食品安全監管體系改革問題探討*

陳瑩瑩

(湛江幼兒師范專科學校，廣東 湛江 524000)

一、改革政策脈絡

2008年中共十七屆二中全會《關于深化行政管理體制改革的意見》中首次提出“理順市場監管體制”。2009年8月，深圳市進行大部制改革，成立市場監管局，職責包括工商管理、質監、知識產權、食品監管、物價方面等。

2009年實施的《食品安全法》強調地方政府食品安全監督管理的“屬地管理責任”。但至2011年《關于調整省級以下工商質監行政管理體制加強食品安全監管有關問題的通知》將工商、質監省級以下垂直管理改為地方政府分級管理體制，這一措施，僅陜西等極少數省份真正執行[1]。其中2011年底作為國務院食藥機構改革樣板城市陜西渭南，在鄉鎮區域單列食品藥品監管機構。

2013年3月《國務院機構改革和職能轉變方案》后，全國范圍內省以下工商和質監行政管理體制改革開始。接著按《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》要求，組建食藥監局。質監生產環節和工商流通環節職能劃歸食藥監局，工商、質監監管隊伍和檢測檢驗機構也劃歸藥監局，在鄉鎮或街道設立食藥所作為派出機構。但食藥單列鄉鎮派出機構因編制受限、財力支撐不足而阻礙多多。

2013年中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，既有“實行統一的市場監管”，又有“完善統一權威的食品藥品安全監管機構”要求。

2014年《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，要求“整合優化執法資源，減少執法層級”，之后，較多省份陸續展開市場監管體制改革，如廣東、上海、浙江、天津、黑龍江、遼寧、吉林、重慶、湖北、江蘇、山東、安徽、江西等。

但2014年7月“上海福喜事件”后，國務院同年9月《關于進一步加強食品藥品監管體系建設有關事項的通知》要求“要確保食品藥品監管能力在監管資源整合中得到強化，同時可根據工作需要，加掛食品藥品監管機構牌子”[2]，強調保證食藥監管能力專業性和技術性。

2014年10月，中共十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，強調“推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類”。綜合執法層次從縣級擴大到市級[3]。2015年初，作為縣市食藥單列改革的樣板試點的陜西渭南市將縣級工商、質監、食藥監、鹽務等四個部門進行職責整合。距2013年提出食藥單列監管僅僅過去兩年。

2015年4月，中央編辦《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的意見》中提出開展綜合行政執法體制改革試點，在全國22個省(自治區、直轄市)138個試點城市開展綜合行政執法體制改革試點，將職能相近部門整合，合并執法機構，提升行政執法綜合效力。

2017年9月27日天津市第十六屆人民代表大會常務委員會通過《天津市市場和質量監督管理若干規定》，對市場監管體制改革的成果以立法形式進行確認。2017年10月18日召開十九大，指出“賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。”

二、改革模式

目前“市場局”模式分三種：一是“浙江模式”，省市級食藥、工商、質監獨立，在縣區，將工商、質監及食藥監的機構和職責進行整理組合，成立縣區市監局，下設綜合執法稽查、技術檢驗檢測、市場投訴舉報等機構。并在基層街道或鄉鎮設市場監管所；二是深圳市“委員會+局”模式，成立市場和質量監督管理委員會，委員會掌握“人、財、物”并設立市場監督管理局、食品藥品監督管理局和直屬市場稽查局。在區一級分別設置市場監督管理分局和食品藥品監督管理分局；在街道設置市場監督管理所作為兩個區分局的派出機構；三是“天津模式”，將工商、食藥監、質監的機構和職能整理組合，由市監局直統。區縣由市場監管委垂直領導市監分局，鄉鎮(街道)市場監管所作為區市場監管局派出機構。實行市區鄉的“三合一”。

北京、廣西、甘肅、河南、湖北、山東等地獨立設置食品藥品監督管理局，采用食藥單列模式。另外，試點改革不斷變化，如廣州市原來的蘿崗區和南沙區是廣州市試點改革區，蘿崗區在區一級實行的是“三合一”模式，蘿崗區后變成黃浦區，2017年7月，黃浦區由“三合一”模式變回“二合一”模式，即由工商局和質監局組成市場局，食藥單列。南沙區2017年4月實行 “大執法局”模式，整合涉及商務、知識產權、環境保護、水務、勞動監察、文化、建筑工程文明施工、城市管理、國土資源、工商、質監、食品藥品安全、交通運輸、房屋管理等14個領域法律、法規、規章規定的行政處罰、監督檢查、行政強制等交由南沙區綜合行政執法局承擔。

三、食品安全監管體制改革所面臨的問題

(一)中央層面——是否需要對監管機構改革進行頂層設計

中央不斷考察2009年“深圳模式”和2011年“渭南模式”，最終決定 “渭南模式”食藥單列，食品監管工作過渡到食品藥品監督管理部門統一承擔。食藥單列監管方式有助于公共安全問題解決，但《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中有雙面要求，既包括市場統一監管，又必須有統一食藥監管機構。這個決定，不管是堅持食藥單列或統一市場監管局方都能從中通過“六經注我”方式，來強化自己所要推行政策改革的合法性和權威。中央層面至今有保留基層單列的食藥模式，如北京、山東、河南、湖北、廣西、甘肅等地。截止2017年，有30%的副省級城市、20%地級市，以及至少有70%的基層實行統一市場監管模式，十九大報告也提及要“在職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”，未來中央會不會堅持統一的市場監管體制改革？至今仍是未知數。

另外，市場監管體制改革方面中央層面設計很少，在市場監管機構設置合并、標準統一方面，也無明確指示，而更多體現在地方政府推動執行。因此，有無必要在中央層面出臺統一的標準或意見，值得探討。

(二)地方政府——如何處理好執法一體化改革和食藥監管專業化要求

地方政府之所以會出現市場局模式，使本該完成地方機構改革工作受阻，主要在于編制和財力。地方政府機構數量多為超編，且工商、質監屬地管理后編制受限就更捉襟見肘。而作為食藥局派出機構基層鄉鎮食藥所建立和運轉需經費，受限于地方財力，迫于問責壓力、追求政績成效情形下，合并職能相近部門辦公的市場局模式成為地方首選。

但地方整合過程中，存在2011年食藥單列渭南模式轉變成2015年大一統市場局的情況。而深圳2009年大一統的市場局轉變成“委+局”的模式，廣州蘿崗區 “三合一”變成“二合一”，由大市場局模式轉為食藥單列。這都是地方在根據本地區食品安全的實際情況進行權衡“一體化或專業化”，當然不同模式摸索會面臨不同情境。

基層食藥單列會給地方政府帶來專業化監管水平高而一體協調能力低的情形。跟蹤食品全產業鏈的監管，將食品風險作為整體進行對待，但實際劃轉人手、經費、設備會受限。機構改革后食品安全監管對象與食藥人員編制比例嚴重失衡，如廣西、河南等地原衛生所有70多人從事餐飲安全監管，改革后劃轉市食藥監局只有不到10人。而像工商、質監、衛生局在食藥單列之后基本退出食品監管，潛在可利用市場監管資源縮減。但如果地方工業化程度較高，如需要精細化監管，諸如標準、添加劑、檢驗檢測等專業知識強的，基層食藥單列模式會比較好。如廣州黃浦區2017年7月從“三合一”又改回“二合一”，就是例證。

統一市場監管中如“浙江模式”，省市與縣區部門“上下銜接難”挑戰，統一市場監管后尤其是以原工商所為班底的市場所在受地方政府領導同時還要應對來自各自獨立上級業務部門的指導，易形成文山會海；對上級工作的基層容易產生存在“誰施壓，先應付誰”的心態，出現疲以應對日常事務，顧此失彼的情況。而同時食品安全專業領域比較強，市場監管統一執法稀釋食品安全監管專業性，如基層監管所人員得“食藥要管，經濟違法類案子要辦，消費調解要處理，特種設備安全要監督”。另還有人員編制、待遇等問題，基層市場監管人員身份不一，待遇和福利不統一，“同工不同酬”現象較普遍，人心穩定問題及激勵機制亟待解決。另統一市場監管應 “四合一”、“三合一”還是“二合一”，沒有科學的分析依據支撐。但統一市場監管局模式可以整合執法資源，消除多頭重復執法，強化地方政府屬地管理責任。如經濟欠發達地區，城鄉基層產業格局“多、小、散、亂”，較多低水平市場違反行為，市場發育不成熟且社會力量不足時，統一市場監管能解決覆蓋面不廣的問題。

(三)工商行政管理部門——市場監管體系由誰進行頂層協調

工商局行政職能一直在不斷變化中，在改革開放初期是“四管一打”即管理集市貿易、工商企業登記、經濟合同、商標注冊和投機倒把打擊；在市場經濟體制時期逐步由審批設立制度過渡為依法核準登記注冊制度，轉為市場監管。2001年流通領域商品質量監督管理被劃入工商行政管理部門[4]；在2008年垂直監管后，負責營業執照核發、食品流通許可證核發及食品流通環節監管、查處不正當競爭，商業賄賂和傾銷等方面的違法經營行為、承擔消費者申訴舉報調處；在2013年職能整合后，工商下放地方，縣區設立市場監督管理局。

工商局在此輪市場監管改革中流通環節食品安全監管去除后，工商部門更多強調本部門商事制度改革。有地方試點將商標管理職責納入知識產權局，工商職能轉變中有越來越少趨勢，故有工商巨輪英雄遲暮感嘆之聲。

但由于基層市場監督管理局多以工商基層所班底組成，如成立區市場監管局的前身就是區工商局，有些市場監管機構甚至全部為工商部門原班人馬，工商班底人員發揮比較大作用。因此又出現工商重新發揮主導作用的情形。如2017年11月6日，國務院(國發〔2017〕6號)國辦函〔2017〕118號文件提出，建立由工商總局牽頭的市場監管部際聯席會議制度，聯席會議辦公室設在工商總局。由工商總局來牽頭市場監管制度改革合不合適值得商榷，如果由工商來牽頭，那么所涉及的基層的績效評估以哪種為主？如基層市場監督管理所，是以市場監管為主還是食藥監管為主？從工商行政職能部門來看，其職能從少到多再到少，最近又重新有增加的趨勢。

(四)基層市場監管所——內部協調問題應當如何解決

基層市場監管所在整合工商、質監、食藥之后會面臨內部協調問題，如體現在監管的法律適用、派出機構執法主體資格、執法辦案程序及公眾訴求的處置協調問題。

在監管理念上，工商部門主要是監管交易行為和市場秩序，在管理方式上較為粗放，在搞巡查和處罰上有優勢；質監部門對產品的質量和品質技術標準要求高；而餐飲監管前身是衛生監督部門，更看重公共清潔及公共健康安全。三種風格的特點融為一體，必然會在基層執行中帶來風格的沖突[5]。如在行政處罰、法律適用、行政執法的標準和風格不同。

1.適用處罰程序問題

如《工商行政管理機關行政處罰程序規定》《質量技術監督行政處罰程序規定》《食品藥品行政處罰程序規定》的行政處罰程序存在差異，導致市場監管局實施行政處罰的程序不盡一致，給執法帶來一定的困境。

2.投訴后調解問題

在經過當事人同意，工商質監是可以組織當事人雙方進行調解的，而食品藥品投訴舉報的辦理是不允許組織調解的。基層監管者在現實中極可能會采取相對隱晦的政策變通來尋租，實現非法獲利或不當得利，有可能會存在濫用自由裁量權的行為[6]。如有可能會遇到的情形是，當事人因購買不符合食品安全標準問題而主張商家“退一賠十”，商家不愿意賠償而當事人投訴到市場所，基層工作人員有可能存在濫用自由裁量權行為。如依據食品安全監管職責查辦生產經營者，再依據工商總局的調解辦法把生產經營者召喚來進行“調解”，根據調解結果而裁定處罰情形。

3.投訴受理告知問題

《消費者權益保護法》第46條投訴受理期限是七個工作日并告知消費者。《食品藥品投訴舉報管理辦法》第15條第2款默認投訴舉報受理是投訴舉報機構或者管理部門收到之日起第5日。如按《食品藥品投訴舉報管理辦法》而不告知，投訴人會以《消費者權益保護法》為由提起行政復議。安徽省因此條而引發行政復議達幾十例[7]。

4.基層市場所作為派出機構執法主體資格問題

依原理，派出機構無行政主體資格，一般不能以自己名義實施行政行為，法律法規另有規定除外。《工商行政管理所條例》第八條工商所可用本所名義除吊銷營業執照外，可對個體工商戶和市場交易違法情形實行行政處罰。而質監和食藥監部門并無相應的鄉鎮執法隊伍，行政處罰只能由縣級執法部門作出。到底市場所能否做出行政處罰？依據工商所規定可以，而依據質監和食藥監規定是由其派出單位來決定。實踐中，地方做法不一。有籠統規定以自己名義作出行政處罰的，如《浙江省市場監督管理部門行政處罰程序規定(試行)》第八條和《蘇州市縣(市)區市場監督管理部門行政處罰程序暫行規定》第十條的規定。有的地方仍然保留原有做法，即鄉鎮派出機構只能行使原工商所的職權，如《天津市市場和質量監督管理若干規定》第七條。

四、結語與啟示

(一)視各地實際情況決定采用食藥單列或市場局

從深圳2009年大部制到2014年市場監管體制“委+局”模式，再從2011年渭南食藥單列轉成統一市場監管模式，都說明食藥體制改革非一成不變的，每種模式都有其利弊，要與當地實際發展情況相匹配，使機構改革設置盡可能地貼近當地發展水平，并盡可能地與當地食品安全風險類型相貼近。

(二)中央層面應加強頂層設計

市場監管體制改革中地方執法主體資格認定混亂、執法依據不一致。在中央層面要及時總結在本次市場監管體制改革中的經驗教訓，使之升級為法律，并且對工商、食藥監、質監三大部門有沖突的法律規范進行梳理，特別是對部門規章，如上文提到的市場基層監管所的適用處罰程序、投訴告知問題、投訴調解問題、派出機構主體資格問題進行協調統一，做好法律層面的頂層設計。

(三)市場監管體制協調應設置獨立的改革推進機構

由工商牽頭市場監管體制協調值得商榷，由工商牽頭的市場監管體制極容易傾向于本部門的利益，不利于破除部門間的壁壘，均衡部門間的利益。而獨立改革牽頭單位能更好打破總局間、不同部門間的利益關系，更好推進食藥監管體制改革。

參考文獻：

[1]胡穎廉.統一市場監管與食品安全保障—基于“協調力—專業化”框架的分類研究[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)，2016，55(2)：8-15.

[2]曾娜.行政憲政主義視域下的地方食品安全監管機構改革[J].華北電力大學學報(社會科學版)，2015(5)：58-62.

[3]呂長城.當前市場監管體制改革的行政法治檢視[J].中國行政管理，2017(4)：42-43.

[4]常瀚月.昆明空港經濟區工商行政管理職能轉變研究[D].云南大學，2014.

[5]劉洋洋.市場綜合監管體制改革與創新——以上海浦東新區為個案的研究[D].中共上海市委黨校，2016.

[6]劉鵬，劉志鵬.街頭官僚政策變通執行的類型及其解釋—基于對H縣食品安全監管執法的案例研究[J].中國行政管理，2014(5)：101-105.

[7]張雰.淮南市D區基層市場監管問題研究[D].安徽大學，2017.