國家監察委員會制度的法政治學之維

何 士 青

(華中科技大學 法學院，湖北 武漢 430074)

“小智治事，大智治制”[1]。當今中國正處于中國特色社會主義新時代，反腐倡廉是新時代的重要課題。反腐倡廉，既要求加強公職人員道德建設，也要求加強政治法律制度建設。順應新時代反腐倡廉課題的要求，以習近平為核心的中共中央以高超的政治智慧作出深化國家監察體制改革、建立國家監察委員會制度的決定。國家監察委員會制度是一項重大的政治法律制度創新，反映了中國共產黨領導中國人民進行中國特色社會主義建設實踐的經驗和智慧、價值和信仰，不僅有利于發展社會主義民主政治，對全面推進依法治國亦大有裨益。對國家監察委員會制度進行法政治學解讀，揭示國家監察委員會制度所蘊含的法政治學意蘊，可以更好地理解和把握這項制度創新的正當性、合理性。

一、執政為民是國家監察委員會制度的根本價值

任何一項法律制度的建立和運行，都不僅僅是一項技術性工作，而是具有一定的價值精神。美國法哲學家博登海默的觀點具有啟發性：“任何值得被稱之為法律制度的制度，必須關注某些超越特定社會結構和經濟結構相對性的基本價值。”[2]作為我國一項重大政治法律制度的改革創新，國家監察委員會制度蘊含著從嚴治黨、反腐倡廉、依法執政、執政為民等價值精神。在這些價值精神中，執政為民具有根本性。所謂執政為民，是指中國共產黨和國家機關及其工作人員在行使公權力治理國家、處理政務時，始終堅持人民至上、以人民為主體、從人民利益出發，把保障人民權利和滿足人民需要、促進人民發展、實現人民幸福作為根本目的。執政為民是中國共產黨的宗旨之所在，是人民民主專政的國家政權之要求。正如習近平所強調的：“一切國家機關工作人員，無論身居多高的職位，都必須牢記我們的共和國是中華人民共和國，始終要把人民放在心中最高的位置，始終全心全意為人民服務，始終為人民利益和幸福而努力工作。”[3]進行國家監察體制改革、構建國家監察委員會制度，歸根到底是為了實現執政為民。

中國共產黨是中國人民的先鋒隊，是中國人民根本利益的代表。自成立以來，不論其具體任務如何隨著形勢的變化而改變，中國共產黨始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨。正是在這一根本宗旨的指導和引領下，中國共產黨領導人民進行新民主主義革命并取得勝利，建立起人民民主專政的國家政權，使幾千年飽受奴役的人民翻身解放。隨著人民民主專政國家政權的建立，中國共產黨成為執掌國家政權、領導人民進行社會主義革命和建設的政黨，新中國的歷部憲法都規定了中國共產黨的領導和執政地位。國家政權的人民性和中國共產黨的領導與執政地位,要求中國共產黨將全心全意為人民服務的根本宗旨轉化為“執政為民”的政治法律理念，推進社會主義現代化建設，全面建設小康社會，從而“實現了中國人民從站起來到富起來、強起來的偉大飛躍”[4]。然而，前進的道路從來都不平坦，執政為民理念在實踐中受到一些因素的干擾，“腐敗問題就是其中一個頑癥”[5]。腐敗在本質上是對公權力的濫用，以社會資源的私人占有或小團體占有為目的，以侵害人民利益、社會公共利益、公民權利為基本特征，背離黨的宗旨，消解人民的主體地位，損害中國共產黨和國家政權的社會根基。中國共產黨堅定不移地反對腐敗、倡導廉潔，從根本上說，就是要“不忘初心、牢記使命”[6]，堅持權為民用、利為民謀，把全心全意為人民服務的根本宗旨貫徹落實到治國理政的全部活動中，滿足人民日益增長的美好生活需要，使人民生活幸福安寧，從而實現執政為民。

執政為民的價值理念要求進行反腐倡廉，而反腐倡廉不僅需要解決思想作風問題，更需要解決制度問題，因為制度問題具有根本性、全局性、長期性，“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”[7]。正是基于新時代“堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨”[6]的需要，中共中央在吸收古今中外反腐倡廉制度建設經驗的基礎上，作出深化監察體制改革、建立國家監察委員會制度的決定，2016年11月印發在部分省市進行改革試點方案。這一決定首先得到全國人大常委會的響應，同年12月全國人大常委會作出在部分省市開展國家監察體制改革試點工作的決定*該決定的全稱是《全國人大常委會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，于2016年12月25日由第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過。參見《全國人大常委會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》(《人民日報》2016年12月26日，第4版)。，翌年底改革試點工作在全國各地全面推開。爾后，全國人大在2018年3月修改憲法時將這項制度改革的成果納入其中，對國家監察委員會制度作出規定，同時制定《中華人民共和國監察法》(以下簡稱《監察法》)，將憲法的原則規定具體化，從而使國家監察委員會制度的構建和運行具有可操作性。“國家監察委就是中國特色的反腐敗工作機構”[8]，國家監察委員會制度的建立實現了黨的監督、國家監督和人民監督的統一，有利于深入反對腐敗、建設廉潔政治。隨著國家監察委員會制度的運行，反腐倡廉的效能將得到極大提升，國家權力將因被關進嚴密的制度籠子而充分發揮實現人民利益、保障公民權利的價值功能，執政為民的政治法律理念得到踐行，“為民謀利、為民用權、為民系情”成為治國理政的靚麗風景。

二、權力監督是國家監察委員會制度的基本原則

權力是一種組織力、支配力，對于社會的存在和發展是不可或缺的，“沒有權力，便不可能存在任何家庭、市民社會、種族、整個人類”[9]。同時，權力具有謀利益性、擴張性，常常被其掌握者用來謀取私利，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”[10]。因此，發揮權力的“善性”，防止權力的“惡性”，就必須對權力進行監督和制約，通過科學的制度設計，合理配置權力資源、有效約束權力運行、優化權力運行效果，從而防止權力濫用和異化、糾正權力運行偏誤、保證權力服務于民。在歷史上，權力監督和制約的思想源遠流長。在古希臘時期，權力監督和制約就為政治思想家所倡導；從近代開始，權力監督和制約為越來越多國家的憲法所確認；在現代，權力監督和制約為大多數國家執政者所秉從。中國共產黨歷來重視權力監督和制約，新中國成立以來，特別是改革開放以來，隨著社會主義民主政治建設的推進和依法治國基本方略的施行，以黨的監督、國家監督和人民監督為基本構成的權力監督和制約體系逐步形成并不斷發展。

當今中國正處于改革開放的新時代，黨和國家機關“面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有”[11]，新形勢新任務對黨和國家機關的治國理政能力提出了更高要求。然而，我國權力監督和制約體系還不完善，習近平在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話中曾指出我國的權力監督體系存在制度的操作性和時效性不強、責任不夠明確、主體比較分散等問題。這些問題制約著權力監督和制約的效能，影響著黨和國家機關治國理政的能力與水平。在新時代，推進現代化建設、全面建成小康社會，要求黨和國家機關提高治國理政能力，從而更好地實行依法執政、民主執政、科學執政，而加強權力監督和制約制度建設是實現這一要求的重要舉措。習近平指出：“我們黨的執政是全面執政，從立法、執法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統一領導之下……因此，監督國家公務員正確用權、廉潔用權是黨內監督的題中應有之義。”[12]進行國家監察體制改革、建立國家監察委員會制度，是中國共產黨順應新時代加強權力監督和制約、提高黨和政府治國理政能力的要求而作出的英明決定。依據2018年《中華人民共和國憲法修正案》和《監察法》的規定，監察委員會整合行政機關、檢察機關的權力監督職能，不僅與人民代表大會的監督緊密銜接，而且與黨的紀律檢查機關合署辦公，由此形成保障權力規范運作的有效機制和防止權力違規濫用的嚴密屏障，使“把權力關進制度的籠子里”[13]388從思想轉化為行動、從愿景轉化為實景。

①《中華人民共和國監察法》第11條規定：“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責：(一)對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查；(二)對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查；(三)對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監察對象所在單位提出監察建議。”(《中國紀檢監察報》2018年3月22日，第5版)

國家監察委員會制度的建立打破了原有的國家機關及其權力配置體系，在原有的從人民代表大會產生的由人民政府行使行政權、人民檢察院行使檢察權、人民法院行使審判權、軍事委員會行使軍事權的國家機關及其權力配置體系的基礎上，誕生“國家監察委員會”這一新的從人民代表大會產生的，與人民政府、人民檢察院、人民法院的地位平行的，獨立行使監察權并履行監察職能的專責機關，這不僅是國家權力構成體系的創新，也是國家權力監督和制約體制的創新。權力監督和制約是國家監察委員會制度的基本原則，主要體現在以下方面：首先，加強權力監督是構建國家監察委員會制度的目的和初衷，這一點可從《監察法》第1條規定得到說明：“為了深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化，根據憲法，制定本法。”[14]其次，作為“行使國家監察職能的專責機關”[15]，監察委員會的基本職能就是監督和制約權力，依照法律規定的權限和程序履行監督、調查、處置等職責①，防止權力濫用和腐敗，阻止權力異化為私器，保障權力行使的合法性與合理性。第三，國家監察委員會不是對某一類公職人員的權力行為或公職人員的某一類權力行為進行監督，而是實現監督全面覆蓋，即依照《監察法》規定對一切公職人員、一切行使公權力的行為進行監察。第四，國家監察委員會行使監察權、對公職人員進行監察，依照法律規定獨立進行，在辦理職務違法案件或者職務犯罪案件時，應當秉持權力監督和制約原則，既與執法機關、檢察機關和審判機關相互配合，又與執法機關、檢察機關和審判機關互相制約。此外，“黨的紀檢部門與監察機關不僅職能合一，而且機構合一，從而充分發揮國家機關和黨的紀檢部門的職能，提升了國家監察的權威性”[16]，有利于提高權力監督和制約的效能。

三、依法治國是國家監察委員會制度的重要基石

自從古希臘思想家亞里士多德提出并闡釋“法治應當優于一人之治”[17]觀點以來，法治作為治國理政的良方被無數思想家所主張、獲眾多政治家青睞，在現時代為大多數國家的執政者所采用。中國共產黨在社會主義革命和建設中不斷探索和完善治國理政方式，十一屆三中全會以來的改革所實現的社會轉型，從經濟體制上說是從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型，從治國理政方式上說是“從人治到法治的轉型”[18]。黨的十五大確立了依法治國的基本方略，1999年《中華人民共和國憲法修正案》對這一基本方略作出規定。依法治國的基本含義是黨領導人民制定法律，一切國家機關、社會組織和公民個人在法律范圍內活動，它是黨的領導、人民民主、良法之治、法律至上(法律統治)的有機統一，是依法控權、依規治黨、依法辦事的協調一致，關鍵和核心是監督和制約國家權力。依法治國是中國特色社會主義的本質要求，發展中國特色社會主義事業要求全面推進依法治國。從實踐看，盡管社會主義法治建設取得了巨大成就，但是與國家治理能力現代化的要求相比還有一定距離，存在著“一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、能力不足，知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法”[11]等問題。解決這些問題，推進依法治國，要求“健全黨和國家監督體系”[6]。順應推進依法治國這一要求，國家監察委員會制度應運而生。

有研究表明，“法規制度的根本性、全局性、穩定性、規范性和約束力，決定著監督的質量和效果，沒有以法規制度為載體的監督是軟弱的監督。堅定不移推進依規治黨和依法執政，須切實把對權力的監督納入法治化軌道”[19]。國家監察委員會制度不僅是依法治國的客觀要求和必然產物，而且是國家監察委員會制度的重要基石和根本保障。首先，有法可依是依法治國的前提和基礎，而監察委員會制度的建立和運行離不開法律。法律是“肯定的、明確的、普遍的規范”[20]，法律對公民的權利和義務、對國家機關及其工作人員的職權和職責作出明確的、具體的規定，為國家機關及其工作人員行使權力劃定空間。這樣，法律既為國家監察委員會評價和判斷其他國家機關及其工作人員行為的合法性提供依據，也為國家監察委員會的監察行為提供指引，從而將監察行為納入法律的軌道，保障監察行為的合法性和公正性。其次，監督和制約權力是依法治國的關鍵和核心，而建立監察委員會制度的目的和初衷就是為了監督和制約權力。國家監察委員會根據《中華人民共和國憲法》和《監察法》規定，整合黨和國家機關的反腐敗力量，對公職人員進行集中、統一、權威的監察，為所有公職人員依法用權、廉潔勤政提供有力保證。再次，法律監督是依法治國的重要環節，也是制約權力的重要手段，“通過法律監督使權力運行合法化，預防和抵制腐敗的發生，并且懲治腐敗，糾正權力的濫用的行為”[21]。建立監察委員會制度恰正是為了加強法律監督，國家監察委員會通過對公職人員依法履職和秉公用權等方面的情況進行監督、對涉嫌職務違法和職務犯罪等方面的案件進行調查并作出處置，確保公職人員將行使權力的行為納入法律規定的軌道中。

目前，《中華人民共和國憲法修正案》已經將國家監察委員會制度憲法化，該制度作為我國的一項基本政治制度已經得到根本法的確認和保障；《監察法》已經對國家監察委員會制度作出具體的、明確的規定，使國家監察委員會制度的建立和運行具有可操作性。然而，“行百里者半九十”[6]，前進的道路上存在著荊棘，國家監察體制改革是一項重大的政治改革，國家監察委員會制度的建立會遇到諸多問題，國家監察委員會制度的運行會受到諸多因素的制約，深化依法治國實踐是國家監察委員會制度順利建立和有效運行的必由之路。一要以良法之治為目標，完善相關法律規定。堅持科學立法原則，從實際出發，根據變化的情況適時對《監察法》及其相關法律進行修改和完善，使之實事求是地、客觀準確地反映國家監察委員會制度的運行情況。同時，堅持法制統一原則，所有反腐敗立法必須以《中華人民共和國憲法》為依據，實現各項法律規定之間的和諧統一，防止法律規定之間的矛盾沖突而導致國家監察委員會在履行監察職能時無所適從。二要以法律至上為目標，將相關法律規定貫徹落實到國家監察委員會對公職人員的監督之中。國家監察委員會及其工作人員必須嚴格執法，秉持法律面前人人平等原則，依法對公職人員濫用職權、以權謀私、玩忽職守、貪污賄賂、浪費國家資財等職務違法犯罪行為進行處置。當然，監察權也存在著濫用和異化的可能，如果缺乏有效的監督和制約，監察領域也可能成為新的腐敗滋生地。防止這種可能變為現實，必須加強對監察權的規制。2018年的《中華人民共和國憲法修正案》和《監察法》對國家監察委員會及其職責權限、監察權行使的原則和程序、監察的范圍和管轄以及法律責任等作出了規定，特別是構筑了由全國人大及其常務委員會監督、民主監督、社會監督、輿論監督和國家監察委員會內部監督等方面構成的監督監察機關及其工作人員的體系。在今后的國家監察委員會運行中，必須將這些紙面的法律規定貫徹落實到實踐中，切實發揮法律規定的保障功能。三要以嚴格執法為目標，提高國家監察委員會工作人員的法治思維能力和水平。保障國家監察委員嚴格執行法律、依法履行監察職能，必須加強黨的領導、人大的監督、國家監察委員會的內部監督以及媒體的監督。外因是變化的條件，內因才是變化的根據，因而必須加強對國家監察委員會工作人員的法治教育、培養國家監察委員會工作人員的法治素養，從而使國家監察委員會工作人員把嚴格執行法律作為根本的職責擔當具有堅實的思想基礎。

四、黨的領導是國家監察委員會制度的政治保障

隨著中華人民共和國的成立，中國共產黨從領導中國人民奪取全國政權的革命黨轉化為領導中國人民掌握全國政權的執政黨。這一歷史巨變使得中國共產黨的領導權和執政權合二為一，中國共產黨對國家和社會的領導與對國家政權的執掌相統一。新中國的歷部憲法，甚至具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，都確認了中國共產黨的領導地位，因為它們都規定新中國人民民主專政政權是“工人階級領導的”，而中國共產黨是工人階級的先鋒隊，“工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導”[22]。現行《中華人民共和國憲法》在1982年制定時就在“序言”規定“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下”，而2018年《中華人民共和國憲法修正案》則在保留這一表述的同時，進一步明確規定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”[15]建立國家監察委員會制度是一項深刻的制度變革，“必須堅持正確方向，沿著正確道路推進”[13]67。只有堅持中國共產黨領導，才能保證這項改革的社會主義方向，使這項改革成為中國特色社會主義制度的自我完善。

中國共產黨領導是國家監察委員會制度建立和運行的政治保障。首先，中共中央提出監察體制改革的設想，對國家監察委員會制度構建進行頂層設計。2016年11月，中共中央辦公廳印發國家監察體制改革試點方案，對浙江省、山西省、北京市設立監察委員會進行部署；2017年10月黨的十九大提出“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開”[6]的任務。“試點是重要改革任務，更是重要改革方法”[23]，中共中央部署的由點到面的監察體制改革試點為國家監察委員會制度的建立積累了豐富經驗。其次，中共中央提出將國家監察委員會制度憲法化的建議。“憲法是國家各項制度和法律法規的總依據”[24]，國家監察委員會制度是一項新的政治制度，只有得到憲法的確認才具有合法性。為了使國家監察委員會制度得到憲法的認可，中共中央在向全國人大常委會提出修改憲法部分內容的建議時將其作為一個重要內容，在21條修改憲法的建議中有11條涉及監察委員會制度[25]。從中共中央將修改憲法建議提交全國人大常委會審議，到全國人大常委會接受并討論中共中央的建議而形成《中華人民共和國憲法修正案(草案)》提請全國人大審議和通過，再到全國人大表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，這是一個將黨的主張轉變為國家意志的過程，既表明黨的執政方式從依政策執政向依法執政的轉變，也彰顯黨對國家監察委員會制度構建的思想引領。第三，中國共產黨總攬全局、協調各方。監察體制改革是一項復雜的系統工程，涉及機構的整合、權力的配置、人事的安排、職權職責的定位、黨與國家機關之間的關系、國家監察委員會與其他國家機關之間的關系等諸多問題，牽一發而動全身。在國家監察委員會制度構建和運行中，中國共產黨一方面把握正確的政治方向，確保制度的構建和運行不偏離社會主義方向；另一方面立足全局，統籌兼顧，集中精力抓具有戰略性、根本性的重大問題，堅持優化、協同、高效原則，優化國家機關的職能職責分工，對國家監察委員會實行政治、思想和組織領導，對國家監察委員會工作人員進行執紀監督，保障國家監察委員會及其工作人員切實履行監察職能。

國家監察委員會制度是“黨統一領導下的國家反腐敗工作機構制度”[26]，黨的領導是監察委員會制度的題中之義，加強和改善黨的領導為國家監察委員會制度順利建成和高效運行所必需，必須實現黨的紀律檢查機關與監察委員會合署辦公，以保證黨對監察委員會反腐敗工作的集中統一領導。首先，理順黨政關系，既不能黨政完全分開，也不能黨政完全不分：黨委集中精力抓好監察委員會制度建設和運行中帶有全局性、戰略性、根本性和前瞻性的重大問題，包括反腐敗重大事項的決定、向人大推薦監察委員會的主要領導人、做好監察委員會工作人員的思想政治工作、統籌協調好黨的紀律檢查機關與監察委員會的關系、支持監察委員會及其工作人員依法履行監察職能，等等。其次，加強黨規建設，完善黨規體系。中國共產黨自成立時起就高度重視黨規建設，黨的十八大以來基于深入開展反腐敗斗爭的需要更是加快黨規建設的步伐，目前已經形成了一個以黨章為核心的黨規體系。但實踐無止境，黨規建設永遠在路上，完善黨規體系是加強和改善黨的建設的永恒話題，既要完善黨規制定和修改的體制與機制，也要對黨的建設遇到的新課題作出及時反應，根據時代發展的新情況新課題適時修訂和制定黨規。再次，正確適用黨內規定與國家法律。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。”[11]一方面，黨內規定是黨的意志的集中體現，以黨的組織和黨員為適用對象，黨的紀律檢查機關可以用黨規約束黨的組織、廣大黨員尤其是黨的領導干部和國家機關的黨員公職人員；另一方面，國家法律是廣大人民共同意志的集中反映，以國家機關、社會組織和公民為適用對象，國家監察委員會可以將國家法律適用于所有行使公權力的黨員公職人員和非黨員公職人員，由是實現依規治黨和依法執政的有機統一。

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