推進競爭中性暢通國企海外之路

文/本刊記者 王亞亞 實習生 吳夢晗

除了上述在體制機制上為國有企業海外業務發展創造更好的環境之外，國有企業自身也要以獨立的商業機構自居，更熟稔地運用海外市場規則，遵循市場交易原則，不斷規范自身的海外經營行為。

2018年10月14日，人民銀行行長易綱在2018年G30國際銀行業研討會上指出，“為解決中國經濟中存在的結構性問題，我們將加快國內改革和對外開放，加強知識產權保護，并考慮以競爭中性原則對待國有企業”。這是我國央行領導首次就國企競爭中性原則進行的表態，因而引發了市場對競爭中性這個話題的高度關注。

2018年10月15日，國資委副秘書長、新聞發言人彭華崗對有關國企“競爭中性”的政策內涵進行了回應，指出國企改革的思路、改革目標與“競爭中性”原則是一致的，而且應該承認經過改革的國有企業，已經完全融入市場競爭的事實，不應因企業所有制不同而建立不同的規則，反對在國際規則中設置對國有企業的歧視性待遇。

近幾年，隨著中國國有企業在海外發展漸成氣候，不少國家擔心國有企業與政府之間的聯系會影響公平競爭原則，所以在相關的貿易救濟制裁措施、外商投資審查中，出現了差別化對待國有企業的趨勢。對此，在海外經營發展的國有企業也頗為苦惱。2018年11月29日，本刊編輯部圍繞“國有企業競爭中性”話題，邀請相關專家進行討論，以期探尋在競爭中性原則下，國有企業的海外發展之路。

“競爭中性”被納入多個貿易/投資協定

自1995年澳大利亞聯邦政府頒布了一攬子競爭政策之后，競爭中性原則不斷被多國納入政策實踐。據商務部研究院相關專家介紹，近幾年，全球范圍內的區域貿易協定均把“競爭中性”這個議題納入到談判當中。《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）第十七章規定的國有企業規則，被認為是體現了競爭中性原則。美國退出TPP之后，十一國參加的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）也保留了國有企業條款。對外經濟貿易大學國際經貿學院教授崔凡指出，《美國、墨西哥、加拿大協議》（USMCA）與TPP類似，也將國有企業作為單獨一章進行規定，且內容高度相似。他認為，“TPP和USMCA都有一些專門針對國有企業的限制性條款，因此有研究者認為，這其實已經偏離了競爭中性的原則”；而在《區域全面經濟伙伴關系》（RCEP）中，RCEP的關注的內容主要在降關稅，目前還沒有切入到競爭中性議題。而商務部研究院的專家則表示，因為TPP/CPTPP已經把貿易協定標準提高了，未來RCEP的有關議題也可能會涉及到競爭中性，而且很有可能還會有所擴張。

此外，在雙邊貿易體制中，美國、歐盟均將“競爭中性”原則納入雙邊貿易體制中。2012年發布的美國對外簽署投資協定新范本，就加強了對國有企業的約束，力推競爭中性和可持續發展原則。2012年發布的《歐盟與美國就國際投資共同原則的聲明》，也包含旨在推動競爭中性原則的“公平的競爭環境原則”，并要求歐盟和美國支持OECD在競爭中性領域所做的工作。歐盟在其2017年發布的《歐盟外國直接投資審查法律框架草案》里，則表明要重點審查關鍵基礎設施、關鍵技術和關鍵原材料等影響歐盟共同利益的域外直接投資。當然，這些區域體制對海外投資的審查，除了是面對中國國有企業之外，中東的主權基金、俄羅斯的寡頭經濟也是其對海外投資安全審查的重點關注的對象。

當前，世界多國對國有企業競爭中性的關注，主要集中于國有企業與政府之間的聯系是否會影響公平競爭上。相關的觀點認為，國有制有可能妨礙了資源的有效配置，從而影響了社會產出總量，最后會影響到居民的整體福利水平。正是基于這樣的一個前提，中國國有企業在海外市場的發展壯大，被認定是享受了政府補貼，是不正常的。尤其是在2018全球500強企業中，我國大陸和香港的企業占有115席，其中大部分是國有企業，更引起了市場的關注。

“其實，這類認識是不準確的。”商務部研究院專家分析說，“目前我國國有企業高度集中的領域，如基礎設施、能源建設等，之所以在國外形成了快速擴張，是由于我國國企在該產業領域已積累了比較優勢，競標的價格也比歐美國家企業有競爭力，所以被其他國家誤認為存在補貼。但實際上，在市場競爭條件下，我國對大型基建公司是沒有補貼的。”盡管實際情況如此，但是海外多個國家和地區對我國國有企業海外發展依然出現了差別化待遇的趨勢，這有違市場公平競爭原則。

國企海外發展中的身份“枷鎖”

隨著經濟實力的不斷增強，我國企業境外投資步伐不斷加快。安永的一項調查顯示，金融服務、醫療、電信、房地產酒店和建造、石油和天然氣、工業等六大領域，成為我國企業境外并購的熱門行業。而這些企業的境外并購行為，正越來越多地受到發達國家的嚴格管控和干預。

以油氣能源行業為例，根據匯豐銀行北京分行副行長于穎的介紹，近年來我國油氣能源行業的國有企業，在境外上游開發業務、進行海外油氣資產的收購和投資活動的步伐明顯放慢，主要的境外經營和投資，更多集中于中下游的工程和油田服務項目領域。而在對收購的一些油氣資產進行作業時，還需要得到所在國政府部門的批準。“在國家石油公司向國際石油公司轉換的過程中，可能都會因國有企業所有制因素而受到一定的影響。”于穎談到。

從地域角度看，以美國為代表的發達國家以國家安全和經濟安全為由，不斷加強對中國企業，尤其是國有企業赴美投資的審查。其中，美國在對外投資方面對于中國國企的差別性對待最為明顯，其近期出臺的《外國投資風險審查現代化法案》（FIRMMA法案）明顯針對中國，尤其是針對中國國企設定了非常寬泛、缺乏透明性的審查標準。

長期致力于國有企業海外發展研究的外匯局浙江省分局洪昊博士也認為，以美國為代表的主要發達國家對來自我國國有企業投資的審查尤其嚴格，而對非國有企業投資的審查則相對寬松，只要不涉及敏感行業，一般不會受到限制。但也有不少非國有企業的大型并購項目，由于對方國家懷疑其與政府關系密切或具有軍方背景，也會以國家安全為由加以限制。比如，2012年的奧巴馬政府就以標的企業位于美海軍基地附近為由，否決了三一集團子公司羅爾斯對俄勒岡州4個風力發電場的并購；2016年，澳大利亞也以威脅國家利益為由，阻止了國家電網以100億澳元對該國最大的電網公司Ausgrid的收購。

此外，無論是國有企業還是非國有企業，在信息技術、半導體行業方面的境外收購，都會受到以美國為代表的發達國家的嚴格審查。在2016年清華紫光聯合收購西部數據的案例中，清華紫光擬以37.75億美元收購全球硬盤市場排名第一的西部數據15%股份。盡管此次交易雙方認為不屬于美國外資投資委員會（CFIUS）的監管范圍，但CFIUS認定屬于其管轄并確定介入交易，最終導致清華紫光放棄交易。CFIUS阻止交易的原因主要是基于政府控制、政府補貼、敏感技術和對等原則等幾個方面。同樣，在作為我國最大的金融科技公司——阿里系的螞蟻金服對速匯金的收購案中，盡管螞蟻金服先后接受了CFIUS三次審核，甚至為了消除CFIUS的顧慮，還作出了相應承諾，但最終，CFIUS依然以“威脅美國公民數據的安全性”為由否決了該筆收購案。

基于這樣的狀況，2018年以來，中企對美國的投資基本處于停滯和觀望狀態，大量的投資項目轉向歐洲。而歐洲的情況也不盡樂觀。盡管英國、德國等歐洲國家尚未對國企和民企做明確的區分，但這些國家已開始關注收購行為背后的資本來源，相關投資審查機構也在關注、了解參與收購的中資企業是否受政府決策的影響。

除了對外投資，我國國有企業在對外貿易中也遭受到了歐美國家的所有制差別對待。洪昊分析指出，“由于社會制度等方面的原因，西方發達國家一直不承認我國的市場經濟地位，因此，與其他國家企業相比，我國企業受到了更多的貿易歧視和不公正待遇，如在關稅、出口認證方面，都對國有企業設立了貿易壁壘”。

以公平競爭為原點 多方應對

國際市場推崇競爭中性原則，本質上來說是也是為了實現市場的公平競爭。針對我國國有企業在海外市場面臨的“差別化待遇的”實踐挑戰，業界專家表示，應堅持“所有制中立”原則。

“所有制中立”原則的基本精神是，不基于所有制差別而進行歧視，也不在國際規則中針對不同所有制規定專門的限制措施。商務部研究院專家認為，“我國不僅僅要強調競爭中立，更要堅持所有制中立，不能因為是國有企業的身份，在海外市場不僅沒有被優待，反而被歧視”。崔凡教授對此高度贊同。他指出，長期以來，世貿組織的研究者一直認為，多邊貿易體制的傳統本身就是所有制中立，因此，他表示，支持在國際貿易體制中維護所有制中立原則；與此同時，鑒于競爭中立原則符合我國建設社會主義市場體系的總體方向，也符合我國國企改革的基本要求，也應原則上同意接受，并且要盡量體現在我國國內的法制建設中，以推動我國國內公平市場體系的建設。

就以上問題，洪昊提出了以下建議：一是完善我國競爭中性管理法規體系。為此，應對《反壟斷法》和《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》進行修訂，補充有關競爭中性的內容，并明確由反壟斷管理機構負責競爭中性管理和實施公平競爭審查，對可能影響競爭中性的政策和措施進行監督和審查。二是放寬外資、民營經濟準入限制。要強化市場的資源配置作用，有序開放限制領域對外資準入和民營經濟準入的門檻；同時，還要逐步取消對外資在稅收等方面的優惠待遇，確保政府未通過其行為賦予相關領域的國有企業優勢地位或劣勢地位，使國有企業處于相對競爭中性的市場環境。

于穎建議，要從支持國企“走出去”的角度，加強便利企業海外投資的相關措施。具體包括：在中資企業“走出去”進行海外投資或項目競標簽約的跨境投資審批和全球資金調撥方面，可進一步提高資本項目海外投資行政審批效率；在國家層面調動資源，加強對國有企業海外項目經營風險管理的培訓和指導；努力推進人民幣國際化，在國有企業海外拓展的重點市場和國家，加大人民幣政府雙邊貨幣互換協議合作，加強人民幣國際清算系統的建設和人民幣跨境交易金融服務設施和對產品創新方案的投入，以更有效地支援國有企業的海外投資。

專家們普遍認為，除了上述在體制機制上為國有企業海外業務發展創造更好的環境之外，國有企業自身也要以獨立的商業機構自居，更熟稔地運用海外市場規則，遵循市場交易原則，不斷規范自身的海外經營行為。

一是要加強與境外監管機構的溝通，強調信息透明，增進彼此的信任。當前主要國際經貿秩序都是西方發達國家基于自身發展經驗推廣而來的，從未遇到大量國有企業參與國際經濟活動，因而中國經濟的發展特色與原有西方秩序的摩擦和協調在所難免。在這種情況下，作為海外市場的“后來者”——中國國有企業，更應該積極開展與主要市場國家監管機構的長期溝通，通過必要的對外信息披露，合理提高自身的透明度，以獲取當地監管機構的信任。

二是企業應堅持互利共贏的理念，爭取與海外當地機構開展合作。無論是在歐美發達國家還是新興市場地區，與當地企業開展本地合作，不僅有助于同當地監管機構的溝通，降低監管風險，也能利于借助當地企業的屬地優勢，降低市場風險。

三是國有企業要積極參與國際規則、行業規范的制定，在加強與其他國家的企業和監管者溝通的基礎上，共同協商、制定行業范圍內的投資規則和標準，以提升國有企業在業務開展過程中的正面影響力。