美國社區基金會的關鍵特征及經驗借鑒

何立軍 李全倫 孔春芳

（1.吉林大學創新發展研究院，吉林長春，130012；2、3.中南財經政法大學公共管理學院，湖北武漢，430073）

社區基金會起源于美國 （即克利夫蘭社區基金會，1914年），如今遍布全球50多個國家和地區，并在中國內地備受關注。截至2015年12月，美國社區基金會有800多家。美國社區基金會的發展歷程、分布狀況和資產規模呈現出明顯的特征，基本代表了社區基金會發展的規律。

本研究選擇網頁及研究文獻中出現且信息全面的80家美國社區基金會（見表1），作為研究樣本。同時，采用多案例研究方法，逐一登錄每個樣本社區基金會的網站，對信息進行翻譯、歸納、整合。按照社區基金會的基本信息、財務信息、提供服務信息、組織信息，對80家樣本社區基金會進行分類了編碼與簡單統計（見表2），以此歸納分析美國社區基金會的關鍵特征和可資借鑒的經驗啟示。

如表2所示，各指標有效樣本占比都在77%以上，為數據統計分析奠定了較好基礎。其中，有效樣本占比最高的，是成立時間和注冊地兩項，達100%；有效樣本占比最低的，是有無政府資助，也達77.5%。這些指標主要從樣本社區基金會提供的990表①在美國，已獲登記的免稅非營利組織（不包括宗教組織如教會或清真寺）每年必須向國家稅務部門提交關于其財務和活動狀況的申報表（即990表）。中獲得，但部分樣本社區基金會在其官方網站上沒有公布990表，導致指標缺失。

表1 美國部分樣本社區基金會名錄及其網站地址

一、社區基金會的服務宗旨、對象、范圍

社區基金會，興起于社區，服務于社區。其服務宗旨和愿景主要圍繞慈善平臺搭建、提高居民生活質量、領導社區發展。為順應時代變化和社會發展需求，社區基金會不斷更新服務領域，力求為不同群體提供更廣泛的服務。[1]

（一）服務宗旨專注于社區發展并尋求差異

樣本社區基金會的服務宗旨主要包括:慈善捐贈、慈善資源與服務平臺、居民發展與生活質量改善、社區繁榮與發展、社區事務領導、參與式激勵式慈善、弱勢關懷、慈善效率等8個方面。

如圖1所示，服務宗旨的選擇與分布表明，社區基金會，不是從事簡單的扶貧濟弱活動，而是力圖搭建慈善服務平臺，激活并建構社區社會資本，實現對社區公共事務的領導，推動更為全面的社區社會治理；[2]不是單純著眼于保障居民低層次的物質生活水平，而是聚焦于不同群體的發展需求，通過聚集慈善資源，促進物質、精神水平的全面提高，實現居民全面發展和整體生活質量改善。

可見，現代社區基金會，既可作為捐贈者與受贈方的橋梁[3]，又可成為社區公共事務的領導者和參與者；既可解決社區繁榮與發展的資金不足，又可承接政府購買社區服務。[4]伴隨工業化和城鎮會，是教育、科技、藝術等領域的重要支撐力量。化，現代新型社區居民來源廣、差異大、交流難，協調的意義重大、工作繁瑣，亟待社區居民認可和信任的第三方主體的領導和參與。

表2 樣本社區基金會的各指標分布狀況

圖1 樣本社區基金會服務宗旨的統計分布

（二）服務對象與范圍因時因地而異

美國社區的范圍可大可小，因此社區基金會的服務半徑也有大有小，國家級、區域級與小型通常形成傘狀結構和樞紐結構。樣本社區基金會的主要服務對象是貧困人群、兒童、老年人、無家可歸者等；從資助范圍看，美國社區基金

二、社區基金會的組織架構、崗位設置

組織架構主要涉及社區基金會的運營框架、領導層和執行層的關系以及職位設置、任職資格、人員選聘等，是支撐社區基金會運行的基礎。樣本社區基金會的組織架構一般包括領導層和執行層兩個部分，分別對應理事會成員和基金會職員兩類人員。[5]

（一）理事會及其崗位設置與人員構成

樣本社區基金會全部設置理事會。理事會的主要職責包括選任基金會職員、指導基金會發展、監督基金會運營、開發新資金、保障資金使用率等。理事會是社區基金會的最高權力機構，擁有基金會重大事務的最終決定權，并擔負法律責任。

理事會成員，屬于基金會的領導層，與執行層相互分離，不參與基金會的實際管理、運營執行。成員的來源構成，主要是企業、非營利組織、社區領導和志愿者、學校、退休人員等。值得關注的是，理事會成員中退休人員占到8%，可見，社區基金會可充分利用老年人力資源，促進老年人價值的提升與開發，有效地折射社區基金會的價值理念。多樣化的理事會成員構成，不僅可提高社區基金會決策的科學性，還可滿足社區居民多樣化的服務需求和社區參與需求，更好地履行社區基金會的使命。

（二）社區基金會的部門設置

表3顯示，樣本社區基金會在執行層設置基金事務類、基金財務類、基金保障類等部門，體現事、財、保三項職能的適度分離，在社區基金會執行層建構協作與監督的組織體系，尤其是基金事務類和基金財務類之間的協作與監督。[6]

表3 樣本社區基金會的部門設置及其頻率

基金事務類部門（包含執行團隊、慈善和捐助部、市場開發和宣傳部、項目部、捐贈者服務部）是社區基金會執行層的核心部門，這些部門所承擔的基金事務較為細化且明確。遵照矩陣制組織架構的設計理念，采用項目制和執行團隊的運營模式，是樣本社區基金會較為通行的做法。依據基金會運營的特定業務，設置項目部和執行團隊，既可提高基金會的管理和運作效果，也可節約基金會的運營成本。

基金財務類部門（包含財務會計部、慈善基金管理部）是社區基金會的資金收入、支出以及保值增值的關鍵所在，在基金會運作過程中不可或缺。因此，樣本社區基金會幾乎都單獨設置財務會計部，既可確保與基金事務部門的協作與監督，又可保障基金會的資金流。資產規模較大的社區基金會（如達拉斯基金會為2.9億美元，托萊多社區基金會為1.6億美元），專門設置慈善基金管理部，負責慈善基金投資和資產管理。

基金保障類部門（包含行政管理部、社區關系部、信息技術部、人力資源管理部）在樣本社區基金會的設置頻率較低，不超過36%。這表明，保障類部門不是社區基金會部門設置所必需的，可根據基金會的規模和需要設置。例如，隨著信息技術的普及運用，社區基金會的內部管理、媒體宣傳和推廣等工作需要采用信息技術，可設置獨立的信息技術部。

三、社區基金會的資金鏈、支出構成、運營模式

資金鏈及其可持續性是社區基金會保持生命力的關鍵，資金支出構成是社區基金會資金鏈可持續性的重要保障，資金鏈和支出構成在很大程度上決定了社區基金會的運營模式。

（一）資金來源與資金鏈的延續

資金來源類同社區基金會的心臟，保障供血，資金鏈類同社區基金的血管，保障輸血。社區基金會主要資金來源包括捐贈、補貼、投資利息和股利、資產收益及經營收入。其中，個人和企業的捐贈在社區基金會資金來源中占絕對比重。[7]

為獲得長期穩定的資金來源，社區基金會依照捐贈人意愿設立不同類型的基金。[8]例如，埃文斯頓社區基金會管理5類基金，如表4所示。表4顯示，社區基金會設置并管理不同類型的基金，以充分體現服務需求差異和捐贈需求差異，并盡可能促成這兩種差異的匹配。此外，社區基金會還會依據基金投資回報來制定年度支出計劃，將基金支出與投資效益綁定，控制捐贈支出和管理費用支出，保證資金鏈的延續。

表4 埃文斯頓社區基金會管理的基金類型

（二）支出構成及其影響因素

關于社區基金會的支出構成，主要是年度總支出結構和慈善捐贈支出。樣本社區基金會的年度總支出包含4個部分:服務項目支出、一般行政支出、開發與資金籌集支出、投資管理支出。[9]策劃實施各類服務項目是社區基金會的中心工作，也是社區基金會年度支出的重點，為此，將社區基金會的運行管理費用控制在較低水平是社區基金會保障服務項目支出（即慈善捐贈支出）的關鍵。

樣本社區基金會的年度慈善捐贈支出（簡稱“捐贈支出”）和資產規模成正相關，資產規模越大，捐贈支出絕對數也越大，但社區基金會年度捐贈支出占總資產比重與其資產規模和成立時間的關聯性不強。如圖2所示，捐贈支出占總資產的比重大約在5%左右，不受社區基金會成立時間和資產規模的影響。

社區基金會的年度捐贈支出主要受其服務領域和服務地區貧困率的影響，服務領域越廣，社區基金會所在地區貧困率越高，捐贈支出占總資產的比重越大。以中南三州社區基金會為例，其服務地區包括美國最貧困的三個州（阿肯色州、路易斯安那州、密西西比州），貧困率高于美國平均貧困率，需要救助的人較多，因此，該基金會捐贈支出占總資產的比重較高，達到33.2%。此外，社區基金會的捐贈支出量，還受基金捐贈者限定使用對象和時間的影響。一些基金會，依據不同時期的基金投資回報來制定年度支出計劃，嚴格控制捐贈支出和管理費用支出，將基金支出與投資效益綁定，力圖保障基金資產的購買力水平。如圖3所示，2015年，樣本社區基金會的捐贈支出占年度總支出的比例都在50%以上，大部分基金會達到80%，最高甚至在90%以上。這表明，地區經濟越發達，基金會成立時間越早，捐贈支出占年度總支出的比例越高。

（三）典型運營模式

樣本社區基金會的典型運營模式，主要是銀行模式 （Bank Model）和聚集模式（Convening Model），如表 5 所示。

需要注意的是，社區基金會運營模式的選擇不是一成不變的。社區基金會成立初期一般采用銀行運營模式，以期實現積累資金之目標，但隨著后期發展，社區基金會對捐贈資金及數量的依附性越來越高，僅僅注重捐贈資金來源而忽視服務內容的危害凸顯，銀行模式最終會轉向聚集模式，[10]即從善款存轉中介轉向參與或領導社區建設。

四、政府支持、監管社區基金會的有關政策

分析樣本社區基金會發現，美國政府一方面為社區基金會提供政策支持，另一方面也嚴格規范其發展。例如，法人登記制度、免稅申請制度、募捐申請制度、日常監管制度等，這些政策規定全面而細致，不僅使社區基金會的運作更加規范有序，也有效促進了社區基金會公信力的提升。

圖2 樣本社區基金會2015年度捐贈支出占總資產的比重

“寬進嚴出”的政府規制和促進政策，是發達國家社區基金會的共同特點。[11]其中，稅收優惠是“寬進”的代表性促進政策。在美國，社區基金會可享受所得稅、增值稅、消費稅等稅收優惠。美國稅法規定，對于基金會捐贈所得給予稅收豁免，對利用基金資金資產進行投資所獲的消極投資收入免稅；基金會的許多活動享受增值稅或銷售稅的優惠待遇，具體優惠程度不盡相同；基于社會公益目的捐贈可免征消費稅，但基于會員利益目的的捐贈除外。“嚴出”的代表性政府規制則是監管。在美國，社區基金會首先得自律，才能取得社會信任、獲得源源不斷的捐贈；不僅有個人（居民）作為捐贈人或納稅人對社區基金會資金用得是否合理的關心，更重要的是社會中存在專門監督社區基金會行為的獨立民辦機構；社區基金會由發起人申請獲得注資，須報州檢察長辦公室注冊，才能獲得非營利公司的法人資格。[12]

在美國，政府很少直接參與社區基金會內部的運作管理。樣本社區基金會中，理事會有政府參與的只占18%，并且在有政府參與的樣本社區基金會中，來自政府部門的理事會成員只占成員總數的2%。政府角色在社區基金會中的正確定位，社區基金會與社區居民聯系密切，使得社區基金會能迅速地應對環境變化，及時滿足社區居民需求，適時開展變革，保證自身活力。

圖3 樣本社區基金會2015年度捐贈支出占年度總支出的比重

在資金資助上，如表6所示，樣本社區基金會中，接受政府資金捐贈的社區基金會僅占樣本總數的23%。此外，政府資金捐贈額占受助樣本社區基金會年收入的比例大部分都在1%以下。這表明，美國社區基金會對政府資金的依賴程度較低。相比于政府直接捐贈，政府間接資助更能調動社區基金會的積極性與主動性，有利于在社區基金會之間形成良性競爭，激發組織活力。

表5 樣本社區基金會的典型運營模式

五、美國社區基金會發展的啟示與借鑒

中國社區基金會于2008年開始起步。美國社區基金會的發展模式及其關鍵特征，對引導、規范和促進中國社區基金會的發展具有指導意義。綜合美國社區基金會的研究，中國社區基金會發展可資借鑒的啟示如下:

表6 部分社區基金會接受政府捐贈情況

（一）識別用好發展機遇，加快發展本土社區基金會

美國社區基金會的成立時間主要集中于經濟發展的繁榮期，這一時期，捐贈者數量多，有較強的慈善捐贈意愿，是保證社區基金會資金來源的最佳時期。在地區分布上，集中分布于發達的北部工業區以及西部的高新技術區，這些地區經濟發展水平較高，為社區基金會發展提供了強有力的資金支撐。眼觀中國，目前經濟形勢穩步向好，社會政策日益健全，政府職能持續轉變，社會治理重心下移，公益事業蓬勃發展，正是加快發展社區基金會的大好時機。在經濟較發達和科技水平較高的珠三角、長三角、渤海灣地區率先發展社區基金會，尤其是在北京、上海、廣州、深圳等一線城市加快探索社區基金會成熟發展模式，在長江經濟帶和絲綢之路經濟帶，如武漢、重慶、成都、西安等中心城市鼓勵探索設立社區基金會。由此，以點帶面，著力擴大其影響力、輻射力和數量、規模、質量，加快探索本土化的成熟發展模式，充分發揮社區基金會在參與社區治理、提供社區服務、促進社區發展等方面的獨特優勢，推動其更好地發揮更大作用。[13]

（二）明確社區基金會服務宗旨，打造核心競爭力

社區基金會在發展過程中逐漸明確和聚焦服務對象，將服務對象的需求作為工作重點，打造核心競爭力。例如，代頓基金會成立之初便確定核心宗旨為“援助最需要的人”、加利福尼亞社區基金會最大特色在于服務對象單一化，主要面向移民。因此，明確服務宗旨，打造核心競爭力，堅守基金會的運作方向，提高運行效率，是社區基金會保持特色、增強吸引力的關鍵。

（三）科學組建理事會，基于服務宗旨設置組織體系

社區基金會的非營利性決定了其組織架構有別于企業。多樣化的理事會成員構成，能夠提高決策的科學性，滿足社區多樣化的需求。社區基金會的組織架構設計應以滿足捐贈者和被捐贈者的需要為目標，以服務對象為出發點，贏得社區居民的支持和信任，確保發展的持久動力。圍繞宗旨，采用項目制，設計矩陣式組織架構，保障社區基金會組織架構的創新性、靈活性。

（四）政府提供政策引導，支持社區基金會獨立運營管理

美國是個崇尚自由的國家。政府對社區基金會的管理僅停留在政策層面，較少涉及社區基金會內部。[14]中國公益組織通常和政府無法劃清界限，官辦色彩濃厚，且資金主要依靠政府財政支持，政府兜底作用明顯，嚴重阻礙公益組織的發展活力，降低了服務效率。中國社區基金會要發揮在基層社會治理中的作用，就應減少對政府的依賴，保持自身獨立性。政府應減少對社區基金會的管制和限制，退出社區基金會的運營管理，做好社區基金會發展政策的制定者角色，推進各類社區基金會有序競爭，領導社區服務和社區建設，協同治理基層社會。

（五）適時轉換發展模式：從善款中介到參與社區治理

美國社區基金會由銀行模式到聚集模式的演變，順應了社區發展的實際需求。這一點，中國本土社區基金會應認真分析借鑒。中國發展社區基金會一定要切合本土實際，做好長遠發展規劃和不同階段的發展目標定位。社區基金會的發展轉向聚集模式，需要加強與其他社區基金會的交流與合作。不存在業務競爭關系的社區基金會，在可能的時空范圍內，可以取得彼此信任，合作共享信息資源和成功經驗。

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