以發展為導向的黑龍江省流動兒童福利政策研究

周曉焱+方偉明+邱心凱

摘要：伴隨著我國社會主義現代化進程的快速發展，流動兒童問題越來越受到黨和政府的高度關注。通過分析黑龍江省流動兒童政策的現狀和影響流動兒童福利政策制定、執行等環節的因素可知，從省級層面來看，黑龍江省本身缺乏吸引流動人口的地理區位和經濟優勢，在就業機會和政策法規方面也沒有明顯的吸引力。因此，應該從流動兒童中長期發展的戰略高度，對流動兒童福利政策進行頂層設計，對流動兒童進行人力資本投資、就業支持、基本公共服務和社會保障的具體政策設計，完善流動兒童福利政策執行，建立有效的評估體系，努力構建有利于流動兒童發展的社會福利政策新模式。

關鍵詞：發展；流動兒童；流動兒童福利政策

眾所周知，在新中國成立以后相當長的時期，黑龍江省是一個人口凈流入的省份，但那是在我國嚴格的戶籍制度規范下有計劃的人口流動，因此，并沒有出現嚴重的流動人口問題，也就沒有流動兒童問題的廣泛存在。但是進入21世紀以后，黑龍江省雖然已經變為人口凈流出地區，但其區域內流動人口數量依舊龐大。大量農村人口涌入城市尋求發展機會，一方面造成了困擾城市管理者的流動人口問題，另一方面也為黑龍江省經濟穩定發展和人口結構優化提供了機會。伴隨著家庭流動取代個體流動，兒童越來越成為流動人口的重要組成部分，流動兒童的生存和發展問題，也就成為流動家庭能否在流人地穩定生活乃至定居的重大問題。因此，通過社會福利政策來解決流動兒童面臨的生存和發展問題，成為需要政府關注的問題。

一、黑龍江省流動兒童及其福利政策概況

（一）黑龍江省流動兒童概況

首先，黑龍江省流動兒童總數較大且分布集中。國家衛生和計劃生育委員會撰寫的《中國流動人口發展報告》和黑龍江省社科院編寫的《黑龍江社會發展報告（2017）》顯示，進入21世紀以后黑龍江省是人口凈外流地區。但不可忽視的是，在人口凈外流的事實掩蓋下，黑龍江省區域內流動人口絕對數還是相當可觀的，且主要分布在“哈大齊”城市帶上。截至2013年9月30日，黑龍江省流動人口為831650人（其中省內流動占81.7%，跨省流動占18.3%），其中68.3%的流動人口家庭攜帶子女。根據《全國流動人口動態監測數據集2013年》數據（表1-3d、1-8g、1-8h）推算，全省14歲以下流動兒童占流動人口總數的15.7%，大約13萬左右。全國婦聯在《我國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》中指出，黑龍江省城市中18歲以下流動兒童占當地兒童比例高達18.83%，這意味著該省城市每10名兒童中就有2名是流動兒童，流動兒童群體已經成為城市中一個不可忽視的群體。

其次，黑龍江省流動兒童的生存條件普遍較差。2013年，黑龍江省人口計生委撰寫的《黑龍江省流動人口生存發展特征、問題及對策報告》指出，黑龍江省的流動人口就業層次低，失業比例較高，老工業基地流動人口生存發展狀況堪憂，流動兒童難以依靠家庭獲得足夠的自身發展所需要的各種資源，需要政府和社會的幫助。根據《黑龍江省衛生計生與人群健康狀況報告》和《全國流動人口動態監測數據集2013年》（表1）披露的數據，2013年黑龍江省流動人口家庭平均月收入為2785元，人均月收入1886元，人均月支出959元，人均月食品支出424元。從經濟社會變遷對流動兒童福利的影響上看，經濟社會變遷改變了家庭福利傳統結構，由于流動兒童照料與教育的支出加大，婚姻和家庭的穩定性下降，傳統家庭和社區對流動兒童發展的支持因素在減弱。

再次，黑龍江省流動兒童數量增加的趨勢并沒有改變。進入21世紀以后，我國的人口流動已經由個體流動向以家庭流動為主轉變。國家衛生計生委發布的《中國流動人口發展報告2016》顯示，流動人口中家庭流動的占60%。流動兒童所占比重不斷增加，流動人口的居留穩定性增強，融入城市的愿望強烈。

綜上所述，黑龍江省流動兒童的數量龐大，其自身的社會福利需求十分迫切。因此，保障流動兒童獲得健康成長的環境和平等發展的機會，充分實現所有流動兒童的全面健康發展，已經成為實現經濟社會發展進步的重要一環。

（二）黑龍江省現有流動兒童福利政策概況

就黑龍江省的省情而言，既存在城鄉二元化程度高、人口外流大、老工業基地負擔重、經濟發展滯后的劣勢，也存在城市化率高、基本公共服務存量大水平高的優勢。因此，黑龍江省在流動兒童福利政策的制定和完善方面，既有急需解決的問題，也具有一些相對的優勢（見表1）。

盡管近些年來，黑龍江省經濟發展的總體水平有限，但現有政策法規基本上實現了對流動兒童群體的全覆蓋，基本上滿足了流動兒童群體享受基本公共服務的需求，實現了對流動兒童群體生存和安全層面的全面保障，體現了黨和政府對流動兒童群體的關愛。

二、黑龍江省現有流動兒童福利政策的缺陷

黑龍江省作為我國最北部的一個省份，地處偏遠、經濟發展滯后、人口外流情況突出，種種不利的內外部因素使得黑龍江省流動兒童群體獲得的關注，始終不如留守兒童、孤殘兒童等困境兒童群體，現有政策僅能滿足流動兒童生存層面上的基本需求，對他們未來發展的需求缺乏足夠重視。

（一）缺乏社會福利政策的頂層設計

缺乏頂層設計，戶籍及附加于戶籍上的社會福利政策設計依然是限制流動兒童發展需求滿足的重要制度性因素。黑龍江省作為我國戶籍制度改革的試點省，自2014年底起全面放開牡丹江市、佳木斯市等9個市落戶限制條件，大慶市和齊齊哈爾市適度放寬落戶條件，哈爾濱市實行“雙軌制”落戶政策，同時積極建立和完善積分落戶制度，還進一步建立和完善了居住證制度。盡管現有的戶籍制度改革和居住證制度的設計，在原則上保證了黑龍江省的流動兒童可以享受到基本公共服務的權利，但在實際執行的過程中，戶籍兒童和流動兒童所享受的基本公共服務還存在較大差異，存在著競爭優質公共服務資源的問題。同時，頂層設計中較為保守的、補缺的“生產性”社會政策理念和“最后安全網”的保障水平，進一步加劇了這種沖突。比如，戶籍兒童和流動兒童都可以在在公立學校中接受義務教育，但是流動兒童往往在定點的學校中接受教育，而定點學校往往是本轄區內非重點學校，從而限制了流動兒童進入重點學校學習的機會，非義務教育階段難以保障其獲得在當地參加中考和高考的資格。在住房保障、社會保障和醫療保障等領域，流動兒童家庭因為受到社保繳費時長、就業不穩定和人口流動的限制，難以獲得同戶籍家庭一樣的社會保障待遇；加之流動人口在戶籍地的社保、醫保都難以在流入地延續和結算使用，因此其更加難以獲得與戶籍人口同等的社會救助。以上種種都說明了黑龍江省現有的流動兒童福利政策還存在不利于黑龍江省流動兒童成長發展的因素。endprint

（二）缺乏必要的社會福利資源保障

缺乏必要的社會福利資源是限制流動兒童發展需求滿足的重要資源性因素。近些年黑龍江省經濟發展一直滯后于全國發展的平均水平。經濟發展速度下降，導致地方財政收入增長的減少，而政府支出卻持續增加（見圖1、圖2）。在中央政府轉移支付有限的情況下，黑龍江省各級政府對相關社會福利的領域投入嚴重不足，使得政府的社會政策作為“最后安全網”的保障功能受到質疑。流動兒童家庭的收入也處于增長緩慢，甚至是下降的境地。流動兒童家庭支持能力的下降，使流動兒童的生存發展空間進一步惡化。

如何“建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制；完善促進基本公共服務均等化的公共財政體系，逐步理順事權關系，建立事權和支出責任相適應的制度；完善轉移支付制度，加大財力均衡力度，保障地方政府提供基本公共服務的財力”，就成為了提高黑龍江省流動兒童福利政策水平的基礎性資源保障因素。

（三）政策決策機構重視不足

政策決策機構重視不足，導致流動兒童發展需求缺乏社會福利政策的制度性保障。

一方面，黑龍江省是人口流出比較嚴重的省份，留守兒童問題比較突出。而流動兒童群體絕對數相對較少，所以流動兒童群體也就難以得到像留守兒童群體那樣高的重視度，尤其在流動兒童就醫、非義務教育階段升學、大齡流動兒童就業等方面的需求還難以受到重視。而流動兒童接受義務教育問題之所以能夠得到比較好的解決，也主要是因為公共教育服務的供給大于實際需求罷了。如黑龍江省民政廳的《2017年全省民政工作要點》第十條專門對兒童福利問題進行了規定，指出“推動落實困境兒童保障政策、農村留守兒童關愛保護專項行動、健全孤兒保障制度、統籌兒童福利機構和未成年人保護中心設施建設”等工作內容；其中，并沒有明確提及流動兒童的問題，也就是沒有把流動兒童問題作為一個工作重點。

另一方面，我國與兒童相關的基本公共服務一直堅持屬地化管理的原則；但是在人口流動日益頻繁和缺乏全國性基本公共服務資源流轉制度的大趨勢下，原有地區分割的基本公共服務體系受到經濟、社會的諸多因素限制，難免會產生以保護戶籍兒童為目的的一系列行政性壁壘。與戶籍兒童相比，流動兒童在享受各種基本公共服務的時候，會受到種種證照、行政性許可的限制（戶籍/居住證、父母職業證明材料、社保繳費證明等），使流動兒童群體在客觀上受到了某種忽視，乃至歧視。由此可見，黑龍江省各級政府及其職能部門對流動兒童相關社會福利需求的重視程度還需要加強。

（四）缺乏民間社會工作組織參與

缺乏民間社會工作組織參與的服務模式，使得政府主導的兒童福利行政工作難以滿足流動兒童個性化發展的需求。

一方面，統一的行政化服務難以滿足流動兒童個性化的發展需求。在進入新的城市以后，流動兒童必然會出現社會和社區融入、平等享受基本公共服務、流動兒童/少年職業教育培訓等一系列生存發展需求；但由于流動兒童在經濟條件、家庭結構、生活習慣等方面存在明顯的差異，因而難以用一個統一的方法來加以應對。比如，同樣是流動兒童面臨社會融入困境，其原因可能包括社會排斥、兒童自卑和語言差異等，而解決方式分別為改善社會環境、心理輔導和語言學習服務等。這就需要根據流動兒童的實際情況，采取有針對性的解決方法，這顯然不是政府行政化的服務可以滿足的。受傳統政府管理模式的影響，黑龍江省兒童福利行政同全國大部分地區一樣，存在政出多門、人員缺位的現象。兒童福利服務部門有限的人力、經費，也往往投入到日常性的行政工作中去，難以全部集中到兒童福利服務領域，對流動兒童的服務水平較低；加之政府部門之間存在信息壁壘，如公安部門掌握的戶籍和常住人口信息、民政部門掌握的社保救助信息、統計部門掌握的統計數據、教育和婦聯掌握的兒童信息等資源基本上沒有做到資源共享，反而因為統計口徑不一、數據來源不同、標準各異，導致各級政府部門統計數據不一致，阻礙了政府有關流動兒童福利政策決策科學性的提高。

另一方面，黑龍江省專業社會工作隊伍發展比較滯后。據黑龍江省民政廳社會工作處統計，截至2016年黑龍江省社會工作人才35587人（持證社工4495人），專業社會工作崗位1610個，民辦社會工作服務機構73家。目前，黑龍江省的社會工作者選拔方式還比較落后，社會工作者的認定還主要采取資格考試方式來進行。這就使得助理和中級社會工作師資格成為了一個附帶經濟利益的“準職稱”。一部分人參加考試的目的不是為從事相關的社會服務，而是為了獲得職稱帶來的經濟利益。這使得職業化的一線社會工作者隊伍難以得到擴大，服務過程中存在人員與工作脫節、理論與實踐脫節現象，難以保證一線社會工作者隊伍素質的保持和正常的新陳代謝，不利于社會工作者隊伍自身的建設。

綜上所述，黑龍江省雖然制定了一系列保障流動兒童權益的政策法規，但這些政策法規存在較強的局限性，其內容側重于流動兒童基本生存權益的保障，在推動流動兒童發展問題的解決方面作用有限，難以滿足黑龍江省流動兒童未來發展的實際需要。

三、構建黑龍江省流動兒童發展性福利政策

聯合國兒童基金會在“兒童與2015年后發展議程”中指出：“到2030年，確保所有女童和男童通過參加優質的兒童早期發展、保育和教育，包括至少一年的小學學前教育，為小學教育做好準備；確保所有女童和男童完成免費、公平和優質的小學和中學教育，并取得相應而且有效的學習成果……都公平地享有優質的技術、職業和高等教育的機會，并且獲得與就業、體面工作和創業相關的技能；消除教育中的性別差距，確保包括……弱勢兒童在內的弱勢群體能夠平等獲得各級教育和職業培訓。”這一系列要求，充分體現了國際社會對流動兒童群體發展的重視和全球兒童福利保障升級的趨勢。

（一）發展性社會福利理論與黑龍江省流動兒童福利需求的契合性

在20世紀六七十年代以后，“發展性社會福利理論”逐漸興起，該理論并不認同經濟發展與社會福利之間是簡單的此消彼長的關系，倡導社會福利供給的準市場模式和福利傳遞的多元主義，提倡“可持續生計”與“資產建設”，為重構社會福利政策體系提供了新的思路和視角。該理論認為政府在兒童發展的領域投資，就是向國家和社會的未來投資，為兒童發展提供充足的資源、創造良好的發展環境，使得兒童可以順利地度過童年，獲得適應社會和職業的能力。因此，發展性社會福利理論認為關注于流動兒童群體，不論是為他們提供必要的生存服務，還是為他們提供進一步適應社會的生理、心理、社會適應性和職業技能等方面的服務，最終必將使整個國家和社會受益。endprint

就當前黑龍江的省情而言，在重工業和資源產業難以為繼的今天，保持必要的人口數量和實現人口結構的優化是維持經濟發展的必要的內生性因素。因此，如何減少人口外流，甚至吸引人口回流是非常重要的一個任務。為了保證流動人口留在黑龍江省，就需要保證流動人口家庭的穩定，而保證兒童能夠健康成長就是實現流動家庭穩定的重要條件之一。另外，從人口結構調整方面來看，流動兒童福利政策的改善可以幫助黑龍江省人口結構的改善，緩解人口老齡化的壓力，可以避免整個社會需求和購買力的下降。因此，以發展視角來關注流動兒童群體的社會福利問題，構建發展性的流動兒童福利政策就成為必然選擇。

（二）構建黑龍江省發展性流動兒童福利政策的具體建議

1.完善以居住證為核心的基本公共服務供給制度

盡管黑龍江省是全國戶籍制度改革的試點省份，且城市落戶條件相對其他省份非常寬松，但是在現今農村改革（土地和宅基地流轉、農村集體權益改革等）的大背景下，實際上農村戶籍轉入城市戶籍（尤其是青壯年人口）的現象并未大量出現，城市戶籍改革實際上成為城市人口戶籍轉移的游戲。所以，對于在流動人口中占大多數的農村戶籍流動人口而言，居住證的實際作用比戶籍的作用要大。黑龍江省從2011年底就陸續開始居住證的發放，并出臺了《關于切實做好全省居住證制度實施工作的通知》《黑龍江省流動人口服務和管理辦法》等地方法規，設置了較低的居住證辦理門檻，并在制度層面上實現了以辦理居住證為條件的基本公共服務覆蓋。但就實際情況而言，由于受到流動人口自身認識不足、短期流動性大等因素的影響，居住證難以覆蓋到全部流動人口。以大慶市為例（該市從2011年10月開始實行現居住證制度），大慶市公安局在2013年4月提交給大慶市人大的《關于我市流動人口服務管理工作情況的報告》中指出，到2012年大慶市流動人口已經達到38.5萬人，但辦理居住證的流動人口累計才達到23萬人，還有1/3的流動人口沒有辦理居住證。這也就意味著這些流動人口中的兒童難以公平地享受到城市提供的基本公共服務。而能否享受基本公共服務，對流動兒童而言，絕對是影響其一生發展的大事。因此，從頂層設計的角度出發，進一步降低居住證發放門檻，加大居住證的發放力度，提高居住證的含金量，實現居住證與基本公共服務掛鉤是非常重要的基礎性工作。

2.構建以人力資本積累為核心的社會政策體系

在教育服務政策方面，盡管黑龍江省相繼頒布《黑龍江省流動人口服務和管理辦法》《黑龍江省兒童發展規劃（2016-2020年）》《黑龍江省中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》《黑龍江省職業教育條例》《黑龍江省中等職業學校學生學籍管理規定》，在地方法規和政策層面上明確了縣級以上教育行政部門作為直接責任主體，基本保證了流動兒童可以在黑龍江省享受到義務教育服務。但流動兒童難以享受到優質教育資源的問題仍然存在，在學前教育、非義務教育階段的職業教育和高等教育領域，因戶籍和學籍導致的制度性壁壘依然堅固。因此，在多數城市公共教育資源有承受力的情況下，有關部門應該保證流動兒童和戶籍兒童同等的就近入學（而非區域性定點入學）的權利，排除妨礙流動兒童融入城市的人為障礙；同時，推動流動兒童/少年可以在流人地享受比較充分的非義務教育（尤其是職業教育），有效提高流動兒童/少年（完成義務教育且年齡14歲以上、18歲以下）接受足以保障其獲得獨立生存能力的職業培訓，使其掌握融入城市所需的基本職業技能。

在公共醫療服務政策方面，為了更好地將流動兒童培養成具有生產力的成人，當地政府必須將其納入公共醫療服務政策規劃和服務提供的對象，幫助他們建立健康的生活方式，提高健康水平。為此，公共醫療服務政策不能設立任何前置性的限制條件，在保證免費的強制性醫療免疫服務的同時，要擴大醫療保險覆蓋范圍，把未入學流動兒童群體納入其中；要進一步加強與外省市的協調，努力實現醫療報銷的跨地區結算；要實施有效的成本控制和質量改進措施，應當用按人頭付費、按病種付費等多種方式來代替當前主導的按服務付費方式。

在住房保障政策方面，盡管黑龍江省還沒有實行限購，但由于流動人口家庭經濟條件有限，其在城市中獲得自有住房的機會相對較小，而市場化的租賃活動又受到較高的交易成本和勞動市場波動的制約，難以滿足低收入流動人口家庭的住房保障。所以改善流動兒童的居住條件，除了實施鼓勵低收入住房租賃市場的政策以外，還需要將流動兒童家庭納入城市廉租房和公租房的保障范疇，采用實物配租、發放兒童補貼和政府采購等方式，滿足最低收入流動兒童家庭的住房需求。

3.構建以資源鏈接為基礎的社會保護支持政策體系

相對戶籍兒童，流動兒童面臨的家庭暴力、監護缺失、校園暴力和社會排斥等威脅更為嚴重，所以作為流動兒童生存發展的最基本場所——家庭和社區，其穩定性就顯得就十分重要。通過為流動兒童家庭鏈接必要的資源，政府可以有效干預弱勢流動兒童家庭結構和親子關系，為流動兒童建立基礎性安全保護；通過強化學校、政府和社會組織的責任，為流動兒童建立社會性安全網；通過嚴懲極端性的傷害流動兒童事件，為流動兒童建立受虐待流動兒童臨時或永久安置制度等；通過為流動兒童家庭提供工作機會和工作培訓，為流動兒童創造必要的經濟保障；通過為流動兒童家庭提供專業社會工作服務，滿足流動兒童發展個性化和多樣化的福利服務需求。總之，流動兒童離開戶籍地以后面臨的風險大大增加，所以在流動兒童面臨“監管缺失”風險的情況下，政府提供社會福利政策的設計能夠迅速“補位”，為流動兒童提供基本的社會支持和社會保護就顯得十分必要了。

4.構建以專業化、可評估為核心的政策執行體系

首先，要完善流動兒童福利行政的組織體系。一方面，黑龍江省應建立專門的兒童福利行政主管機關（不必區分流動兒童和戶籍兒童），負責跨部門兒童福利政策的制定、兒童福利資源的協調使用，并賦予其監督兒童福利政策執行的權利。另一方面，對于某些政府無法提供且流動兒童健康發展必需的服務，如心理輔導、學業輔導和職業規劃輔導等，政府應該放手民間組織在相關服務領域中發揮作用，并以政府購買的方式為民間組織的發展提供資金，制定服務規則、人員準入條件等一系列規范性文件來規范民間組織的組織水平和服務規范化程度，以制定完善的評估體系來促進民間組織服務水平的提高。建議在政策的制定中，實現資格證與執業證相分離的制度設計，通過資格證的考核對社會工作者的理論知識加以考核，以擴大社會工作者人才隊伍的儲備；通過非筆試的執業證評審形式，由專業組織對社工候選人“德能勤績”的綜合考核，讓真正愿意并有能力從事社會工作的人參與到社會工作的具體工作中去，避免社會工作者隊伍魚龍混雜的局面。endprint

其次，要完善流動兒童福利行政的評估機制。就流動兒童福利行政而言，評估是比較難的一個問題。一方面，出于屬地化管理的慣性思維，政府往往把給予流動兒童的幫助和支持當作是一種恩賜或維穩工具，尚未把評估放在重要位置上。另一方面，社會福利行政的效果難以量化，評價的主觀性和主體差異性比較強。但到了人口流動成為常態的今天，對政府的社會福利行政進行績效評估是推動服務型政府建設的必要保障。因此，加強對政府或政府授權組織的監督評估，就是切實可行的一條道路。筆者認為流動兒童福利行政的績效評估體系，具體應該包括社會福利投入指標體系、機會公平指標體系、行動效率指標體系、效果指標體系、服務成本指標體系等必要部分組成。

再次，要建立完善的信息支持保障體系。及時可信的數據對于制定和實施政策至關重要，分類數據能幫助發現那些被遺漏的流動兒童及其聚居的社區，從而修補現有流動兒童福利政策的漏洞。同時，完善而詳實的數據資源也是衡量政府在相關領域取得成果的關鍵所在，便于政府對福利行政的進程進行跟蹤，并在必要時調整福利行政的方向和重點。所以，推動各級管理部門數據資源共享，減少使用數據資源的限制性條件，是提高社會福利行政效率的必由之路。

5.構建以服務對象為核心的福利資源分配體系

長期以來，黑龍江省的流動兒童福利供給一直受到社會福利資源的限制，難以達到一個較高的水平。因此，當地政府一方面要盡可能地爭取和利用中央政府的轉移支付，以彌補地方財政的不足，比如在流動兒童的義務教育領域，2016年春季我國建立起以中小學生學籍信息管理系統為基礎的、城鄉統一的義務教育經費保障機制，義務教育階段的生均公用經費基準定額和“兩免一補”資金實現全國流動；另一方面要用好本級政府財政的公共收入和彩票公益金，在兒童福利資源的分配方面，改按部門分配資源為按服務對象分配資源；要建立行政維持性費用和業務費分別撥發使用的制度，并保證專款專用；同時，要通過引入私營社會服務部門、慈善基金會等途徑，來緩解政府的財政支出壓力，在滿足流動兒童需求和本地經濟發展需要之間尋求合理的平衡。

綜上所述，不論是從吸引人口回流和促進流動人口定居的角度看，還是從促進黑龍江省中長期經濟發展的角度看，通過社會福利政策的完善，推動流動兒童家庭和社區環境改善，進而增加流動兒童人力資本的積累，以獲得更多發展機會，都是一個具有道德和戰略上緊迫感的實際問題。因此，構建以發展為導向的流動兒童福利政策體系，必將有利于黑龍江經濟社會的持續穩定發展。endprint