加強地方財政運行監管的思考
——以河北省為例

●寇 杰

黨的十九大報告提出建設現代化經濟體系，加快建立現代財政制度的要求。加強地方財政運行監管，是建立現代財政制度的重要基礎，是主動適應社會新矛盾轉化的必然內在要求，更是提高發展和效益的改革任務。近年來，財政部駐河北專員辦堅持問題導向，扭住京津冀協同發展和全面深化改革兩個關鍵，以縣級基本財力保障機制建設為突破口，逐步建立健全市縣財政運行動態監管體系。

一、加強地方財政運行監管的重要意義

河北省毗鄰京津，經濟底子較薄，發展缺乏后勁，既有全國地方財政共性的難處，也有自身獨有的問題，地方財政長期處于“緊平衡”狀態。隨著京津冀協同發展上升為國家戰略，河北迎來了千載難逢的發展機遇期。但調結構、治污染、壓產能帶來的陣痛逐步顯現，造成河北財政共性問題特征極端，現實困難更有代表性、趨勢性，具有很強的“樣本”價值。

（一）地方財政“特色”是監管的“立足點”

財政運行監管要從數據中歸集特征、從變動中發現趨勢，找準監管立足點。總體看，河北是財政大省、財政窮省，但近年來大省優勢日漸式微，窮省地位卻越做越實，市縣更是苦樂不均、不少地方出現保運轉困難。從收入看，在宏觀經濟下行壓力下，財政收入實現快速增長，全國總量排名維持在第11位。雖然財政收入占GDP比重持續上升，2015年達到8.8%，但仍低于全國平均水平，排名第30位，財政收入汲取能力較低。從支出看，支出進度增幅大幅提高，支出進度和增幅連續創出近年新高。2015年全省民生支出達到4597.7億元，同比增長25%，占地方一般公共預算支出的81%，各項重點民生支出增幅均高于一般公共預算支出增幅。從風險看，全省市縣普遍債務依存度較高，2015年、2016年被財政部列入風險預警和風險提示名單的地區數量雖然有所減少，但局部風險較為突出，且許多地區風險指標迫近警戒線，一旦財政運行出現較大波動，債務風險有井噴的可能。同時，縣級三保支出壓力較大，省市兩級財力十分有限，負有托底責任范圍寬、剛性支出多，難以向基層下移更多財力，履行兜底責任困難較大。

（二）財政運行“矛盾”是監管的“著力點”

地方財政運行監管，既要守土有責，又要站位全局，抓住主要“矛盾”，把準地方財政的脈搏。一是把握財政收入高需求與經濟低迷的矛盾，加強財政收入質量監管。十二五期間，河北省人均收支差距由2011年的2485元拉大至2015年的4099元，財政支出盤子在延續經濟上升期慣性基礎上，大氣污染防治、淘汰落后產能等重大支出更加助推了保障缺口的擴大。在財政收入增長遲緩，可用財力匱乏的背景下，財政收入質量是財政運行監管的重中之重。主要是結合地方產業結構、重點稅源和收入劃分政策衡量收入總量規模和增幅的合理性，加強變相返還收入、人為混庫調庫等違規行為監管維護完整性，切實提高河北財政汲取能力和可用財力。二是把握支出總量高增長與結構失衡的矛盾，關注財政支出績效問題。河北是凈吃中央補助省份，隨著上級轉移支付規模不斷加大，支出結構失衡問題愈發突出。一方面，剛性支出壓力大，保障水平低。各項工資改革和養老保險改革等增支規模較大，少數縣（市）可用財力僅能保工資和最低水平的運轉支出，有的縣人均公用經費標準不足全國人均標準十分之一。另一方面，重點支出強度高，統籌難度大。2015年全省新增國家改革試點21項，超百億元資金均為專項資金，受項目前期準備不足和施工進度等因素影響，有效支出進度普遍低，甚至為趕進度出現“以撥代支”等問題，嚴重影響支出效益。支出端監管事關中央重大決策落實效果、民生保障水平和基層政權穩固，只有從支出數據中挖掘財政管理的現實困難和趨勢性、苗頭性問題，才能更好地突出財政“政”的使命，落實好中央各項決策。三是把握政府債務高風險與收益倒掛的矛盾，提高債務風險防控能力。政府債務監管是專員辦的重要職責，對基層財政運行和防范金融風險具有重要意義。雖然通過置換債券延緩了償還期限，降低了利息支出，緩解了到期還本付息壓力，但也將大量債務償還責任直接轉移到財政，使本就捉襟見肘的地方財政責任和風險進一步加大。從債務結構看，河北省存量債務近一半用于市政建設、交通設施、安居工程等民生事業，新增債券也大部分用于沒有收益或收益率較低的公益性項目建設，盡管短期緩釋了債務風險，但由于置換債券結構不合理等因素，中期償債壓力較大。更要重視的是，政府債券難以適應地方發展的要求，出現通過保底承諾、回購安排等方式變相融資，也增加了地方債務管理的隱患，這也將是近期專員辦實地核查和實時監控的重點，要善于發現線索，順藤摸瓜深挖實情，提升風險防控監測和處置能力。

二、專員辦地方財政運行監管主要思路

（一）立足于財政運行規律的思想，解決怎么看、為何干的問題

財政部為推動專員辦業務轉型，陸續出臺了一系列文件，既有基礎性、指導性的意見，也有針對性、專業性的各項辦法。作為業務轉型的重要內容，加強財政運行監管要堅持問題導向，從改革角度吃透精神。一是妥善處理中央和地方的關系。構建全方位地方財政運行監管體系，不僅是財政部工作延伸的業務問題，更是中央與地方財政運行監管事權重構問題。專員辦作為“兩個聯動”機制銜接樞紐，要對財政部“盡責”，全面掌握和評估地方落實中央政策的“虛實”，也要“服務”地方，積極融入地方財政管理體系，為地方發展建言獻策。二是妥善處理監管和防控的關系。作為上級派駐、獨立于駐地財政體系的監管力量，對不同級次財政要區分重點。對省級財政，從宏觀把握著眼，重點監管重大決策落實情況、縣級基本財力保障機制建設和債務管理情況。對市縣財政，更傾向微觀操作，加強對收入質量、支出進度和資金支出效益等運行細節監管。特別是發揮核查調研的警示作用，做好政策宣傳解讀，強化風險識別應對，發揮“治未病”的防控職能。三是妥善處理推改革和促發展的關系。改革往往對地方短期發展產生影響，加強財政運行監管，可以更深入地了解地方實際困難，及時評估改革政策成效，及時解決地方發展遇到的問題，調動各級政府積極性，找準推改革、促發展的最大公約數。同時，通過解剖麻雀，深入剖析，也為財政部提供獨立、深入的決策參考。

（二）站位于財政管理體系的機制，解決根據什么、依靠什么的問題

專員辦加強地方財政運行監管，既要依托地方財政管理體系，也要推進自身標準化管理建設，重構監管機制流程和節點，發揮現代化信息手段技術優勢，逐步建立科學、規范、高效的地方運行動態監管機制。一是建立獨立的跟蹤分析機制。以大數據分析為支撐，加強動態監管。對近三年地方財政運行數據進行統計整理，建立地方經濟社會信息底賬、財政收支分析臺賬和體制財力臺賬，基本摸清了地方財政家底。建立財政數據綜合分析機制，及時比對研究疑點信息，對民族地區、貧困地區、生態脆弱地區等重點地區落實中央政策情況開展重點跟蹤，加大對以資源型、房地產型市縣為主的局部高風險地區的監控。二是建立高效的聯合監管機制。解決信息不對稱問題，是搞好聯合監管的基礎。注重發揮省級財政監管主體地位，抓關鍵節點介入、精準提出數據要求，合理劃分監管責任。推動建立預算監管聯合工作機制，包括聯席會議機制、聯合發文機制、聯合培訓機制等六大機制，深度參與駐在地監管政策制定，加強信息交換廣度和深度，推進雙方業務管理系統對接，充分整合優化財政監管資源，從“背靠背”轉變為“肩并肩”，實現監管效果倍增。三是建立全面的研究合作機制。練好“大合唱”，更要擅長“地方曲”。做好監管工作必須從研究地方財政運行規律入手，關注駐在地政策訴求，利用優勢智力資源，增強政策研究和建議能力。推進建立聯合調研機制，圍繞京津冀協同發展國家戰略實施，社會普遍關注的熱點、焦點、難點問題，會同省財政廳聯合開展債務違規擔保情況調研、地下水超采項目區調研。

（三）創新業務操作層面的手段，解決怎么干、干成什么的問題

1、監管財政收入端。收入監管主要關注收入預算安排是否合理，執行中是否出現減收，是否存在虛收空轉情況。

（1）加強收入預算指標合理性監管。財政收入預算編制主要考慮本地經濟發展水平和增長預期，二者之間存在緊密的正向相關性。地方財政通常是根據財政收入占GDP比重，另一個是財政收入增速與GDP增速的彈性系數 （即GDP增長1個百分點對財政收入增長率的影響）來衡量，沒有重大政策調整，兩個數據不應出現劇烈波動。核查發現，有的地方在經濟低位運行的大背景下，市縣領導班子考核中財政收入任務層層加碼，地方為完成考核，組織收入成為組織“數字”，導致兩個指數與客觀真實值背離較大，嚴重扭曲了真實的經濟狀況。

（2）加強財政收入執行吻合度監管。主要是加強對預算收入執行中短收的動態監控，通過對地方財政收支月報中完成進度與序時進度的比較，有針對性對重點地區開展重點監管。對財政收入未達到序時進度的，結合主導產業形式和稅源企業收入情況跟蹤分析短收原因，對非周期性原因造成的大幅落后序時進度的地區，提醒地方財政重點關注；對非稅收入大幅超過序時進度的，作為重點監管對象，關注是否存在為完成階段考核任務人為調整收入的情況。

（3）加強財政收入組織合規性監管。但受政績考核任務影響，部分縣（市）仍存在虛收空轉、虛增收入的現象。一種是合規的“虛增”，主要表現為一次性增收，如按“實際占用”繳納耕地占用稅，往往成為地方清繳欠稅、做大收入的主要途徑。另一種是違規虛列和空轉，虛列收入主要是通過財政部門負責征管的非稅收入，有的將庫款通過非稅收入“其他收入”名義繳入國庫，有的通過混庫，將應計入政府性基金收入的土地出讓金計入非稅收入的“其他收入”中等。

2、監管財政支出端。主要關注支出標準是否達標，范圍是否按要求全覆蓋，重點支出進度和到位率是否合理，財政支出的真實性和及時性是否得到保障。

（1）加強支出政策遵從度監管。主要是指縣級基本財力要求的包括人員經費、正常公用經費及35項民生在內的重點支出，必須按照有關政策標準來安排，既不能對國家政策規定打折扣，也不得超越財力可能突破政策限制和擅自提高標準。一是人員經費、正常公用經費按照人均標準和人數核定，人均標準按實際執行標準，主要核查是否超標準發放。相關人數核定，要結合財政供養人員系統數據、編辦人員數據和抽查的部門實際人數綜合確定，特別要關注超編配員、隱性供養人員對政策執行效果的影響。二是民生支出多按總人口、在校生人數等客觀因素測算，客觀因素要與統計年鑒和上級財政部門測算口徑一致，不能私自降低標準或縮小受益人群范圍。

（2）加強重點支出到位率監管。要動靜結合，既要動態監管支出序時進度，防止年底突擊花錢，又要靜態審核年底預算到位率。動態監管，主要是通過計算重點民生、重大項目的實際支出進度與序時進度的差距，分析民生的實際到位情況，判斷市縣財政是否按計劃落實了民生保障支出。年底審核到位率，主要是實際支出占調整后預算比例，特別是要剔除權責發生制列支項目，衡量財政資金形成實際支出、真正發揮社會效益的水平。同時，根據省級規定的專項資金承擔比例，加強對市縣級安排部分實際到位情況的監管，解決好因市縣自身安排不足導致保障標準下降的情況。

（3）加強財政支出效益性監管。重點關注支出的真實性和庫款規模合理性，客觀地反映地方財政支出效能。一是加大對人為調整科目、虛列支出的監管。為了達到上級財政考核要求，少數縣市借口政策掌握不準，通過“暫存款”掛賬或“以撥代支”轉入專戶結存的方式虛增支出。二是加大對庫款合理度的監控。財政資金是財政運行的血液，合理規模的財政庫款反映的是財政資金保障重點支出的即時支付能力，也是影響財政支出效率最直接、最關鍵的要素，主要通過分析國庫存款、財政收支、債務轉貸收支等運行指標，掌握動態庫款情況。同時，通過當期庫款變動和支出規模對比，更容易發現虛列支出的情況。

3、監管財政收支平衡。主要關注預算財力編制完整性、影響財力的因素變化。

（1）加強預算財力編制完整性監管。通過市縣年初收入預算結構，分析市縣是否全口徑編制了當年預算財力，以及是否將上級轉移性收入全額編入年初預算，從而準確預測本級財力，這也是衡量地方財政 “保工資、保運轉、保民生”能力的重要依據。由于新《預算法》實施后，上級財力性轉移支付提前通知比例達到90%，根據年初預算安排測算的財力與實際財力差距不大。提前下達轉移支付核查中發現，有些市管縣（區）因上級轉移支付下達時間較晚，市級轉發拖延時間過長，造成少數上級資金未全額列入預算的現象仍然存在。

（2）加強直接影響財力事項監管。一是加強財政體制調整影響的監管。隨著中央稅制改革推開，省級相應調整財政體制，但部分縣市對改革敏感度不夠，按老辦法定預算盤子，導致體制收入短收，影響了收支平衡。二是加大對暫付款規模的監管。暫付款是財政對外接觸資金情況，相當多的借款實際上早已另作他用，不能收回，甚至是壞賬損失。暫付款過高，將擠占庫款，出現賬上有數、國庫無錢的情況，對財政運行造成嚴重影響。三是加大對債務還本付息到位率的監管。市縣安排支出預算時，除必保的運轉性、民生性支出外，應全額安排資金用于償還當年到期的地方政府債券本金和利息。四是加大對結余結轉資金的監管。結余結轉資金規模越大，則表明年度預算執行越不到位，同時也能夠間接反映出年度預算編制中可能存在不利于支出的問題，比如預算項目安排粗放等等。

三、關于做好地方財政運行監管的幾點構想

（一）加快完善地方財政運行數據共享機制

利用信息化手段，搭建數據共享平臺，推動財政部各司局將地方財政運行數據和相關政策同專員辦共享，完善地方財政上報資料抄報專員辦制度，最大程度消除專員辦與駐在地財政間的信息不對稱。同時，考慮專員辦評估分析和日常監管的需求，在地方預算綜合管理信息系統和地方債務管理系統中增加定制功能，在系統實現監管數據的自動歸集和定制化分析。

（二）加強專員辦對地方財政運行監管成果的運用

在財政部地方財政管理綜合績效評價指標體系中，增加由專員辦打分的財政運行質量評價指標，并將監管成果作為財政部轉移支付分配的重要因素，更好地調動地方主動履責、深度配合的積極性。完善政府債務限額分配機制，將專員辦債務監管成果作為調整債權分配的重要因素，將風險防控與地方切身利益掛鉤，做到激勵相容。

（三）加強各項財政改革對財政運行影響的研究

隨著“營改增”全面推開和中央過渡期收入分享辦法的實施，地方財政收入短期波動較大，加上土地收入短收和債務還本高峰期重疊，對地方財政平穩運行造成沖擊。京津冀協同發展也要求在河北基礎設施建設、扶貧攻堅開發等關鍵領域不斷加大投入，造成部分縣（市）違規變相舉債現象抬頭。同時，加強對政府違規舉借債務或承諾擔保方式的研究，切實做到疏堵結合，防止風險傳導，確保不發生系統性、區域性風險。

（四）嚴肅財經紀律，嚴格追責問責

加大《預算法》執法檢查力度。對社會較為關注、日常監管發現異常和有具體線索的問題，開展重點監督檢查。對各種違反財經紀律的行為始終保持高壓態勢，“發現一起、查處一起、曝光一起”，充分發揮警示、威懾和教育作用。同時，加大責任追究力度，探索建立程序化、規范化的問責機制。對發生違法違紀問題的，要嚴格依法進行處理處罰，切實做到有法必依、執法必嚴、違法必究。■

[1]王朝才，趙全厚，張立承等.東北地區地方財政運行分析與對策[J].財政科學，2017，（01）.

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