對(duì)國(guó)家監(jiān)察立法的認(rèn)識(shí)與思考

吳 建 雄

(中國(guó)反腐敗司法研究中心 湘潭大學(xué)研究基地,湖南 湘潭 411105)

隨著第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》和《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)并選舉產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，整合了行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等的強(qiáng)大反腐敗力量，將在中國(guó)這片土地上布局完成，它標(biāo)志著“用法治思維和法治方式懲冶腐敗”走向制度化，“永遠(yuǎn)在路上”的反腐敗斗爭(zhēng)進(jìn)入全面法治反腐新征程。

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，是新的時(shí)代條件下我們黨“一定要有新氣象新作為”①的具體體現(xiàn)，是全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)永遠(yuǎn)在路上的戰(zhàn)略舉措。《監(jiān)察法》的制定，不僅是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的必然要求，而且是“持之以恒正風(fēng)肅紀(jì)”“奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利”①的法律保障。

一、對(duì)《憲法》相關(guān)規(guī)定和《監(jiān)察法》的基本認(rèn)知

(一)《憲法》關(guān)于監(jiān)察委相關(guān)規(guī)定的內(nèi)涵領(lǐng)悟

《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)作出重要調(diào)整和完善，即在全國(guó)人民代表大會(huì)下的“一府兩院(人民政府、人民法院、人民檢察院)中增加“一委”(監(jiān)察委員會(huì))，專門增加“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，確立監(jiān)察委員會(huì)作為國(guó)家機(jī)構(gòu)的法律地位，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力運(yùn)行體制機(jī)制等重要問題作出原則性、綱領(lǐng)性規(guī)定，為深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、保證監(jiān)察委員會(huì)履職盡責(zé)提供了根本遵循。

(1)確立了監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)和地位。《憲法》第123條規(guī)定“中華人民共和國(guó)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是國(guó)家的監(jiān)察機(jī)關(guān)”，其明確了監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)和地位。在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中設(shè)置監(jiān)察機(jī)關(guān)，是從我國(guó)歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力監(jiān)督的重大改革創(chuàng)新，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義道路自信、理論自信、制度自信和文化自信。監(jiān)察委員會(huì)作為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，實(shí)現(xiàn)黨性和人民性的高度統(tǒng)一。監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，其依法行使監(jiān)察權(quán)，不是行政監(jiān)察、反貪反瀆和預(yù)防腐敗職能的簡(jiǎn)單疊加，而是在黨直接領(lǐng)導(dǎo)下，代表黨和國(guó)家對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，其職能權(quán)限與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門明顯不同，同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)在履行職責(zé)過(guò)程中，既要加強(qiáng)日常監(jiān)督，查清職務(wù)違法犯罪事實(shí)并進(jìn)行相應(yīng)處置，還要開展嚴(yán)肅的思想政治工作，進(jìn)行理想信念宗旨教育，做到懲前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法紀(jì)效果和社會(huì)效果。

(2)明確了監(jiān)察委員會(huì)的組織架構(gòu)和職能職責(zé)。《憲法》第124條規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的基本構(gòu)成要素：“中華人民共和國(guó)設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)由下列人員組成：主任，副主任若干人，委員若干人。監(jiān)察委員會(huì)主任每屆任期同本級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期相同。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)主任連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)由法律規(guī)定。”依據(jù)《憲法》規(guī)定和改革實(shí)踐，《監(jiān)察法》對(duì)國(guó)家、省、市和縣設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)作出具體規(guī)定，國(guó)家一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)名稱前冠以“國(guó)家”，體現(xiàn)由行政監(jiān)察“小監(jiān)察”變?yōu)閲?guó)家監(jiān)察“大監(jiān)察”，表明了最高一級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)的地位，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)名稱采用行政區(qū)劃+“監(jiān)察委員會(huì)”的表述方式。監(jiān)察委員會(huì)主任由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副主任和委員由主任提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)可以向本級(jí)黨的機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)或者委托管理公共事務(wù)的組織和單位以及所管轄的行政區(qū)域、國(guó)有企業(yè)等派駐或者派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員。監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能是調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，嚴(yán)格遵照憲法和法律法規(guī)；主要職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查和處置；主要權(quán)限包括談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定和留置等。

(3)規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。《憲法》第125條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是最高監(jiān)察機(jī)關(guān)。國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。” 第126條規(guī)定：“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。”對(duì)以上兩條應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一起來(lái)理解、貫通起來(lái)把握：一方面，為保證黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)同監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)職責(zé)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上與紀(jì)律檢查委員會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制高度一致。監(jiān)察委員會(huì)在行使權(quán)限時(shí)，重要事項(xiàng)需由同級(jí)黨委批準(zhǔn)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)要對(duì)上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)。另一方面，監(jiān)察委員會(huì)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，就必然要對(duì)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督。在深化國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)中，試點(diǎn)地區(qū)創(chuàng)造出許多有利于人民代表大會(huì)及其常委會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督的好形式、好方法。

(4)明確了監(jiān)察委員會(huì)與其他機(jī)關(guān)的配合制約關(guān)系。《憲法》第127條規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門相互配合，相互制約。”審判機(jī)關(guān)指的是各級(jí)人民法院，檢察機(jī)關(guān)指的是各級(jí)人民檢察院，執(zhí)法部門包括公安機(jī)關(guān)、國(guó)家安全機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等。監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)，行使調(diào)查權(quán)限，其依據(jù)法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人無(wú)權(quán)干涉，同時(shí)，有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)積極協(xié)助配合監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)。目前，在實(shí)際工作中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅同審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)形成了互相配合、互相制約關(guān)系，同執(zhí)法部門也形成互相配合、制約的工作聯(lián)系。審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)違法問題線索，要按規(guī)定移送相關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處置，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)提出采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等措施的請(qǐng)求后，公安機(jī)關(guān)與相關(guān)部門要對(duì)適用對(duì)象、種類、期限和程序等進(jìn)行嚴(yán)格審核并批準(zhǔn)。在對(duì)生產(chǎn)安全責(zé)任事故的調(diào)查中，由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局和食品藥品監(jiān)督管理局等部門同監(jiān)察部門組成聯(lián)合調(diào)查組，實(shí)地調(diào)查取證，共同研究分析事故的性質(zhì)和責(zé)任，確定責(zé)任追究的范圍和形式。監(jiān)察委員會(huì)成立后，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的行為，監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查終結(jié)后移送檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴，由人民法院負(fù)責(zé)審判。對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)還可自行補(bǔ)充偵查。《憲法》對(duì)這種關(guān)系作出明確規(guī)定，是將客觀存在的工作關(guān)系制度化、法律化，可確保監(jiān)察權(quán)依法正確行使，并受到嚴(yán)格監(jiān)督。

(二)對(duì)《監(jiān)察法》內(nèi)涵與特征的總體評(píng)價(jià)

《監(jiān)察法》以《憲法》為依據(jù)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的組織、職責(zé)、權(quán)限、程序以及對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督等作出規(guī)定。從《監(jiān)察法》的內(nèi)容看，突出了加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，反映了中國(guó)特色的社會(huì)主義監(jiān)察制度創(chuàng)新，總結(jié)了黨的十八大以來(lái)反腐敗斗爭(zhēng)的新鮮經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)了新形勢(shì)下深化改革、加強(qiáng)法治和全面從嚴(yán)治黨的客觀要求，是一個(gè)成熟的國(guó)家立法，其突出特點(diǎn)是：

一是立法體例科學(xué)、內(nèi)容全面、邏輯慎密和規(guī)范完整。《監(jiān)察法》共9章69條，總則明確立法目的、指導(dǎo)思想和監(jiān)察原則，分則規(guī)定監(jiān)察主體，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)的產(chǎn)生程序和領(lǐng)導(dǎo)體制、派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察官制度；規(guī)定監(jiān)察范圍，包括監(jiān)察對(duì)象和管轄問題；規(guī)定監(jiān)察職責(zé)，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能和職責(zé)；規(guī)定監(jiān)察權(quán)限，包括談話、訊問和搜查等12項(xiàng)調(diào)查措施；規(guī)定監(jiān)察程序，即工作流程，包括對(duì)線索處置、初步核實(shí)、立案、調(diào)查、處置、移送起訴、申訴程序；規(guī)定反腐敗國(guó)際合作，包括雙邊多邊合作、追逃追贓和防逃等制度；規(guī)定對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，包括內(nèi)部監(jiān)督和接受外部監(jiān)督兩個(gè)方面；規(guī)定法律責(zé)任，包括有關(guān)單位和人員、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任等，基本體現(xiàn)了立法的完整性。

二是立法指導(dǎo)思想明確，突出黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，是監(jiān)察體制改革的第一要義，這是因?yàn)椋锤瘮〖仁侨鎻膰?yán)治黨的重要組成部分，又是國(guó)家依法治權(quán)的系統(tǒng)工程，客觀要求執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)中，通過(guò)對(duì)公權(quán)力和公務(wù)人員的全方位監(jiān)督，掌握和控制公共權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行的主動(dòng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察功能的最大化，不斷提升黨和國(guó)家自我凈化和自我修復(fù)能力。《監(jiān)察法》規(guī)定，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建具有中國(guó)特色的國(guó)家監(jiān)察體系，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制，強(qiáng)化黨和國(guó)家的自我監(jiān)督。

三是監(jiān)察主體的產(chǎn)生和監(jiān)察對(duì)象的拓展創(chuàng)新和豐富了我國(guó)監(jiān)察制度的內(nèi)涵。整合反腐敗資源力量，由各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，既是社會(huì)主義政治制度的內(nèi)在要求，也是解決機(jī)構(gòu)分散、打擊不力等問題的對(duì)策選擇，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家腐敗治理體系和治理能力現(xiàn)代化的組織保障。實(shí)行國(guó)家層面反腐敗機(jī)構(gòu)的集中統(tǒng)一，使黨的反腐敗決策轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，使權(quán)力機(jī)關(guān)的反腐敗監(jiān)督通過(guò)法定程序落到了實(shí)處。將中國(guó)共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受國(guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，國(guó)有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生和體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員以及其他依法履行公職的人員，統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍，體現(xiàn)了對(duì)國(guó)家公務(wù)人員監(jiān)察的全覆蓋、無(wú)例外的立法要旨。

四是監(jiān)察職能定位和監(jiān)察權(quán)限設(shè)置適應(yīng)了反腐敗斗爭(zhēng)的客觀需要和運(yùn)行規(guī)律。《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職能是：依法監(jiān)察公職人員行使公權(quán)力的情況，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)，將目前監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際使用的十余種調(diào)查措施以國(guó)家立法形式固定下來(lái)，特別是規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查涉嫌貪污賄賂等嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪中，可以采取留置調(diào)查措施，為揭露、證實(shí)和懲治腐敗違法犯罪提供了有力的法律武器，它適應(yīng)了腐敗問題違規(guī)與違法交織的特點(diǎn)和規(guī)律，是查辦職務(wù)違規(guī)違法和職務(wù)犯罪措施的制度創(chuàng)新，這一措施的使用，破解了刑事強(qiáng)制措施難以突破職務(wù)犯罪案件的困局，同時(shí)也為廢除實(shí)際需要但又飽受詬病的“雙規(guī)”措施創(chuàng)造了條件，實(shí)現(xiàn)了用留置取代“兩規(guī)”措施的法治化進(jìn)步。

五是嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察程序和強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察的外部監(jiān)督，體現(xiàn)了信任不能代替監(jiān)督的法治原則。為保證監(jiān)察機(jī)關(guān)正確行使權(quán)力，《監(jiān)察法》專設(shè)“監(jiān)察程序”一章，對(duì)監(jiān)督、調(diào)查和處置工作程序作出嚴(yán)格規(guī)定，如對(duì)采取留置調(diào)查措施的，規(guī)定了嚴(yán)格的程序、期限和審批程序以及被留置人員的基本人權(quán)保障，這些規(guī)定為監(jiān)察權(quán)的行使構(gòu)筑了嚴(yán)密的制度“籠子”。為加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的內(nèi)外監(jiān)督，《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的監(jiān)督，細(xì)化了多項(xiàng)監(jiān)督措施。《監(jiān)察法》與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則相銜接，將實(shí)踐中行之有效的做法上升為法律規(guī)范。《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的相互配合與制約，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查后，認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查，對(duì)于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實(shí)的，依法作出不起訴的決定。《監(jiān)察法》明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督規(guī)定，這些規(guī)定的細(xì)化和實(shí)施，必將促進(jìn)監(jiān)察權(quán)在法治軌道上規(guī)范運(yùn)行。

(三)《憲法》修改和《監(jiān)察法》的制定充分體現(xiàn)了民智民意

2018年1月18日至19日，黨的十九屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議》。2018年1月29日至30日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第三十二次會(huì)議決定將《中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)》提請(qǐng)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議，《中華人民共和國(guó)憲法修正案(草案)》廣泛征求了全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員和社會(huì)各界的意見，得到了全黨全國(guó)人民的廣泛認(rèn)同。2017年6月下旬，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法(草案)》)進(jìn)行了初次審議，初次審議以后，根據(jù)工作安排，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)將《監(jiān)察法(草案)》送給23個(gè)中央國(guó)家機(jī)關(guān)和31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)征求意見，同時(shí)，召開專家會(huì)，聽取了憲法、行政法和刑事訴訟法專家學(xué)者的意見。2017年11月7日至12月6日，《監(jiān)察法(草案)》在中國(guó)人大網(wǎng)全文公開，征求社會(huì)公眾意見，共有3000多人提出了1萬(wàn)3千多條意見②。

立法機(jī)關(guān)積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，重點(diǎn)對(duì)監(jiān)察程序和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督進(jìn)行修改完善。對(duì)于不少學(xué)者和社會(huì)公眾關(guān)心的被調(diào)查人在留置期間的權(quán)利保護(hù)問題，《監(jiān)察法》規(guī)定留置期間不得超過(guò)三個(gè)月，在特殊情況下，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月，省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長(zhǎng)留置時(shí)間應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，此外，采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)通知被留置人所在單位和家屬，但有可能毀滅、偽造證據(jù)、干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查情形的除外。《監(jiān)察法》還保障被留置人的飲食、休息和安全，提供醫(yī)療服務(wù)，訊問被留置人應(yīng)當(dāng)合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)。如果監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違反規(guī)定發(fā)生辦案安全事故，這個(gè)安全事故就是人身的安全事故，或者是發(fā)生安全事故之后隱瞞不報(bào)、報(bào)告失實(shí)以及處置不當(dāng)?shù)模瑢?duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。2017年，在《監(jiān)察法(草案)》審議及征求意見期間，筆者就《監(jiān)察法(草案)》的有些規(guī)定在提法和表述上提出了意見，如《監(jiān)察法(草案)》第29條，對(duì)可以采取技術(shù)調(diào)查措施的案件范圍規(guī)定為“涉嫌重大貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪”。執(zhí)法實(shí)踐中，采取技術(shù)調(diào)查措施的案件一般是涉嫌重大貪污賄賂案件，失職瀆職案件不宜納入技術(shù)調(diào)查案件的范圍。又如《監(jiān)察法(草案)》第41條規(guī)定“采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人所在單位或家屬”，這一表述中“除有礙調(diào)查的”過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)踐中可能成為一個(gè)不通知的“口袋”性理由，而“所在單位或家屬”是一個(gè)單選詞，意味著只需通知單位或者只需通知家屬，因而有必要進(jìn)行精準(zhǔn)性完善，將“有礙調(diào)查的情形”予以明確，將通知“單位或家屬”修改為“單位和家屬”。再如《監(jiān)察法(草案)》第45條規(guī)定“對(duì)于證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見并報(bào)經(jīng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定”，其中的“應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見”的表述容易產(chǎn)生有違檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的歧義，應(yīng)當(dāng)將“征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見”予以刪除。這些意見，都被正式通過(guò)的《監(jiān)察法》所吸收，使筆者親身體驗(yàn)到制定《監(jiān)察法》對(duì)民智民意的尊重。

二、關(guān)于《憲法》第七節(jié)和《監(jiān)察法》的價(jià)值取向

立法的價(jià)值取向就是立法要解決的問題，就修改《憲法》而言，在《憲法》第七節(jié)增寫“監(jiān)察委員會(huì)”一節(jié)，明確其性質(zhì)定位和職能職責(zé)，就是要有效解決監(jiān)察覆蓋面過(guò)窄、反腐敗力量分散和紀(jì)法銜接不暢等問題，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展。通過(guò)整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗以及檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，對(duì)黨中央、地方黨委全面負(fù)責(zé)，為加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供國(guó)家根本法保障，推動(dòng)反腐敗斗爭(zhēng)取得更大成效，進(jìn)一步增強(qiáng)人民群眾對(duì)黨的信心和信賴，厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。

《監(jiān)察法(草案)》公布后，不少學(xué)者從打擊犯罪、保障人權(quán)的視角，提出了《監(jiān)察法(草案)》與《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《刑事訴訟法》)的相關(guān)內(nèi)容是否沖突的討論，特別是對(duì)留置權(quán)的設(shè)置和律師介入等問題，有學(xué)者從保障案件當(dāng)事人人權(quán)出發(fā)，認(rèn)為采用留置措施期間應(yīng)該保障被調(diào)查人的辯護(hù)權(quán)③。有的學(xué)者認(rèn)為《監(jiān)察法(草案)》違背了《刑事訴訟法》有關(guān)被追訴者有權(quán)獲得辯護(hù)的規(guī)定。有的學(xué)者則認(rèn)為《監(jiān)察法(草案)》并沒有剝奪被調(diào)查人的辯護(hù)和申訴權(quán)，就是按照現(xiàn)行司法制度，在公安機(jī)關(guān)的偵查環(huán)節(jié)，也沒有允許律師直接介入，而是待問題偵查清楚后才允許律師介入④。筆者認(rèn)為，對(duì)于制定《監(jiān)察法》應(yīng)該從特別程序規(guī)范的角度來(lái)思考，《刑事訴訟法》要解決的問題是確保刑事訴訟中如何做到既準(zhǔn)確有力打擊犯罪，又最大限度保障訴訟當(dāng)事人的人權(quán)，因此，打擊犯罪和保障人權(quán)成為刑事訴訟的價(jià)值目標(biāo)，而《監(jiān)察法》要解決的問題，是確保反腐敗斗爭(zhēng)的程序化、法治化，使職務(wù)違法和職務(wù)犯罪受到及時(shí)查處。《監(jiān)察法》立法的價(jià)值目標(biāo)雖然也有打擊犯罪與保障人權(quán)的因素，但核心價(jià)值取向則是懲治和預(yù)防腐敗，建設(shè)廉潔政治。價(jià)值取向的差異決定了立法規(guī)范上設(shè)計(jì)的差異性，只有構(gòu)建以維護(hù)國(guó)家政治清明為目的的反腐敗程序規(guī)范，才能遵循反腐敗斗爭(zhēng)規(guī)律，實(shí)現(xiàn)“懲治腐敗、廉潔政治”的價(jià)值目標(biāo)。《監(jiān)察法》之所以沒有規(guī)定律師介入，是因?yàn)榱糁闷陂g，調(diào)查工作正處于證據(jù)尚未確定階段，律師的提前介入雖有利于被調(diào)查人的人權(quán)保障，但存在極大的證據(jù)風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致應(yīng)該查證的腐敗分子逍遙法外，因此，保障被留置人的人權(quán)，可以通過(guò)其他方式加強(qiáng)監(jiān)督，除設(shè)置嚴(yán)格的程序規(guī)范外，還可以采取全程錄音、錄像等措施實(shí)施監(jiān)控。非腐敗犯罪案件一般以事立案，一旦案發(fā)，即進(jìn)入刑事偵查，案件一旦偵破，律師即可以刑事辯護(hù)人的身份介入。腐敗犯罪案件一般以人定案，需要通過(guò)線索排查、證據(jù)收集和調(diào)查終結(jié)程序，在移送檢察機(jī)關(guān)后，才進(jìn)入刑事訴訟環(huán)節(jié)。被調(diào)查人在未移送檢察機(jī)關(guān)之前，還不是法定意義上的犯罪嫌疑人，所以律師以刑事辯護(hù)人的身份介入為時(shí)過(guò)早。只有當(dāng)監(jiān)察案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，從檢察機(jī)關(guān)立案受理開始，律師以刑事辯護(hù)人的身份介入才具有合理性、合法性和正當(dāng)性。

黨的十九大報(bào)告把“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”①作為推進(jìn)依法治國(guó)的首要環(huán)節(jié)。《監(jiān)察法》立法的目的，從功能作用上講，就是要實(shí)現(xiàn)反腐敗斗爭(zhēng)中的“良法善治”，當(dāng)下，就反腐敗法律而言，離“良法”的要求還有較大距離。《刑事訴訟法》無(wú)論從價(jià)值取向和程序設(shè)置上，都無(wú)法滿足反腐敗斗爭(zhēng)的客觀需要，因而出現(xiàn)查辦腐敗案件必須借用“兩規(guī)”的黨內(nèi)措施，這種法律資源的嚴(yán)重不足成為制約反腐敗斗爭(zhēng)的重要瓶頸。制定《監(jiān)察法》，就是要通過(guò)立法賦予監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)權(quán)限和法定手段，破解反腐執(zhí)法必須依賴黨內(nèi)“法規(guī)”的困局。《監(jiān)察法》在調(diào)查手段、強(qiáng)制措施和證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范設(shè)計(jì)上考慮到腐敗犯罪與普通犯罪的不同特點(diǎn)，在體現(xiàn)懲治腐敗與保障人權(quán)兩者之間衡平原則基礎(chǔ)上，作出不同于普通刑事犯罪的特殊規(guī)定，正是《監(jiān)察法》懲治和預(yù)防腐敗的特定價(jià)值所在，只有這樣，才能真正形成一部能解決腐敗問題、管用的法律，為腐敗的善治提供有效的法治資源。

三、對(duì)《監(jiān)察法》立法過(guò)程中有關(guān)學(xué)術(shù)爭(zhēng)議的幾點(diǎn)思考

在《監(jiān)察法》立法過(guò)程中，眾多有識(shí)之士為《監(jiān)察法(草案)》的修改獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，提出了不少意見和建議，為《監(jiān)察法》的順利通過(guò)創(chuàng)造有利條件，但也出現(xiàn)了對(duì)《監(jiān)察法(草案)》是“合憲”還是“違憲”或進(jìn)行“合憲性審查”的學(xué)術(shù)爭(zhēng)議，形成所謂“政治承諾與學(xué)術(shù)努力”的對(duì)峙現(xiàn)象⑤。筆者認(rèn)為，觀察和考量重大的改革問題，必須用全新和全局的視野，如果純粹站在學(xué)科本位的基礎(chǔ)上，勢(shì)必存在很大的局限性，因此，在對(duì)待重大政治改革和制度創(chuàng)新的問題上，應(yīng)當(dāng)秉持正確立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法。

(一)《監(jiān)察法》立法的根本立場(chǎng)

用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想來(lái)審視，蘊(yùn)含著“健全人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”①的價(jià)值底蘊(yùn)，其根本立場(chǎng)是基于中華人民共和國(guó)“一切權(quán)力屬于人民”的憲法立場(chǎng)、是中國(guó)共產(chǎn)黨“全心全意為人民服務(wù)”的執(zhí)政立場(chǎng)以及是黨和國(guó)家確保人民賦予的權(quán)力永遠(yuǎn)為人民謀利益的法治立場(chǎng)。在懲治腐敗、建設(shè)廉潔政治的斗爭(zhēng)中，它是“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”①的鮮明態(tài)度，是“打鐵必須自身硬”的執(zhí)政品格，是以人民為中心、為本位的初心使命。

建國(guó)60多年來(lái)，我們黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)腐敗危害的認(rèn)識(shí)是很清醒的，把反腐敗斗爭(zhēng)擺在從嚴(yán)治黨和依法治國(guó)的重要位置。黨的十八大以來(lái)，面對(duì)腐敗現(xiàn)象的蔓延和危害，黨中央強(qiáng)調(diào)必須以“零容忍”的鮮明態(tài)度懲治腐敗。任何失之于寬、失之于軟的態(tài)度都應(yīng)當(dāng)摒棄，任何寬容性、象征性執(zhí)法都應(yīng)當(dāng)禁止，從體制和機(jī)制上破解不利于反腐深入的瓶頸。制定《監(jiān)察法》，將“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”規(guī)范化、程序化、法治化，就是要解決監(jiān)督機(jī)構(gòu)力量分散和懲防不力的問題、解決監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬地方和部門獨(dú)立性不強(qiáng)的問題以及解決行政監(jiān)察功能萎縮和公務(wù)員監(jiān)督約束不到位問題等。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，黨紀(jì)檢查與國(guó)家監(jiān)察相結(jié)合，強(qiáng)制性手段與非強(qiáng)制性手段相結(jié)合，增強(qiáng)不敢腐的威懾力、不能腐的防范力和不想腐的自律力，樹立社會(huì)主義黨紀(jì)國(guó)法的法治權(quán)威。

(二)《監(jiān)察法》立法的基本觀點(diǎn)

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想體現(xiàn)在監(jiān)察體制改革和《監(jiān)察法》立法的基本觀點(diǎn)上，是關(guān)于社會(huì)主義人民主權(quán)國(guó)家及其執(zhí)政黨在新的時(shí)代條件下監(jiān)督公務(wù)人員秉公用權(quán)、廉潔履職，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家自我革新、自我完善和自我提高規(guī)律的科學(xué)認(rèn)識(shí)，是對(duì)我國(guó)法治反腐思想建設(shè)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。

在《憲法》第七節(jié)增寫“監(jiān)察委員會(huì)”和制定《監(jiān)察法》，其基本觀點(diǎn)是：首先，加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是《監(jiān)察法》的第一要義，蘊(yùn)含著黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與執(zhí)政權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一，是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察功能的最大化、不斷提升黨和國(guó)家自我凈化和自我修復(fù)能力、構(gòu)建權(quán)威高效國(guó)家監(jiān)察體系以及推進(jìn)治理體系與治理能力現(xiàn)代化的需要，是把反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)法權(quán)牢牢掌握在黨和人民手中的需要。第二，權(quán)力屬于人民、人民監(jiān)督權(quán)力是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的本質(zhì)和核心，制定《監(jiān)察法》，構(gòu)建集中統(tǒng)一的國(guó)家監(jiān)察體系，就是人民監(jiān)督公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的重要改革，通過(guò)這項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)所有掌握、行使公共權(quán)力人員監(jiān)督的全覆蓋，確保人民監(jiān)督權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。第三，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里，強(qiáng)調(diào)在“強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理監(jiān)督。深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”①。通過(guò)一系列的重要舉措，將深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的各項(xiàng)措施用法律形式固定下來(lái)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的長(zhǎng)震懾、強(qiáng)高壓、無(wú)例外以及加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)及其工作人員自身的監(jiān)督，防止監(jiān)察權(quán)“出籠”的現(xiàn)象發(fā)生。

(三)制定《監(jiān)察法》的基本方法

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想是“進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)、推進(jìn)偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)偉大夢(mèng)想”①的認(rèn)識(shí)論和方法論，在其指導(dǎo)下監(jiān)察體制改革和制定《監(jiān)察法》基本方法，是“不斷認(rèn)識(shí)規(guī)律，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新”①的重要方式和手段，是政治思維、辯證思維、戰(zhàn)略思維和法治思維等科學(xué)的思想方法，也是問題導(dǎo)向、頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)探路和整體推進(jìn)等工作方法。

國(guó)家監(jiān)察立法必須強(qiáng)調(diào)政治思維。政治思維就是在政治立場(chǎng)、政治方向、政治原則和政治道路上同黨中央保持高度一致的思維方式。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，制定國(guó)家監(jiān)察法，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央從推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)作出的重大決策，是中國(guó)特色社會(huì)主義監(jiān)察制度的重大創(chuàng)新，是鞏固反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性態(tài)勢(shì)和奪取反腐敗斗爭(zhēng)的壓倒性勝利的關(guān)鍵舉措。監(jiān)察立法是政治領(lǐng)域的治理規(guī)范，必須強(qiáng)調(diào)政治思維，一些學(xué)術(shù)文章的出發(fā)點(diǎn)雖然是好的，但由于缺乏正確的政治思維而陷入狹隘的學(xué)科窠臼，不是對(duì)《監(jiān)察法(草案)》提出建設(shè)性意見，而是對(duì)其合法性、正當(dāng)性進(jìn)行質(zhì)疑。從質(zhì)疑的觀點(diǎn)看，往往是站在學(xué)科本位的立場(chǎng)上，沒有把講法治與講政治統(tǒng)一起來(lái)，把形式正義與實(shí)質(zhì)正義結(jié)合起來(lái)，而是將兩者對(duì)立起來(lái)、割裂開來(lái)，這就很容易將法治實(shí)踐理論提升演化為法治技術(shù)和法治學(xué)術(shù)的競(jìng)技場(chǎng)，因此，相關(guān)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)必須強(qiáng)調(diào)法學(xué)研究中的政治底線，把四個(gè)意識(shí)、四個(gè)自信融入法學(xué)研究和法治實(shí)務(wù)研究之中，避免在重大政治問題上落入法治技術(shù)的陷阱。在關(guān)乎要不要堅(jiān)持中國(guó)特色反腐敗斗爭(zhēng)的道路自信、理論自信、制度自信和文化自信等重大理論和實(shí)踐問題上必須統(tǒng)一思想，明辨是非，這樣才能凝聚起強(qiáng)大的精神力量，確保國(guó)家監(jiān)察體制改革按照黨中央確定的時(shí)間表和路線圖穩(wěn)步推進(jìn)。

國(guó)家監(jiān)察立法必須強(qiáng)調(diào)法治思維。法治思維是懲治腐敗的規(guī)范性思維方式，筆者認(rèn)為法治思維下的監(jiān)察反腐實(shí)質(zhì)上是法治反腐，其核心是依法治權(quán)、依法治吏，其要義是黨紀(jì)與國(guó)法共同治理，其強(qiáng)調(diào)的是懲治腐敗的規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性。《監(jiān)察法》實(shí)質(zhì)上就是反腐敗國(guó)家立法，通過(guò)明確監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查和處置職責(zé)，把目前正在實(shí)際使用的調(diào)查手段寫入法律，用留置取代“兩規(guī)”措施，可以解決長(zhǎng)期困擾我們的法治難題，提高反腐敗工作法治化水平。在《監(jiān)察法》中對(duì)監(jiān)察權(quán)行使的方式方法、審批程序和時(shí)限要求等作出嚴(yán)格限制，可以使權(quán)力運(yùn)行更加公開透明。明確監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件由檢察機(jī)關(guān)依法采取強(qiáng)制措施，提起公訴，檢察機(jī)關(guān)有退回監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查、自行補(bǔ)充偵查和作出不起訴決定等權(quán)力。明確監(jiān)察委員會(huì)采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)機(jī)關(guān)執(zhí)行等，形成互相制衡的機(jī)制，有利于加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督，把監(jiān)察權(quán)關(guān)進(jìn)制度“籠子”，實(shí)現(xiàn)用法治思維和法治方式開展國(guó)家監(jiān)察、懲治腐敗。

注釋：

①參見習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》(http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1028/c64094-29613660.html)。

②參見法工委：監(jiān)察法草案收到1.3萬(wàn)條公眾意見，已發(fā)送人大代表(http://news.sina.com.cn/o/2018-02-27/doc-ifyrvnsw9959629.shtml)。

③參見陳光中：《制定〈國(guó)家監(jiān)察法〉保障被調(diào)查人權(quán)利》(http://www.sohu.com/a/131615348_691546)。

④參見紀(jì)清源：關(guān)于對(duì)北大陳瑞華教授《〈監(jiān)察法〉草案存在的七個(gè)問題》的回應(yīng)(微信公眾號(hào)“我們都是紀(jì)檢人”，2017年11月9日)。

⑤參見田飛龍：《國(guó)家監(jiān)察立法考驗(yàn)依憲治國(guó)承諾》(http://wemedia.ifeng.com/37671203/wemedia.shtml)。