基層政府的文件治理何以可能？
——基于A鄉“清潔鄉村”的實證分析

蔣永甫　疏春曉

(廣西大學 公共管理學院，廣西 南寧 530004)

一、問題的提出

在現代官僚制組織中，文件制度是一個重要構件。“行政措施、決議和規令都以文字的形式提出及記錄”[1]，韋伯特別強調了文件對于官僚體制運轉的作用，包括保持行政決策的持續性、方便上級對下級的問責以及為上級和下級提供保護[2]。在韋伯的官僚制理論中，文件主要用于對官僚制組織的內部管理。現代官僚制結構通過規范的制度、合法的程序、分化的結構和各司其職的政府官員來保證依法行政，管理社會公共事務，但是，在當代中國國家治理中，文件制度具有不同的概念內涵及治理功能。

文件俗稱文書、公文，在中文中具有廣泛的含義。一般而言，文件是指各級黨政機關向下級黨政機關發布的包含政策、任務和命令的各種規范性文書的總稱，由于帶有大紅字標題和紅色印章，又俗稱“紅頭文件”。文件最初是中國共產黨用來發布決定的主要形式，經過長期的演變，形成了日漸成熟的文件制度，并成為國家治理的重要工具。在中國，國家決策以文件形式大量出現，而對國家政策以及上級政權文件的傳達、學習和貫徹落實則又是基層政權工作的一項重要內容。文件既是國家政策的載體，也是推進國家政策執行的工具,因此，從國家政策視角來審視農村基層治理，為文件制度提供了一種研究方法。有學者分析了文件在中國政治中的重要作用，提出“文件政治”的概念①。還有學者系統分析了文件制度所具有的政治溝通功能，傳遞信息、發布行政指令，實施政治統治、政治轉換與政治執行的功能[3]。政府決策大量地以文件形式出現，推進政策的執行更離不開文件，可見，在中國政治的運作中，文件是一個重要的構件。正是在這個意義上，中國的國家治理存在典型的“文件治國”或“文件政治”現象①。在各種文件中，“中央文件”無疑擁有最高的權威和最廣的適用范圍，相應地，中央政策文件成為研究的重點。施從美對1949年以來中央重大涉農文件的制定過程、文本內容和執行后的績效進行了詳盡分析，揭示中央文件對鄉村治理中的重大制度變遷的影響[4]。文件作為傳達政令的重要工具，是政治系統運轉的關鍵紐帶。陳鋒指出，在科層化的政府治理體系中，文件通過傳遞信息和命令，實現了上下級政府的互動“耦合”效應[5]。文件不僅是政治傳播的最基本的文本形式之一，而且還是政府決策和政策執行的重要形式，隨著研究的深入，文件被引入地方治理的研究當中。改革開放以來,高度活躍的地方政府出臺了大量政策性紅頭文件,以規范和管理自己轄域的經濟社會發展。李林倬針對過去的研究主要集中于“中央政策文件”,分析了其中的不足并轉向關注縣級政府的文件治理[6]。羅大蒙等進一步研究了鄉鎮政權的文件生產過程，認為基層政權的文件生產包含“象征”與“效能”兩個維度，它既是基層黨政領導的“權力符號”，也是地方政府政策貫徹執行和推動工作落實的壓力機制以及地方治理變革和制度創新的有力推動工具[7]，但是文件如何介入基層治理以及文件治理的過程如何等問題仍然語焉不詳。

筆者把研究限定于一個農村基層治理場域，以文件作為研究對象，通過關注基層政權的文件治理現象，分析國家政策如何通過文件傳導到基層政權，基層政權又是如何運用文件推進國家政策的執行的內在機理。通過構建文件治理的分析框架，揭示“中心工作”“運動式治理”與文件的內在關聯。以A鄉的清潔鄉村活動為例，分析處于國家與社會節點上的鄉鎮政權如何進行文件生產以及鄉鎮政府文件如何傳輸到社會。通過鄉鎮政權的文件運行過程，揭示國家與社會如何通過文件產生互動以達成政府的治理目標。

二、基層治理：中心工作、運動式治理與文件

后農業稅時代以來，鄉鎮政權的治理困境引起了廣泛的關注。周飛舟指出，在后農業稅時代，鄉鎮政權經歷了從“汲取型”政權到“懸浮型”政權的轉變，從而處于“半癱瘓”狀態，無法提供有效的公共服務和社會治理[8]。項繼權指出，鄉鎮基層政權主要面臨“財政困難”“組織行為異化和功能失調”“權力合法性”的三重危機[9]。鄉鎮政府在財政上主要依靠上級轉移支付，沒有什么實質性的財權、人事權和事務權，沒有力量和動力提供公共產品，成為事實上的縣級政權組織的派出機構，成為高度依賴縣級政權組織的“政權依附者”[10]。正因為鄉鎮政府作為農村基層治理主體的作用虛化，導致其治理能力大大弱化，但是，這種關于鄉鎮治理困境的研究并不能揭示基層治理的真實圖景。事實上，在當代中國農村治理中，上級政府甚至中央政府才是基層治理的真正決策者，決定著農村基層治理的內容與形式，而基層政權既可以成為被動的“應付者”也可以成為忠實的執行者，因此，從國家政策的高度重新審視農村基層治理，鄉鎮政權并非處于“半癱瘓”狀態，正如吳理財所指出的那樣，“農村基層政府在某些符合自身利益的工作上又表現出超強的行動能力”，并且可以做到“隨時強勢地介入鄉村社會內部”[11]。

在當代中國高度中央集權的政治體制下，從中央到地方形成一種權力金字塔層級結構，不同層級政權的職能目標和工作性質相近，但管理范圍和管理權限卻隨著等級降低而逐漸減小，從而形成一種層級制治理結構。下級政府向上級政府負責，上下級政府之間呈現“命令-服從”關系。由于缺乏明確的職權分工和相對殘缺的政府功能，地方政府特別是基層政權甚至都不能作為嚴格意義上的治理主體，而是僅僅作為上級政府在地方的執行機構，起到上傳下達、監督執行的作用。鄉鎮基層政權由于缺乏一級政府應有的財政權，更是處于一種缺乏政權自主性的政權依附者的角色，其工作的內容與形式往往由上級政府來決定和推動。

首先，基層政權的工作內容與形式主要由國家政策來形塑。農村基層治理一直是國家治理的基石，國家現代化進程啟動以來，國家通過權力下沉的方式，力圖將國家權力根植于鄉村基層，一方面有效汲取農業剩余以促進國家現代化發展，另一方面力圖維持鄉村的穩定。從人民公社體制到“鄉政村治”體制的演變，揭示了國家與社會的互動與形塑，但是，由于“汲取型”國家體制未變，鄉鎮政權成為一個事實上的“汲取型”政權，再加上基層政權的“內卷化”，農民負擔過重引起了國家與農民關系緊張導致20世紀90年代以來嚴重的鄉村治理危機。為了解決鄉村治理危機，國家在世紀之交啟動了農村稅費改革，并于2006年全面取消農業稅。以農業稅費改革為契機，國家啟動了一個“以工業反哺農業，以城市反哺鄉村”的國家治理轉型，與此同時，鄉鎮政權的工作內容也實現了由汲取型向服務型政權的轉型。就工作形式而言，由于“以人為本”的價值觀念的倡導以及整個社會開放程度的提高，上級政府由默認到越來越不能容忍鄉鎮政權為了完成各種行政任務而采取“非常手段”，可見，國家政策決定了農村基層治理的內容與形式。

其次，基層政權的運轉主要圍繞中心工作來進行。國家政策和上級政府的行政任務構成鄉鎮政權的中心工作，完成中心工作的“運動式治理”便成為基層政權的一種常態化的工作機制。中心工作是相對于常規性工作而言的，它是圍繞上級部署的各種任務而展開的階段性工作。“基層政權的行政行為在一段時間內一般圍繞某個工作中心展開，這被稱作‘中心工作’”[12]。一個中心工作的完成，伴隨著另一個中心工作的開始。從過去的征購任務、計劃生育，到現在的鄉村清潔、精準扶貧和農業產業結構調整等，基層政權的運轉主要圍繞這些中心工作而展開[13]。由于中心工作往往輔之于相應的考核檢查，鄉鎮必須不計成本和代價予以完成，而要滿足中心工作，就必須動員所有的行政力量，圍繞工作重心重新組合，因此，這是一種“運動式治理”[14]。在中心工作的驅動下，基層政權基本上處于一種運動狀態。中心工作往往就是“運動”，運動化成為基層政府工作的常態。鄉鎮政府的職能運轉突出地表現出運動化的特征，即以特定需要的政治動員取代常規的行政管理，政府工作演變為此起彼伏的“運動”[15]271。運動化的政府運作機制表現為在短期內最大限度地動用行政管理資源，集中人力、物力和財力，完成上級部署的中心工作。運動式治理可以集中有限的國家治理資源解決突出的社會治理問題，是執政黨與政府在“實用理性”主導下面臨資源瓶頸問題的理性選擇。運動式治理的突出特點是(暫時)打斷、叫停官僚體制中各就其位、按部就班的常規運作過程，意在替代、突破或整治原有的官僚體制及其常規機制，代以自上而下、政治動員的方式來調動資源、集中各方力量和注意力來完成某一特定任務。運動式治理是一種自上而下動員型的群眾運動，是一種貫徹魄力型領袖意志的強力治理[16]。這些運動式治理的行為常常由自上而下的指令啟動，甚至來自上級領導的主觀意志，但它們的出現不是任意的，而是建立在特有的、穩定的組織基礎和象征性資源之上。周雪光把這一類現象背后的制度基礎稱為“運動型治理機制”[17]。

中心工作要靠運動式治理來完成，而運動式治理則主要依托行政手段來推進，因而，文件作為一種行政手段便得到了廣泛的運用。在運動式治理中，上下級政府之間通過文件傳遞政策命令、下達行政任務，文件成為運動式治理中最為依賴的一種常規治理手段。對于上級政府而言，其通過文件傳達政策和發布政令，實現對地方社會的嵌入式治理。這是因為，首先，文件承載著權力。文件主要是由黨政機構相關領導班子、主要負責人甚至一把手單獨制定的，反映領導班子和領導者的意志，因而成為上級政府向下級政府行使權力的重要形式,它表明各級具有文件制定權的政權擁有對下級政權的至高無上的地位與宰制能力。其次，相對于法律規范的嚴格程序規范要求，文件的制定程序相對簡單，也缺乏權力制約，同時又具有臨時性、間斷性和強制性等特征，非常契合運動式治理的邏輯。

對于下級政府特別是基層政權而言，文件同樣是一種治理的手段。首先，文件特別是紅頭文件具有較強的權威性和合法性。在權威性和合法性的層次上，發文主體的層次越高，文件的權威性和合法性就越強。地方政府特別是基層政權的行為，依托上級文件便具有一定的權威性和合法性，可以有效節約治理成本。其次，鄉鎮基層政權處于國家行政體系的末梢和官僚體系內部文件傳輸的終端，它主要是上級文件的承接者和執行者，“一個鄉鎮一年中接收的文件總量在300至500種之間”，同時也是文件的生產者，“大致說來，每個鄉鎮一年中下發的文件在100種左右”[15]169。作為上級文件的承接者和執行者，文件成為政策貫徹執行和推動工作落實的壓力機制。作為文件的生產者，文件又是基層政權可以依賴的一種治理手段。通過文件這個載體，權力化為“運動式治理”的各項指示、目標、任務以及獎罰，可以得到高效的運作。

三、文件治理：一個鄉鎮的案例分析

“美麗廣西·清潔鄉村”是廣西壯族自治區黨委和人民政府貫徹落實黨的十八大關于建設美麗中國和中央關于抓好黨的群眾路線教育實踐活動決策部署的一項重要工程。廣西壯族自治區黨委和人民政府決定自2013年起，用2年時間在全區開展“美麗廣西·清潔鄉村”活動。自治區黨委和政府的文件下發至地方各級黨委和政府，地方各級黨委和政府高度重視，把“清潔鄉村”活動作為一項重大政治任務來推進。根據《中共宜州市委員會辦公室、宜州市人民政府辦公室關于印發〈“美麗宜州·清潔鄉村”活動方案〉的通知》，在宜州市開展“美麗宜州·清潔鄉村”活動。在這個過程中，文件通過自上而下的傳導，把自治區黨委的決策部署作為中心任務確定下來，并通過文件完成了官僚體制內的動員。“清潔鄉村”活動的重點是農村基層，因此，整個活動的壓力就落到了鄉鎮基層政權身上，成為鄉鎮治理中壓倒一切的“中心工作”。需要指出的是，不同的政府層級在落實這項中心工作時面臨不同的任務環境和完成中心工作的行政資源。到了最基層的鄉鎮政權，就是努力挖掘不同的治理資源。

宜州市A鄉位于宜州市西北部，其轄1個社區、11個村、157個自然屯和209個村民小組，總人口24 302人，共7428戶。全鄉總面積285平方公里，是個地少山多的鄉鎮，產業以甘蔗、桑蠶等農業為主。全鄉有黨員663名，其中農村黨員610名，占92%。鄉黨委下設16個黨(總)支部，其中鄉直單位黨支部4個，村(社區)黨支部12個。如何貫徹執行上級政府的清潔鄉村工作，A鄉的文件治理提供了一個鮮活的案例。在中國特色的文件治理中，自上而下的發文件構成一種政府運行的慣性。對于鄉鎮政權而言，它是上級文件的接收者，貫徹和落實文件是一種常態的工作機制。為了貫徹和落實上級文件精神，鄉鎮政府本身也要生產文件，通過向其所屬的下級組織下發文件來布置和促進某項工作，既是一種行政慣性，也是一種治理手段。

(1)在清潔鄉村活動中，制定活動實施方案是整個活動開展的起點和依據。2013年5月6日，中共A鄉委員會和A鄉人民政府發布《關于印發〈A鄉開展“美麗A鄉·清潔鄉村”活動實施方案〉的通知》，決定從2013年起，用2年時間在全鄉開展“美麗A鄉·清潔鄉村”活動。根據文件，“美麗A鄉·清潔鄉村”活動實施方案包括：活動目標、指導原則、主要任務、活動安排、資金保障和組織保障等,其中最為重要的是活動安排、資金保障和組織保障，這是實現任務的關鍵措施。

在活動安排方面，A鄉確立了宣傳發動、全面推進、鞏固提升和驗收總結四個階段,并確立了每個階段的時間和活動內容，其包括領導帶頭、包片指導的工作責任制以及建立健全清潔鄉村活動投入保障機制、制訂完善文明的村規民約和廣泛開展文明創建評比活動等。

在資金保障方面，主要從以下幾個方面籌集資金：①鄉財政安排專項資金，②鄉相關部門從有關涉農項目資金中整合部分資金，③其他鄉直單位、國有企業、金融單位出資支持，④鼓勵民營企業和社會力量捐資支持，⑤農村“一事一議”財政獎補資金，⑥農民自愿籌資投勞。

在組織保障方面：①建立活動領導小組及工作機構。成立了以鄉黨委書記為組長、鄉長為副組長以及鄉黨政主要領導為成員的“美麗A鄉·清潔鄉村”活動領導小組。領導小組下設辦公室、宣傳組、資金組、項目規劃組、督查指導組、考核驗收組、“清潔家園”活動工作組、“清潔水源”活動工作組和“清潔田園”活動工作組。②派出工作隊(組)實行分級包片指導推進。

(2)在整個清潔鄉村活動中，如何發揮基層黨組織和黨員的先鋒作用是關鍵。中共A鄉委員會發布《關于印發〈A鄉開展“美麗A鄉·清潔鄉村黨員先鋒行”活動實施方案〉的通知》，該文件主要是落實中共宜州市委員會《關于印發宜州市開展“美麗宜州·清潔鄉村黨員先鋒行”活動實施方案的通知》的文件精神，活動內容更為具體，包括：①召開一次動員倡議會，②制定一套整治方案，③組建一支黨員先鋒隊，④開展一次集中清理活動，⑤進行一次公開承諾，⑥簽定一份清潔責任書，⑦選樹一批先進典型，⑧建立健全一套好機制。為保證活動實施方案的順利實施，成立了以鄉黨委書記為組長、鄉黨委副書記和鄉人大主席為副組長以及鄉黨委各職能部門領導為成員的黨員先鋒行活動領導小組，以加強對活動的組織和領導。

(3)評選既是落實中心工作的手段，也是檢查中心工作完成情況的督促檢查。2013年6月5日，中共A鄉委員會和A鄉人民政府發布《關于印發〈A鄉評比清潔衛生村、屯、戶及優秀保潔員實施方案〉的通知》，要求各村(居)委會、各鄉直單位認真組織實施《A鄉評比清潔衛生村、屯、戶及優秀保潔員實施方案》，文件確立了評比范圍、評比項目和方法，評比的組織領導和評比細則，其評比結果將作為各村績效的重要依據。2013年6月7日，中共A鄉委員會和A鄉人民政府發布《中共A鄉委員會 A鄉人民政府關于評選2013年第二季度清潔衛生村、屯、戶的通知》，確立2013年6月15日開展評比清潔衛生村、屯、戶活動，該文還規定了評選范圍、時間要求、項目與方法以及指標分配情況。評選活動結果也用文件的形式下發，2013年6月26日，中共A鄉委員會和A鄉人民政府發布《關于表彰2013年第二季度清潔衛生村、清潔衛生屯、清潔衛生戶的決定》，并附A鄉2013年第二季度清潔衛生村、清潔衛生屯、清潔衛生戶名單。

(4)在推動清潔鄉村活動中，A鄉黨委和政府注重發揮基層黨組織和群眾自治組織的作用，形成了“黨領民辦、群眾自治”的工作模式。2013年6月7日，中共A鄉委員會發布《關于在全鄉范圍推行“黨群理事會”制度進一步推進“美麗A鄉·清潔鄉村”活動的通知》，通知要求在全鄉范圍內推行“黨群理事會”制度，進一步推進“美麗A鄉·清潔鄉村”活動扎實有效開展，給群眾帶來清潔的家園、清潔的田園和清潔的水源，各村黨總支部要指導各自然屯成立屯級黨群理事會，以黨內帶黨外、黨員帶群眾，黨群共謀發展，解決自然屯在活動中遇到的問題。文件還要求在全鄉成立157個黨群理事會，并具體規定了這項工作的方法步驟，為保障實施這項工作，成立了領導小組及下設辦公室。“黨領民辦、群眾自治”清潔鄉村工作模式的實質是：通過加強基層服務型黨組織的建設，增強黨組織、黨員在“三農”工作中的號召力、凝聚力、公信力和執行力，建立黨組織、黨員直接聯系群眾的“綠色通道”，構建黨與群眾同心同向、緊密結合的黨群理事會等群眾自治組織，讓主體責任、自主權和受益權回歸群眾，做到群眾自我規劃、自我籌資、自我建設、自我使用和自我管理，激活群眾自治在推進“清潔鄉村”活動中的巨大能量，實現由“要我做”向“我要做”的根本性轉變，解決“清潔鄉村”活動“一陣風”“走過場”問題，從而實現“清潔鄉村”活動扎實深入、持久開展，其主要做法可概括為“引、放、議、評”四字訣。

2013年7月1日，中共A鄉委員會發布《關于印發〈A鄉關于進一步推進清潔家園、清潔水源、清潔田園整治工作實施方案(試行)〉的通知》，文件不僅要求各村(社區)委員會認真遵照執行，還規定了各項工作的驗收標準并提供獎勵措施。

截至2013年8月，A鄉群眾自籌資金109.8萬元，建成投用垃圾焚燒爐123座，推選保潔員137人，落實保潔費40萬元，新建蠶沙池260個，共開展清理行動258次，清理水源150多處、水溝123公里，清除垃圾2820噸，村屯垃圾實現“屯收集、屯清運、屯處理”，徹底改變了鄉村環境“臟、亂、差”現象。A鄉在落實“美麗鄉村”活動中創造的“黨領民辦”工作模式受到廣西壯族自治區主要領導的批復，并進一步向其他鄉鎮推廣。在A鄉的整個“清潔鄉村”運動中，文件展示了基層治理的生動圖景，在這一圖景中，鄉鎮政權是整個活動的指導者、規劃者和管理者。

四、基層政權的文件治理評析

在整個“清潔鄉村”活動執行過程中，鄉鎮既是上級政府文件的接收者、執行者，也是文件的生產者，文件成為基層政權的“運動式治理”的重要工具，有效推進了中心工作的完成。透過一個鄉鎮的文件生產，可以發現清潔鄉村工作的全景圖，同時，通過清潔鄉村工作的全景圖，可以揭示文件在農村基層治理實務中的地位與作用。

(一)文件是基層政權實現社會動員的重要手段

農村基層政權不僅是上級文件的接收者，而且也是文件的生產者。用文件來落實文件，一方面具有反諷色彩，另一方面確實反映基層治理的實際情況。國家層面的宏觀政策經由行政層級體系的文件傳導，轉化為基層政權的各項中心工作。中心工作對基層政權具有重要意義，基層政權為了完成中心工作采取運動式治理機制，文件是運動式治理的一種重要動員方式。上級政府的文件主要完成官僚機制內的動員，包括人員動員、資源動員等。在清潔鄉村工作中，通過下發文件，實現各級黨委、政府部門全部參與到該項中心工作中，制定了一系列的獎懲制度。基層政權的文件則主要致力于社會動員，以清潔鄉村工作為例，群眾是清潔鄉村活動的主體和生力軍并且是最直接的實施者和受益者。群眾的主動參與度是活動能否取得長效成果的決定性因素，因此，這項工作的關鍵是實現社會動員、激發群眾參與活動的積極性并且充分發揮群眾在清潔鄉村活動中的主體作用。鄉鎮政權的文件生產完成了官僚體制內部動員到社會動員的轉化、實現了清潔鄉村工作深入開展的持久性。

(二)基層政權文件的效果取決于農村社會半政權性質的自治組織和黨組織

基層政權處于國家行政體系的末梢，在文件政治中主要處于文件接收者的角色。在高度政治化的年代，文件是政治傳播的最基本的文本形式之一，對上級政權機構文件的傳達與學習是基層政治生活的一個重要內容。改革開放以來，文件成為上級政府政策制定、推進政策執行的重要手段，文件的執行功能得到了強化和突出。對于鄉鎮政權而言，通過自上而下的發文件仍然是一種治理策略，只不過這種策略要達成治理目標需要有下級組織來受文和辦文。農村基層黨組織和基層群眾自治組織成為基層政權文件的承擔者和執行者。在“清潔鄉村”活動中，鄉鎮政權是活動的領導者、組織者和推動者，肩負著具體指導、推動和參與整個活動的任務，把握著活動的方向，而農村基層黨組織、村民自治組織則是活動中具體執行者。農村黨組織戰斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用能否發揮，是“清潔鄉村”活動取得實效的前提，因此，加強基層黨組織和黨員隊伍建設、加強村民自治組織的建設是鄉鎮基層政權文件治理成功與否的關鍵。

(三)基層政權的文件治理仍然具有“集權的簡約治理”特征

“集權的簡約治理”是黃宗智提出來的一個分析概念，主要用來分析傳統國家在其政府與社會的關鍵性交匯點上的實際運作，包括半正式行政的治理方法、準官員的使用以及政府機構僅在糾紛發生時才介入的方法[18]。簡約治理反映的是傳統士紳、地主等地方社會中的精英群體和地方性規范在傳統鄉村社會公共治理中所擔當的重要角色。中華人民共和國成立后，地主、士紳階級被消滅，家族、宗教等傳統共同體遭受沉重打擊，農民獲得徹底解放，但是，通過農村基層黨組織和自治組織建設，國家仍然可以實現集權的簡約治理。基層政權的文件治理仍然需要在地方性的鄉村社會建立自己的支持體系，形成國家權力延伸到社會的觸角和機構，以便更好地實現對社會的間接治理。

(四)基層政權的文件治理反映農村基層政權的行為邏輯

文件治理本質上是一種政策治理，政策主要體現執政者的治國方略，它具有易變性、隨意性等特征。針對不同時期不同的社會問題，可以制定不同的政策。政策有時要打破常規的法律秩序，因而不是一種常態社會的治理機制。伴隨著國家治理體系的轉型，法律而非政策將成為主要的治理手段。在法治中國建設的當下，通過發布“紅頭文件”來推進政策執行，仍然是政府的運行慣性。基層政府仍然習慣于向下發文，布置工作任務。文件治理一旦形成慣例，就會形成路徑依賴，另外，在當下中國，社會自組織化力量的發展與黨和政府努力把社會組織納入黨和政府管理范圍的行政化力量正呈現出膠著狀態，這種力量對比將決定文件治理的未來前景。

五、結語

在中國高度中央集權的政治體制下，基層治理與國家政策始終處于一種互動狀態。國家政策通過“壓力型體制”與“政治錦標賽機制”傳導到基層政權，成為基層政權的中心工作，基層政府為了完成這一中心工作，往往采取“運動式治理”的方式來完成上級設定的任務目標，而文件則是運動式治理的一個主要工具，可見，中心工作、運動式治理和文件成為農村基層治理的常態。

注釋：

①參見Carol Lee Hamrin，Suisheng Zhao：Decision-makinginDeng’sChina:perspectivesfrominsiders(New York:Routledge，1995)。

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