元治理視角下中國特色社會主義社會治理研究

張 勇

(1.河海大學 馬克思主義學院，江蘇 南京 210098；2.寧波大學 陽明學院，浙江 寧波 315211)

中國特色社會主義社會治理是政府、市場、社會組織三類治理主體有機結合的結構型發展過程。這種發展過程的開放性，為中國特色社會主義社會治理借鑒其他治理理論的良好做法提供了可能。本文擬從“元治理”理論視角，對中國特色社會主義社會治理作相關分析，以期在理論與實踐兩個層面豐富和發展中國特色社會主義社會治理理論。

一、元治理與中國特色社會主義社會治理的契合

“元治理”(metagovernance)概念最早由杰索普(Bob Jessop)于1997年提出，意指“協調不同治理模式，并確保它們之間最小限度的一致性”[1]。后來，杰索普本人和其他學者對元治理理論作了進一步的發展。作為“治理的治理”，元治理有三個主要特點：一是系統性。元治理是一個有機的系統的治理模式，是關涉“科層治理、網絡治理、市場治理三種治理模式的明智組合，以期達到元治理參與者所認為的最好結果”[2]101-116。二是過程性。元治理是一種間接的治理模式，它通過影響自治的各種過程來實現[3]。作為一種過程調控，元治理要實時把握治理過程，及時按照社會治理總目標要求對各分目標進行糾偏，及時按照協調一致性要求對社會治理各類模式進行有效組合。三是協商性。元治理注重不同治理模式的協調，“旨在倡導和制定互動的政策流程，共同參與，促進合作，調解沖突，支持決策，確保落實協商方案”[4]，是一種被期望有助于克服各種治理模式及其組合的某些典型失靈的方法。從理論內涵和現實實踐兩個層面上來看，元治理和中國特色社會主義社會治理具有較高程度的契合性，主要表現在如下四個方面：

第一，元治理為中國特色社會主義社會治理創新發展提供現實校準。中國特色社會主義社會治理在實踐過程中，不可避免地會出現失靈情況，這是當代中國社會治理發展內在矛盾的必然體現。考察一下具體原因，主要關涉三點：其一，中國特色社會主義社會治理處于起步階段，歷史較短，理論知識不全面，實踐經驗不豐富，在全面鋪展過程中難免會出現這樣那樣的問題。其二，社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟的轉變還沒有徹底完成，市場失靈情況時有發生。其三，社會管理向社會治理的轉變是一個漸進的過程，人民大眾尤其是各級黨政部門工作人員的社會治理意識的提升不可能一蹴而就，各類社會自治組織的健全和完善也需要一個過程。對此，杰索普指出：“市場、國家和治理都會失靈，這并不稀奇，因為失靈是所有社會關系的核心特征。”[2]101-116元治理作為治理理論和治理實踐新的發展樣態，是對治理失靈的校準，它的產生是對以政府為治理主體的科層制治理模式、以企業為治理主體的市場治理模式和以社會為治理主體的網絡化治理模式失靈的一種回應。基于這樣一種理解，我們可以看出，中國特色社會主義社會治理和元治理的結合是治理失靈的客觀存在所催生的結果。進一步說，這種結合既是中國特色社會主義社會治理深入發展的客觀要求，也是元治理理論中國化的應然趨勢。

第二，元治理與中國特色社會主義社會治理都強調政府的主導作用。黨的十八屆三中全會指出，創新社會治理體制，要加強黨委領導，發揮政府主導作用[5]。各級政府必須在國家治理中起主導作用，不能等同于一般的社會組織，更不能被邊緣化[6]。作為發展中國家，中國特色社會主義社會治理由政府主導也是應然之事。福山曾指出：“國家建構也許比治理更重要，一個強有力的國家也許比自組織治理更重要，尤其對于廣大的第三世界國家而言。”[7]需要指出，福山的觀點雖然有一定的片面性，過分凸顯了國家建構的重要性，但對于我們這樣一個處于社會轉型期且處于社會治理初級階段的國家來說，無疑具有一定意義上的適用性。與中國特色社會主義社會治理相比，元治理也特別重視政府作用的發揮。杰索普指出：“事實上，政府在元治理方面的重要性不是先天必要的，但是，‘現在和在可預見的未來’，政府肯定起著主導作用。”[8]Torfing 等也認為，各級政府將作為參與者和元治理者繼續在治理方面發揮關鍵作用[9]。可見，無論是元治理，還是中國特色社會主義社會治理，都非常注重政府在社會治理方面的主導性，亦特別重視發揮政府在社會治理方面統攬全局的作用。

第三，元治理與中國特色社會主義社會治理都注重協商治理。中國特色社會主義社會治理以社會發展重大問題和群眾切身利益問題為內容，以網格化管理、社會化服務為發展方向，鼓勵和支持社會各方面積極參與，同時，“完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系，建立調處化解矛盾糾紛綜合機制”，以實現政府、社會和居民間的良性互動[5]。關于協商治理，習近平曾指出，要在全社會“深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商”，“堅持協商于決策之前和決策實施之中”，“要構建程序合理、環節完整的協商民主體系”[10]。可以看出，中國特色社會主義社會治理內容豐富、方向明確、注重多元治理主體之間開展多樣化的調解和協商，力求將協商治理實時化、全程化、體系化，以達到規范化操作的良好效果。與此相應，元治理也特別強調協商在治理中的重要作用。對此，杰索普指出，元治理并不意味著建立一套一成不變的治理方式，相反，元治理運作于一個“協商決策”的語境之中[11]。一方面，協商是元治理的突出優勢。“元治理是區域間協商的有效工具，元治理者學習和應用協商工具，以改變行政環境和利益相關者優先事項。”[12]另一方面，治理主體之間的互動需要協商，具體表現為：提供“場地”和“空間”來探索和審議創新解決方案，充當正式公約和較不正式協議中的公正經紀人，協調跨部門和跨境政策，或是驗證、復制和擴大良好做法[13]。簡言之，元治理與中國特色社會主義社會治理涉及的都是復雜多元的社會關系和復雜多變的社會問題，對于這種社會關系和社會問題的處理，兩者都將協商治理視作有效的解決之道。

第四，元治理與中國特色社會主義社會治理都注重發揮“軟法”在社會治理方面的重要作用。中國特色社會主義社會治理堅持依法治理，這里的法既包括“硬法”也包括“軟法”。軟法是非典型意義的法(非嚴格的法)，包括行業協會、高等學校等社會自治組織的章程、規則、原則，基層群眾自治組織的章程、規則、原則，人民政協、社會團體的章程、規則、原則以及“黨規”“黨法”等六個方面[14]。軟法是法治社會建設的重要法源[15]。黨的十八屆四中全會明確指出，推進多層次多領域依法治理，提高社會治理法治化水平，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用[16]。可見，中國特色社會主義社會治理是依硬法治理與依軟法治理的有機結合。軟法治理是中國特色社會主義社會治理的應然之義，也是實現中國特色社會主義社會治理目標的必然路徑。對于軟法運用的相關論述，在元治理中也有強調。Koch等指出：“元治理手段包括各種類型的軟法律、激勵措施、準則、經紀活動以及法律和合同等法律機制。”[17]Christopoulos等認為，元治理中公共政策正確實行的基本規則以軟法律的形式出現，例如決議、聲明或行為準則[13]。在實踐中，軟法還是有效的治理方式。對此，Guy Peters指出，如果權力的傳統使用不適合于元治理的任務，那么一些“較軟”的選擇可能是必要的反應[18]。結合上述分析可見，軟法既是元治理也是中國特色社會主義社會治理的有效手段，軟法的柔性治理特質為元治理和中國特色社會主義社會治理的發展提供了新的方向。

二、元治理視域下中國特色社會主義社會治理的實踐原則

元治理與中國特色社會主義社會治理的客觀契合，為中國特色社會主義社會治理借鑒運用元治理相關理論及其良好做法提供了可能。從本源上看，中國特色社會主義社會治理堅持以人民為中心，以增進人民福祉為終極價值目標，這是它的根本原則。而在元治理視域下的實際操作層面，中國特色社會主義社會治理需要堅持三項基本原則：

1.政府主導原則

“元治理”理論強調政府在元治理中的主導作用，具體表現為：在制定新治理框架和法律條件方面發揮關鍵作用[19]；為治理和監管制度提供基本原則，確保不同治理機制和政權的和諧；充當不同社會組織之間對話的首要組織者；充當“上訴法庭”，解決治理中的爭議；規范地負責確保社會的制度一體化和社會凝聚力[11]等等。從元治理角度來看，中國特色社會主義社會治理要發揮政府主導作用，必須做好角色轉換工作，強化對自身新角色的認同，做“同輩中的長者”。就當代中國而言，這是一種社會管理者角色向社會治理者角色的轉換，即元治理者角色的轉換。在這一新的角色擔當之下，政府在中國特色社會主義社會治理中主導作用的發揮，呈現在以下三個主要方面：一是結合國情，制定合適的社會治理規則，引領社會治理的發展方向，做“引領型政府”；二是構建有效的社會治理平臺，促進政府、市場和社會組織圍繞社會治理議題開展對話、協商，做“合作型政府”；三是針對社會階層的差異化所導致的社會利益分配的非均等化現象，在不同社會群體的經濟收入方面做好再分配工作，在他們的心理健康方面做好調適和疏導工作，同時加大社會公共物質產品和精神產品的供給，以凝聚社會力量，平衡社會發展，做“服務型政府”。

2.多元共治原則

多元共治，是“元治理”理論的題中應有之義。未來社會治理的關鍵將是市場治理、科層治理、網絡治理的有效組合。元治理者間的相互協調促進了元治理者間的相互依存。相互協調是相互依存的必要前提，相互依存是相互協調的必然結果，兩者都是多元共治的重要體現，有助于元治理良好效果的取得。元治理對政府和新治理的相互關聯感興趣，并尋求確定和加強更富參與性、更加高效和有效的治理結果的手段[19]，而這需要政府、市場和社會行動的平衡組合——它們每個都有自己的比較優勢領域[13]。事實上，元治理在對現行治理模式的管理中，完成了各種治理模式的有機融合，在尊重相互個性的基礎上實現了共同的治理目標，獲得了從元治理參與者角度來看的最佳的社會治理效果。結合“元治理”理論，中國特色社會主義社會治理的多元共治原則有其自身特點，表征為“一體兩翼”的傘狀治理結構：在治理主體上，以政府為主體，以市場和社會組織為兩翼；在指導思想上，以馬克思主義文化為主體，以中華優秀傳統文化和西方先進文化為兩翼；在治理目標上，以社會整體目標為主體，以個人目標和集體目標為兩翼；在治理機制上，以“硬法”治理為主體，以“軟法”治理和道德治理為兩翼。從根本上看，中國特色社會主義社會治理的多元共治就是要發揮好社會治理各類要素的合力作用，促進社會資源的最優化配置，以實現社會共同利益的最大化產出。即是說，政府、市場和社會組織可以組成一個社會治理網絡團隊，共同擁有社會治理所必要的資源、能力和知識，通過持續交流來有效組合社會資源，提升社會治理的效果，同時，每個社會治理主體還可以用自己的方式來為實現社會治理總體目標作出貢獻，團隊治理和個體治理兩者非但不矛盾，反而可以相互補充、相得益彰。

3.公平效率原則

元治理既關涉公平，也關涉效率。元治理的一些組成部分具有道德觀念，其來源可以在宗教思想或哲學學派中找到，例如涉及正義的思想，其他元治理來源具有更為“適用”的規范性質，如效率或有效性。具體而言，元治理中的公平指涉三層涵義：一是道德。道德和道德問題是元治理領域的本質，將其作為元治理的最基本原則，表明元治理本身是根本倫理的，可以根據一些普遍接受的價值來證明自身的正當性。二是尊重。尊重表示考慮或避免侵犯人與物，是一種通常與自主觀念相關的道德觀念。個人自主權的尊重與尊重個人及其機構的集合自主權基本上不同。尊重人不僅僅是個人責任，而在元治理的角度來看，也是集體責任。三是納入。納入是共同治理的一個原則，也是平衡權力關系的原則，即是說，確保那些權力較小的人擁有對他們來說重要事情的參與權。

元治理中的效率主要含蘊三塊內容：一是元治理的目標管理，二是元治理的工具運用，三是元治理的過程調控。在目標管理上，首先，元治理者要對治理目標的物質、社會和話語建構有一定了解，并思考該目標相對于其他目標為何更具有主導性、支配性；其次，元治理者要辯證地思考選擇該目標可能產生的影響，以及選擇何種治理模式和哪些參與人來實現該目標[2]101-116；最后，元治理者應該努力確保所有參與人員致力于實現治理的總體目標，并愿意在實現這一目標時管理其分歧[20]。在工具運用上，元治理者要根據治理的實際情況實時對元治理的工具進行平衡和組合。Eva S?rensen等將元治理的工具主要分為四類：①政治、話語和財政框架，旨在界定網絡的基本任務和解決問題的條件，通過定義總體目標，制定一個特定的敘述，或鼓勵治理網絡通過分配財政資源和其他特權來實施特定戰略； ②制度設計，旨在為特定元治理者之間的互動創造正式或非正式的舞臺，并界定基本的參與規則；③網絡促進，旨在通過降低相互交流、調解沖突和支持相互學習過程的交易成本，來扶持和培育不同流程管理中的差異化的建設性管理自治政策；④網絡參與，旨在通過調整元治理者的目標和確定決策標準來影響產出和成果的聯合生產。他們認為，這四種元治理工具應被視為互補的，而不是相互排斥的[20]。鑒于元治理的復雜性，且元治理處于不斷的運動和變化過程中，元治理者一方面要制定多樣化的工具組合以適應不同治理階段的需要，提升元治理的效果，另一方面應通過不同的工具組合及時校準治理機制并對治理模式進行調整，將治理失靈危機最小化。可見，一個靈活且適應性強的元治理組織，應該具有多種工具組合制定能力和平衡運用能力。在過程調控上，元治理者要實時跟進治理過程，及時糾正治理過程中的偏差，但是要避免對治理過程進行過多調控，以免元治理主體失去參與自我調節互動的動機，弱化元治理主體的自我調控能力。

從元治理的角度看，中國特色社會主義社會治理的公平效率原則以道德為重要基礎、以尊重為必要環節、以納入為基本宗旨，彰顯治理公平；以目標管理為績效價值導向、以工具組合為有效治理手段、以過程調控為實時治理主線，突顯治理效率。中國特色社會主義社會治理的公平效率原則內涵豐富，在其貫徹過程中要把握好以下幾個方面：

在公平方面，以權利公平、機會公平、規則公平為目標，努力做到：第一，發揮好道德調控的積極推動作用。道德調控是社會治理良好秩序建構與生成的必然基礎。中國特色社會主義社會治理要運用道德調控規范政府、市場和社會組織的治理行為，限制乃至消除社會治理過程中不符合社會道德原則規范和道德價值觀念的因素，不斷解決社會治理中“現有”與“應有”之間的矛盾。第二，社會治理主體之間要相互尊重。主體間的相互尊重是社會治理良好效果獲得的基本前提。在中國特色社會主義社會治理中，要力求做到四個方面的尊重：一是政府、市場和社會組織間要相互尊重；二是中央政府和地方政府間要相互尊重；三是集體和個人間要相互尊重；四是社會治理主體和社會治理客體間要相互尊重。第三，關照最廣大人民的根本利益。中國特色社會主義社會治理要以最廣大人民的根本利益為踐行宗旨，確保人民群眾在社會治理中享有充分的參與權、知情權和決策權。

在效率方面，以整體性、靈活性、過程性為指向，努力做到：第一，將社會治理總目標和分目標有機結合起來，以總目標為戰略導向，以分目標為戰術抓手，有效提升社會治理的績效價值。第二，預先制定多樣性的社會治理工具組合，以增強社會治理中擇優選擇治理策略和應對措施的靈活性，降低社會治理的時間成本。第三，實時把握治理過程，及時對社會治理目標進行糾偏、及時對社會治理機制進行校準、及時解決社會治理過程中出現的各類問題。

在兩者關系方面，公平是效率的前提，為效率提高提供保障，效率是公平的結果，為公平實現提供動力支撐。兩者呈現出一種辯證關系，是一對有機組合。在中國特色社會主義社會治理公平效率原則的貫徹過程中，不能人為地將公平與效率割裂開，也不可偏頗任何一方，否則將會弱化中國特色社會主義社會治理的功能，影響中國特色社會主義社會治理的效果。事實上，中國特色社會主義社會治理的公平效率原則不是兩個原則，也不是公平原則與效率原則的簡單疊加，而是公平與效率兩個要素有機融合的一個獨立的原則。

這里，還需要補充兩點。其一，中國特色社會主義社會治理的公平效率原則要強調責任共擔。責任不明會導致社會治理主體之間的推諉，影響社會治理的公平和效率。彼得斯指出: “在任何組織結構中，只要員工對公共服務及實現政策目標有高度的責任感，那么他們的工作效率都會是比較高的。反之，即使有最好的結構安排，但員工對公共服務缺乏或少有責任感，那么要求他們高效率地執行公務和維護公共利益，就如緣木求魚。”[21]由于政府在中國特色社會主義社會治理中發揮主導作用，因而一提到治理責任人們便會想到政府，認為這是政府作為或不作為的結果。事實上，情況遠非如此簡單。中國特色社會主義社會治理是多元主體共治的行為，責任不可隨意歸為任何一方。政府、市場(各類企業)、社會組織既是多元共治的主體，又是責任共擔的主體，要對社會治理集體負責。當前，盡管政府、市場(各類企業)、社會組織在中國特色社會主義社會治理中的責任劃分還不明確，且這種責任劃分確實還存在一定的困難，但這無疑是今后值得研究的一個主題。其二，中國特色社會主義社會治理的公平效率原則要強調信息共享。信息共享是中國特色社會主義社會治理公平效率原則實施的一個基本條件。信息不透明、不完善在一定意義上來說就是一種不公平，這種不公平會影響社會治理主體的判斷和決策，影響社會治理目標的制定、工具的運用和過程的控制，進而降低社會治理的效率、弱化社會治理的效果。因此，中國特色社會主義社會治理要在信息共享方面加強建設，大力構建信息共享機制和信息共享平臺，增強社會治理的決策透明度、過程透明度和結果透明度。

三、元治理視域下中國特色社會主義社會治理的內在理路

元治理視域下的中國特色社會主義社會治理需要將上文所述原則運用于社會治理的實踐中，這種運用不是簡單套用，而是需要掌握正確的方法，在正確的方法論指導下進行。

1．協作共治，非此即彼的二分法的否定

從元治理的角度看，中國特色社會主義社會治理不是一元主體治理，不是由政府、市場、社會組織中的任何一方單獨治理，而是政府主導下的多元治理主體的協作共治。這包括三層含義：一是中國特色社會主義社會治理內容豐富，包含經濟治理、政治治理、文化治理、生態治理等諸多方面，任何單一治理主體都難以承擔這一重任，需要多元治理主體的協作共治。二是在中國特色社會主義社會治理中，政府、市場、社會組織正在生成為一個有機整體，它們共同治理所產生的合力要比單一治理更大，所帶來的價值也比單一治理更多。三是多元治理主體的相互合作有助于防止治理視野的狹隘化，也有助于促進相互間的信任和理解，從而避免或減少相互間的沖突。因此，我們對于中國特色社會主義社會治理主體的認識，要拋開形式邏輯思維，運用辯證邏輯思維來理解，拋開單一性思維，運用復調式思維來理解，避免陷入非此即彼的一元論的僵化理解之中。

2．愿景同構，戰略上的共同規劃

元治理重視共同愿景的建立和發展[12]。在元治理視域下，中國特色社會主義社會治理的多元主體要結合當今中國的實際情況,同心構筑社會治理的共同愿景，做好戰略上的遠景規劃。共同愿景既是中國特色社會主義社會治理的奮斗目標，又是中國特色社會主義社會治理的方向路標。如果沒有共同愿景，那么中國特色社會主義社會治理將會迷失方向，亦或走向錯誤的方向。共同愿景在戰略規劃上得以體現，共同愿景的實現也在戰略規劃的實施上展現出來。需要說明的是，中國特色社會主義社會治理的共同愿景的構筑要把握好以下五點：一是要以人民幸福、社會和諧為根本價值旨向；二是要立足社會實際，切忌好高騖遠；三是要發揮好協商民主的積極作用，切忌一言堂；四是要將目標細分，分層級管理；五是要在制度上提供各種機制，充實現有的治理模式。

3．螺旋發展，矛盾基礎上的方案創新

元治理視域下的中國特色社會主義社會治理呈現出非線性的螺旋式發展狀態，這是其自身對自身的不斷的否定的過程。這種否定不是斷裂，而是自身的不斷揚棄。究其原因，這是由中國特色社會主義社會治理本身的內在矛盾所決定的。這些矛盾具體表現為：社會治理多元主體之間矛盾，社會治理多樣化工具之間的矛盾，社會治理不同機制之間的矛盾，社會治理遠期目標和近期目標之間的矛盾，社會治理牽涉的不同利益群體之間的矛盾等。進一步看，上述矛盾不是孤立存在的，而是時常交織在一起，形成一個矛盾集合體，增加了解決的難度。中國特色社會主義社會治理就是在解決這些矛盾中逐漸發展的，矛盾的解決與否直接影響著中國特色社會主義社會治理的發展進程。那么，如何解決這些矛盾？元治理指出，要通過持續的治理方案創新[20]。結合實際情況，中國特色社會主義社會治理的方案創新有如下幾個要點：一是工具創新、內容創新和機制創新之間要保持一定的張力，步調要協調一致；二是創新要在原有的基礎上進行，以保持治理的連續性，不能通過創造性地破壞現有觀念和做法來實現創新；三是要營造一個積極的信任氛圍，鼓勵多元治理主體之間開展辯論，激發創造性，提供新的解決方案；四是要尋求專家的幫助，不斷對原有的方案進行再設計、再調整。

四、結語

對“元治理”理論的借鑒和運用，目的在于提升中國特色社會主義社會治理的理論水平和實踐水平。因此，中國特色社會主義社會治理的多元主體在運用“元治理”理論的過程中，要扎根于中國的社會實踐和文化傳統，努力增強發展中國特色社會主義社會治理理論的自覺性。一要站在民族視角，立足于中華優秀傳統文化土壤，立足于當代中國基本國情，以強烈的民族情感和深厚的家國情懷深刻認識中國特色社會主義社會治理理論的重要性。二要站在實踐視角，以創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念為行動指南，在“四個全面”戰略布局中踐行中國特色社會主義社會治理理論。三要站在歷史視角，從中國特色社會主義社會治理孕育產生、成長發展的歷史過程中，把握中國特色社會主義社會治理理論的基本特點和基本規律。四要站在世界視角，共享中國特色社會主義社會治理理論應用中的好經驗、好做法，為世界發展作出新的貢獻。

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