區之間貧富差異過大,甚至產生惡性稅收競爭,打造公平的稅收環境。對于外籍人士,應免除其相較于國內公民的優惠扣除政策,促進內外公平稅制的建立,防止優秀國內人才的流失。

5.3 以家庭為納稅申報主體

以個人為主體繳納個人所得稅造成了在同等收入下,納稅人的家庭成員收入情況、健康情況以及贍養情況決定了納稅人的生活質量。在人口老齡化日益嚴峻的今天,實行上述繳稅制度給家庭負擔沉重者帶來更多的生活壓力,不利于公平納稅的實現。但由于我國采用分類征稅模式,這與以家庭為納稅申報主體相背離,如果進行納稅主體的改革,首先需要對征稅模式改革。可以借鑒日本對個人所得稅的征收模式,繳納主體雖然是個人,但在費用扣繳方面兼顧家庭情況,對贍養老人和撫養子女給予一定的稅收扣除。逐步進行對納稅主體的轉變。

5.4 完善稅率制度,減少級數,拉大級距

我國目前采用的是7級、5級超額累進稅率,級數相較過多。復雜、細致的分級雖然能增加納稅函數的平滑度,但卻提高了納稅機關的稅收成本,降低征管效率,增加了稅收流失的可能性。我國個人所得稅自2011年開始,已由9級降為7級,但級次仍相對較多,可以將個人所得稅降低至4～5級。我國現行個人所得稅級距具有先小后大的特點,在低收入群體中,相對級別劃分較為密集,過小的級距不利于個人所得稅的收入分配作用,同時給征管帶來麻煩。在減少級數的同時應拉大級距,尤其是較低收入納稅人級距,簡化稅收征管模式。

5.5 建立完善信息化稅務征收系統

最大限度地實現稅收公平原則,首先需要全面匯總統計納稅人在納稅年度的收入情況。從個人所得稅不同征稅方式的彈性對比中可以發現,分項收入代扣代繳的比例越高,彈性越大。從中可以看出,我國納稅人普遍納稅意識不強,易產生偷稅漏稅的行為。無法真實全面地了解納稅人的收入,運行綜合稅制模式會存在很大的困難。

建立完善信息化稅務征收系統,搭建征收系統與銀行系統、不動產管理系統、海關系統聯網的信息平臺,完善納稅人信息收集以及稅務扣繳的核算體系。對個人所得稅采取自行申報、自動核算的體系。對申報數額進行抽查,加大對偷稅行為的懲戒力度,強化監管,促使納稅人如實主動報稅。

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