從美國自由貿易協定看其政府采購市場的開放趨勢

（博士）

一、引言

目前，政府采購占一國GDP的比重已達到10%～15%，隨著各國政府采購規模的不斷擴大，全球政府采購市場蘊藏著無限的商機。作為一種重要的貿易方式，政府采購市場開放已成為世界貿易組織（WTO）和自由貿易協定（FTA）中一項重要的議題。美國是推動政府采購市場開放的倡導者，一方面利用多邊貿易機制，積極推動WTO框架下《政府采購協定》（GPA）的修訂完善及成員的擴圍；另一方面充分利用FTA框架下的政府采購市場開放機制，敦促貿易伙伴國開放政府采購市場，為本國企業謀求更為廣闊的國際市場。

在多邊貿易體制下，隨著政府采購市場規模的不斷擴圍，以美國為主的發達國家積極推動將政府采購納入多邊貿易體制加以規制。1979年4月12日，第一個規范政府采購的多邊框架協議——CATT（關稅及貿易總協定）的《政府采購協議》（GPA）在日內瓦簽訂，該協議于1981年1月1日生效，參加方在政府采購超過一定限額時，要針對國內外供應商進行公開、平等的國際招標。1987年、1993年、2012年，參加方對GPA進行了3次修訂，形成了目前仍在使用的2012年GPA文本，確定了參加方最新的政府采購開放范圍。目前，GPA參加方已擴大至47個國家和地區。美國作為GPA最初的參加方，在GPA的修訂過程中不斷擴大政府采購市場的開放范圍，尤其是中央實體的開放范圍，作為推動其他參加方進一步擴大開放、謀求國際市場機會的籌碼。筆者對美國在1992年、2014年的GPA出價概況進行了對比分析，具體如表1所示。

在自由貿易區框架下，美國還積極通過自由貿易協定（FTA）推動政府采購市場的雙邊開放。目前，美國已經簽署的自由貿易協定（FTA）共15個，貿易伙伴分別為新加坡、秘魯、巴拿馬、阿曼、摩洛哥、約旦、以色列、哥倫比亞、智利、巴林、澳大利亞、北美自由貿易協定（NAFTA）、韓國、中美洲等。

雖然特朗普上臺后宣布退出《跨太平洋貿易伙伴關系協定》（TPP），但美國在TPP中已就政府采購章節進行了具體出價，因此本文也將這些出價納入對比分析中。除約旦外，其他的美國FTA中通常都包含政府采購的內容，對市場開放規則及范圍進行明確規定，在附件中進一步詳述FTA框架下的政府采購承諾，覆蓋不同層級實體和項目的開放范圍。隨著美國FTA范圍的擴大，區域性政府采購開放已成為GPA的有力補充。

表1 美國在1992年GPA和2014年GPA出價概況

作為世界上政府采購開放的先導國，美國FTA框架下政府采購開放具有自身的特點，同時也主導著政府采購市場的開放趨勢。分析并借鑒美國FTA框架下政府采購市場開放的特點，對我國參與GPA和FTA政府采購章節談判具有積極的借鑒作用。本文在研究WTO《政府采購協定》（GPA）和美國自由貿易協定（FTA）政府采購開放清單的基礎上，通過對比門檻價、開放實體數量和開放項目情況，分析了美國在FTA框架下政府采購市場開放的趨勢。本文剩余內容安排如下：第二部分分析了美國在自由貿易協定下政府采購開放的特點；第三部分分析了美國在自由貿易協定框架下政府采購出價的特點和規律；第四部分提出了我國加入GPA和自由貿易協定政府采購談判的經驗借鑒。

二、美國在自由貿易協定下政府采購市場開放的特點

政府采購市場開放包括門檻價（適用規則的采購限額）、實體開放和項目（貨物、服務、建筑服務）開放。相比于在GPA中政府采購市場開放承諾，美國在FTA框架下的政府采購開放在形式、范圍和項目上均有一定的特點。

（一）門檻價相對靈活，并定期調整

中央實體（主要是指中央政府部門）出價方面，美國在FTA中針對不同國家的門檻價不同，開放程度有升有降。對以色列、加拿大、新加坡和韓國等TPP成員以及墨西哥、智利、澳大利亞、中美洲和哥倫比亞等國家，其貨物門檻價大大低于GPA門檻價。比如，針對加拿大、墨西哥的門檻價為5萬美元，針對智利、新加坡等門檻價為5.6萬美元。而對于摩洛哥、巴林、阿曼和巴拿馬等國家，其門檻價則高于GPA門檻價。

次中央實體（主要是指地方政府部門）出價方面，美國在FTA中次中央實體門檻價普遍高于GPA。比如，針對以色列、智利、新加坡的次中央實體門檻價與GPA相同，針對秘魯、哥倫比亞和巴拿馬開放的次中央實體門檻價高于GPA水平，針對巴林、阿曼、韓國、NAFTA和TPP則未開放次中央實體。

其他實體（主要是指國有企業和事業單位）出價方面，美國在FTA中其他實體門檻價基本與GPA相同，但針對智利的LISTA以及阿曼、秘魯、哥倫比亞和巴拿馬的LISTB的門檻價稍微高于GPA，自由化水平有所下降。

此外，美國在FTA政府采購章節均設定了門檻價的定期調整機制，大多依據SDR匯率的變化而定期調整。美國FTA框架下政府采購門檻價情況如表2所示。

（二）中央實體開放范圍廣，次中央實體和其他實體的開放較為保守

中央實體開放數量方面，除TPP外，美國在FTA中的中央實體開放程度低于GPA。GPA中央實體開放數量為85個，而FTA中美國中央實體開放個數一般為79個，對墨西哥、巴林和阿曼等國家開放數量降低到50個左右。只有TPP中央實體比GPA開放程度稍高，達到86個。

次中央實體開放數量方面，美國在FTA中次中央實體的開放數量低于GPA。針對以色列、智利、新加坡的次中央實體開放數量與GPA相同，針對澳大利亞、摩洛哥、秘魯、哥倫比亞和巴拿馬開放的次中央實體開放數量遠低于GPA，針對巴林、阿曼、韓國、TPP未開放次中央實體。

表2 美國FTA框架下政府采購門檻價情況

其他實體開放數量方面，美國在FTA中其他實體開放數量普遍低于GPA。針對以色列、新加坡開放的實體數量與GPA相同，但其他絕大多數FTA的LIST A只開放了6個其他實體，LIST B只開放了1個其他實體，而NAFTA中沒有開放LIST B。

（三）貨物出價例外較少，開放水平較高

美國在GPA和FTA中非軍事類貨物出價均采用負面清單形式列出，即在附件4貨物章節開放所有貨物，但在附件1～附件3的實體以及附件7總注釋中列出了部分例外項目。美國在FTA政府采購中針對不同實體的開放水平有所不同，但整體開放水平與GPA類似。

在中央實體貨物出價方面，美國在FTA中央實體貨物例外與GPA貨物例外類似，僅在TPP中針對日本、越南等參加方，把國防部的貨物和服務采購做出了對等例外。

在次中央實體貨物出價方面，貨物例外所涉及的州數量偏少，但個別州根據FTA伙伴國的不同會增列部分貨物例外。如喬治亞州在美國—澳大利亞FTA中將牛肉、堆肥和苗圃政府采購排除，主要是因為澳大利亞是農業生產大國，而喬治亞州是美國的農業大州，出于競爭力考慮，喬治亞州將農業項目排除。再如，美國對哥倫比亞次中央實體的供應商制定了較為特殊的本地商業地點和成分的要求。

在其他實體貨物出價方面，貨物例外整體上要少于GPA，自由化水平相對較高。比如，TPP中美國在附件3中僅將馬來西亞的發電、輸配電實體的采購及農村公用事業服務局對發電項目提供融資排除在外，原因在于馬來西亞未將發電、輸配電實體和服務納入出價范圍。

表3 美國FTA政府采購實體開放數量對比分析

美國GPA與FTA中央實體項目出價、次中央實體項目出價和其他實體貨物出價對比情況分別如表4～表6所示。

（四）服務開放水平逐漸提升

美國在GPA附件5服務中開放了大部分服務，僅就以下幾項進行了排除：運輸服務，包括發射服務（CPC第71～74類以及8859、8868）；與政府設施或用于政府目的的私有設施的管理和運營有關的服務，包括聯邦資助的研究和開放中心（FFRDCs）；公用事業服務，包括與電信和自動數據處理相關的電信服務，增值電信除外；研發服務；支持海外駐軍所進行的采購。

美國在早期的NAFTA、美澳FTA等大部分FTA政府采購章節中的服務出價水平要低于GPA。除了上述GPA的服務例外，還排除了船舶相關設備維護、修理、改造、安裝和非核動力船舶的維修服務，以及旅行代理服務。但隨著GPA出價的不斷改進，美國在近幾年簽署的FTA中服務開放水平大幅提升，開放水平已達到甚至高于GPA開放水平，如在TPP政府采購章節中的服務開放水平與GPA相同；美韓FTA政府采購章節中僅排除了海外駐軍的服務采購，高于GPA開放水平。此外，針對部分次中央實體，根據各州服務產業發展特點，對少量服務進行了排除，但整體上與GPA相似。

（五）建筑服務高度開放

美國在GPA和目前已簽署的FTA政府采購章節附件6中的建筑服務（也就是工程）出價基本相同，僅對疏浚服務進行了排除。此外，針對實體特點，美國在GPA和FTA中排除了部分建筑服務，但整體上建筑服務高度開放。

（六）項目總體例外大幅減少

從美國FTA政府采購開放清單附件7總注釋看，美國已有的FTA政府采購開放范圍中，主要對中小企預留項目、交通服務等進行了整體排除，比GPA少很多。主要原因在于，GPA針對韓國、加拿大和日本做了部分例外，而FTA中因貿易伙伴國不同，沒有必要將上述例外納入FTA中。

美國FTA總注釋與GPA總注釋如表7所示。

三、美國自由貿易協定框架下政府采購出價的特點和規律

（一）美國FTA框架下政府采購開放的特點

從美國FTA政府采購章節和GPA出價比較可以看出，FTA政府采購章節整體上沿襲了GPA的模式，但由于不受GPA相關規則的限制，FTA中政府采購的整體開放程度有高有低，依據FTA伙伴方不同而各有側重。

1.FTA框架下政府采購規則更為靈活。GPA以國民待遇和公開透明為原則，在出價過程中要考慮到所有GPA成員方的攻防利益，并受制于GPA規則和WTO規則的約束，因此GPA更為嚴格和規范，體系更為成熟；FTA以雙邊或區域內互惠為目標，不必受制于WTO規則和攻防利益的約束，因此只要雙方接受，FTA中的政府采購規則可以更為靈活，完全由貿易伙伴方磋商確定。

2.FTA框架下政府采購開放項目更具有針對性。FTA伙伴方數量有限、特點不同，但整體上FTA中政府采購出價敏感產品和服務不多，項目高度開放。同時，可以針對不同伙伴國的重要性，制定過渡期條款等特殊條款，為本國產業爭取靈活的開放空間。在雙邊層次上，政府采購信息交流和溝通也更易于實現，形式上也更具多樣化。因此，FTA伙伴國間更易于達成政府采購開放承諾。

表4 美國GPA與FTA中央實體項目出價對比

3.FTA框架下政府采購開放實體更為謹慎。一般而言，地方政府、國有企業和事業單位政府采購開放協調的難度較大，若沒有重大的經濟利益和強大的政治推動力，這些實體在FTA中的開放意愿不強。因此，相對于GPA，美國在大部分FTA中地方實體和其他實體開放水平很低，這使得美國在FTA中的開放水平大打折扣。據統計，2009年美國50個州加上華盛頓市的政府采購在總采購中的比例達到20%，政府采購額度約為1000億美元。

（二）美國在FTA框架下政府采購項目例外的規律

盡管美國在政府采購項目上的開放水平較高，但出于某些因素考慮，仍然會在GPA和FTA中將部分特殊領域或產品作為例外，主要例外歸納有：

1.維護國家安全、信息安全、公共利益和秩序例外。如美國在GPA和FTA中將能源部用于支持保衛性的國家安全采購并接受《原子能法》監管或與戰略石油儲備相關的石油采購列入例外。美國將疏浚

服務列為GPA和FTA中的唯一例外的建筑服務，主要也是因為疏浚服務涉及應急服務和國防安全。

表5 美國GPA與FTA次中央實體項目出價對比

表6 美國FTA與GPA其他實體項目例外對比

2.競爭力較弱的敏感產業或重點支柱產業例外。例如，鋼鐵在美國是較為敏感的產品，美國在GPA和大部分FTA中將愛荷華州、密歇根州等12個州的建筑用鋼列為例外。針對農業較為發達國家的澳大利亞，美國在美國—澳大利亞FTA中將以農業為主的喬治亞州的牛肉、堆肥和苗圃的采購進行了排除。

3.促進農業項目和產品發展例外。美國在GPA和FTA中均將農業部“為農業支持項目或人類喂養項目所需的農產品采購”列入例外。因涉及人類安全、農產品生產和運營等因素，這項例外普遍被美國、加拿大等GPA參加方采用。

4.針對特定貿易伙伴制定特殊規則。美國在美國—哥倫比亞FTA中，對哥倫比亞次中央實體的供應商制定了較為特殊的本地商業地點和成分的要求。即：要求哥倫比亞的供應商在美國所列州有主要的商業地點，或在上述州有直接或非直接掌控的有主要商業地點的企業；哥倫比亞供應商提供的產品應在美國所列一個或多個州有實質性生產或組裝場所，且在上述一個或多個州生產的產品價值占總價值的51%以上。這樣的措施在美國FTA中非常少見。在號稱“引導21世紀新議題”的TPP中，越南、馬來西亞、文萊等在政府采購章節中均制定了過渡性措施或補償條款，為保護本國市場爭取了更大的自由權。

5.FTA貿易伙伴的對等例外。對等例外在GPA以及包括多個自由貿易伙伴的FTA中被普遍采用，以便保證本國企業的對等利益。如美國在TPP政府采購中央實體中規定：對于越南的貨物和服務（包括建筑服務），以及此類貨物和服務的供應商，政府采購章節僅適用于國防部的教育活動局和物資局的采購。因為越南針對國防部的開放范圍非常小，為保證對等利益，美國對越南也縮小了國防部的開放范圍。

6.促進中小企業、弱勢企業和少數民族裔例外。美國商業領域以中小企業為主，在美國零售業60多萬家企業中，20人以下的公司數量占比達86.2%。政府對各行業中小企業的全方位扶持，在GPA和FTA中均排除了為中小企業預留的合同。實際上，加拿大、韓國等參加方在GPA、FTA中也普遍排除了面向中小企業的政府采購預留合同。

表7 美國FTA總注釋與GPA總注釋對比

四、我國加入GPA和自由貿易協定政府采購談判的經驗借鑒

目前我國已達成12個FTA，在中國—智利FTA、中國—冰島FTA和中國—瑞士FTA中設立了“政府采購”章節，但僅就信息交流和合作、雙方啟動政府采購章節談判的時間等問題進行了原則性的規定，并未涉及具體出價清單等市場開放議題。隨著我國在談FTA逐漸增多以及我國企業參與國外政府采購市場需求的提升，未來FTA政府采購議題涉及的市場開放問題將難以回避。因此，學習其他國家FTA中政府采購章節相關內容和出價規律，對我國今后參與GPA和FTA談判具有重要意義。

美國的政府采購對外開放經歷了一個漸進的過程，開放的速度主要取決于國內經濟發展的要求，而且政府采購市場的開放通常遵循了“時間上漸進、開放的地區漸進以及開放的產業漸進”的原則，對我國的經驗借鑒如下：

（一）進一步做好GPA改進出價準備，為FTA政府采購談判奠定基礎

自2007年啟動加入GPA談判以來，我國共提交了6份出價清單，在6份清單研究出臺的過程中，相關實體和企業對GPA已有了較為充分的了解，國內政府采購制度也在逐漸完善中，這為我國參與FTA政府采購談判奠定了良好的基礎。在進一步改進出價的過程中，可根據FTA談判進展以及FTA伙伴國的利益訴求，在GPA改進出價過程中一并統籌考慮，為適時啟動FTA政府采購談判奠定基礎。

（二）選擇合適的FTA伙伴國啟動政府采購市場準入談判

FTA談判的主要原則是權利與義務平衡，各方在市場開放方面做出的承諾和妥協必定是對等的。因此在FTA政府采購清單談判中，應慎重選擇談判對象，嘗試啟動政府采購市場準入談判，避免所有FTA開放可能對國內產業產生的沖擊。一是可選擇競爭力較弱的發展中國家進行嘗試，這些伙伴國涉及政府采購的產品、服務與我國相比相對競爭優勢不明顯，開放政府采購市場不會對本國商品和服務帶來較大沖擊。二是可選擇與我國產業優勢較為互補的發達國家進行嘗試。比如，澳大利亞、新西蘭等國的政府采購市場較成熟、采購制度較完善，產業與我國較為互補，開放政府采購市場對雙方造成沖擊的可能性不大。上述兩類貿易伙伴可作為我國在FTA中先行開放政府采購市場的試驗區，以積累經驗，并逐步實現全面開放。

（三）逐漸開放政府采購相關實體和領域

在門檻價方面，可以參考GPA門檻價，根據FTA伙伴國競爭力情況，斟酌調整門檻價并設置合理的過渡期。在實體開放次序方面，按照“中央實體→次中央實體→其他實體”的順序，先開放中央政府機關，后開放省級政府機關、事業單位、國有企業，對有關國家安全、經濟命脈的部門及其他敏感部門應設置例外。在領域開放次序方面，先開放競爭力較強的貨物、服務和工程，再根據談判的出要價情況逐漸改進；對于被迫開放的產業，應在雙方可接受的情況下，盡可能制定約束條款或過渡期，爭取給予國內產業一定的緩沖期。總體上，應在充分研究FTA伙伴國攻防利益的情況下，遵循由少到多、由點到面、循序漸進、穩步開放的原則逐步開放。

（四）適度引進補償貿易等條款，給予國內一定緩沖空間

作為GPA主要參加方、競爭力較強的美國，在其FTA中也引用了補償貿易等做法，以盡可能多地吸引FTA伙伴國投資。我國也可在FTA談判中引用類似條款，一方面有利于為我國被迫妥協的產業爭取一定的緩沖空間，也可以作為吸引外資的輔助手段；另一方面可以作為我國進一步出要價談判的籌碼，為最終確定政府采購出要價清單奠定良好的基礎。

（五）注重與FTA服務、投資等其他章節的協調和銜接

政府采購章節是FTA談判中的一部分，應統籌考慮FTA各章節之間的協調和銜接。一是要注重各個章節之間的銜接。比如政府采購章節與服務及投資章節在某些重要概念、開放領域方面應盡可能協調一致。二是要適應整個談判的節奏，并服務于整個FTA的談判策略。政府采購章節涉及貨物、服務的開放，應與貨物談判、服務談判和投資等市場開放相一致，某些貨物或服務談判中高度敏感的產品，可斟酌考慮在政府采購章節中適度妥協，爭取實現我國在FTA談判中整體利益的平衡。

需要說明的是：①由于加拿大為GPA的成員方，在實際操作中美、加兩國可適用GPA規則。②軍事機構貨物出價采用正面清單方式列出，美國在大多數FTA中國防部的貨物例外與GPA基本相同，本文在此僅就非軍事機構貨物進行比較。

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