“營改增”后對完善地方稅制的探討

丁夢寒

（安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233030）

1 完善地方稅制的必要性與迫切性

“營改增”的初衷是為了解決我國營業(yè)稅帶來的重復(fù)征稅問題，而建立的維護社會經(jīng)濟發(fā)展需求的稅收制度.同時也是自1994年分稅制改革以來，規(guī)模最大、范圍最廣、影響最深的一次稅制改革，在推行的過程中對地方稅制產(chǎn)生了一定的影響：首先是營改增導(dǎo)致地方稅失去了主體稅種.其次是嚴重加劇了地方財政收入與支出不匹配的程度.中央與地方的支出責任本來就為劃分明確，加上營改增后增值稅和營業(yè)稅的稅收收入分配方式的不確定，進而導(dǎo)致地方稅收收入遠低于地方財政支出，不利于地方經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展.綜上所述，營改增后完善地方的稅收制度迫在眉睫，成為當前需要深入探討的話題.

2 地方稅制現(xiàn)狀及問題分析

2.1 地方稅制現(xiàn)狀

2.1.1 地方稅包含的稅種.自1994年分稅制改革以來，地方稅的稅種不斷變化，但是大體上沒有太大幅度的變動，直到2016年的“營改增”之后，營業(yè)稅徹底消失，目前我國實行17個稅種，完全由中央征收的只有4個，其他能看作地方稅的有13個，地方稅由13個稅種所組成.

2.1.2 地方稅收收入分析.據(jù)表1所示，近7年來，地方稅收在地方財政總收入的占比在74%-80%之間上下浮動.但是，占國家稅收的比例基本不到50%，地方稅收和地方政府的支出負擔相比仍然較小.

表1 2009-2015年地方稅各種收入占比

由于地方稅收的規(guī)模小，地方政府要過分依賴中央轉(zhuǎn)移.有了這種依賴性，地方政府各方面事務(wù)的積極性會大幅度降低，同時也無法發(fā)揮稅收杠桿作用調(diào)節(jié)經(jīng)濟.更會造成地方政府懶政怠政，更多的關(guān)注如何爭取更多的中央轉(zhuǎn)移資金，導(dǎo)致出租和貪污腐敗的權(quán)力.營改增后我國地方稅的增值稅占比最大，以間接稅為主.直接稅涉及的稅種雖多，但是比重都偏小，起不了決定性的作用.

2.2“營改增”后地方稅出現(xiàn)的問題

2.2.1 地方稅缺乏主體稅種.分稅制后，地方稅收收入主要來自:中央與地方共享稅和純粹的地方稅部分，也包括具備共享性的地方稅.此前因為營業(yè)稅稅基較大且穩(wěn)固,所以始終擔任著地方稅主體稅種的角色.近些年，地方稅收收入占比較大的是營業(yè)稅與分成后的增值稅和所得稅，總體占比為75%一85%，也反映出其他稅種的籌資能力不足，無法作為地方主體稅種.實施“營改增”后,地方政府失去了主體稅種,地方稅收收入大幅度減少，這無疑給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來重創(chuàng).

正如我們所知，“營改增”之前地方政府征收的稅種包含營業(yè)稅、所得稅、資源稅、印花稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等13項.地方稅收收入的最大來源是營業(yè)稅.1995年，稅收收入2832.77億元，其中營業(yè)稅828.24億元，占比達29.24%，2002年之后，營業(yè)稅在地方稅收的占比不斷上漲，2004年達最高34.71%.隨后一貫保持在30%以上.

2.2.2 地方政府財權(quán)事權(quán)失衡.中央與地方政府在事權(quán)劃分上的矛盾主要體現(xiàn)在三個方面：

首先是地方政府承擔中央政府應(yīng)該做的很多事務(wù).如：優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，維護和統(tǒng)一全國市場，盡管中央具有實權(quán)的調(diào)控手段，但地方承擔更多的支出責任.在地方經(jīng)濟發(fā)展總體規(guī)劃中，我們可以發(fā)現(xiàn)與國家總體規(guī)劃有很多共同之處，但具體責任的界限劃分地并不清晰.另外，屬于中央承擔的居民健康安全、社會福利公平、養(yǎng)老保險、嚴重刑事案件和政府官員腐敗等方面的責任，仍處于分散式管理的混亂狀態(tài).

其次是雙方共同承擔的交叉事務(wù)較多，特別是體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保障和公共安全等方面.中央政府主要是通過給予地方一定的補助和資金，從而形成間接性地于地方共同承擔相應(yīng)的支出責任.雖然地方支出在項目支出總額中占比較多，中央還是存在部分支出成分，避免不了的出現(xiàn)共同承擔局面.

最后是中央同樣也承擔了一些地方政府事務(wù).如建設(shè)重要的地方基礎(chǔ)設(shè)施，針對不同層次的地方經(jīng)濟區(qū)域，中央給予的資金援助會有所差別，極易造成不公平的局面.

其實不難發(fā)現(xiàn)，地方政府的事務(wù)基本是套用中央政府的事務(wù)，只不過是在中央事務(wù)基礎(chǔ)上加以細化區(qū)分.這種事權(quán)劃分不明確的直接結(jié)果是極大削弱地方政府管理事務(wù)的積極性，另外資金方面存在自我衡量，沒有統(tǒng)一的標準，滋生地方政府的腐敗.[1]

2.2.3 地方稅制體系建設(shè)層次較低.我國地方稅收制度體系一直以來很單薄，而且稅收法制的建設(shè)層次普遍較低.首先，對比世界各國來看，發(fā)達國家都有稅收基本法或稅法通則，而我國目前只有現(xiàn)行稅法，稅收基本法嚴重缺位，導(dǎo)致很多稅收法律存在盲點；其次，我國目前大部分是稅收暫行條例，相對于國家法律權(quán)威性大打折扣，致使有些職能部門與稅務(wù)部門之間在征管方面信息不對稱；最后，我國地方稅種部分暫行條例還是20世紀80年代出臺的行政規(guī)章，未及時做出修訂和更新，致使在實際征管中用途不大，形同虛設(shè)，遏制了稅收征管的效率.

2.2.4 地方稅制結(jié)構(gòu)嚴重老化，地方稅功能弱化.首先，有些范疇的地方稅種缺位，未及時開征一些順應(yīng)社會和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的新稅種.比如物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、社會保障稅等；其次，稅種設(shè)置不合理.就房地產(chǎn)稅類來看，主要包含房產(chǎn)稅、契稅、土地增值稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅五個稅種，同時還涉及增值稅、城建稅和所得稅，導(dǎo)致存在嚴重的重復(fù)征稅問題；最后，地位不突出.

3 “營改增”后完善地方稅制的基本思路

從地方稅制本身來看，由于我國的特定情況，增值稅是我國現(xiàn)行稅制中的第一大稅種，應(yīng)盡快確定增值稅共同主體稅種以及財產(chǎn)稅的地方次主體稅種地位.同時，結(jié)合地方輔助稅種達到最優(yōu)配置；增值稅也需要從暫行條例轉(zhuǎn)為法律，建設(shè)我國特有的增值稅法制；最后，完善中央與地方財政事權(quán)和支出責任的劃分機制，從而更有效地對地方稅制進行宏觀調(diào)控，提高地方政府的效率，促進地方經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展.

3.1 推進地方主體稅種建設(shè)

3.1.1 明確增值稅共同主體稅地位，調(diào)整中央與地方分配比例.由國稅部門征管的增值稅收入，中央占四分之三，地方僅占四分之一.“營改增”前的營業(yè)稅收入，中央?yún)⑴c不分成，而是全部由省、市、縣三級地方政府來征收與分配.如前文所述，“營改增”后產(chǎn)生了一系列對于財政收入的分配效應(yīng).目前，為保證改革的順利實施，原有的稅收預(yù)算分配比例并未變動，從而導(dǎo)致地方承擔了大部分由于“營改增”帶來的地方稅收減少的負擔.考慮到地方缺失主體稅帶來的巨大稅收損失，為了填補地方稅收窟窿，應(yīng)當重新確定中央與地方的增值稅分配比例，短期內(nèi)可以將比例調(diào)整到各自50%，使得部分增值稅收入下移到地方政府，從而減少地方稅收大量流失的不利影響，有助于地方經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展.

3.1.2 整合房地產(chǎn)稅費，構(gòu)建財產(chǎn)稅地方次主體稅體系.從理論上來說，財產(chǎn)稅應(yīng)該是作為地方稅主體稅種的最佳選擇，因為其基本符合了地方稅的所有特征，比如說稅基具有穩(wěn)定性，稅源充足等.可以說，當下我國房地產(chǎn)稅制改革已逐漸達成共識，可以作為地方重要稅種之一.應(yīng)該將現(xiàn)行的房地產(chǎn)領(lǐng)域的稅費整合成一個系統(tǒng)的房地產(chǎn)稅.改革后的房地產(chǎn)稅制，征稅范圍擴大至居民擁有的住房，計稅依據(jù)參考房屋的市場評估價值.根據(jù)稅收公平、效率和量能負擔的原則制定稅率，其中對限定面積的家庭住房實行免稅的優(yōu)惠政策，以此來確立房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅的主體稅.

3.2 優(yōu)化地方輔助稅種的稅收制度

3.2.1優(yōu)化資源稅制度.（1）適當擴大征稅范圍.當前資源稅的征稅范圍僅僅涵蓋煤炭、原油、天然氣等資源.為了進一步提高資源的使用效率，應(yīng)當逐漸增加資源稅的課稅對象，比如水資源、森林資源、灘涂資源等.（2）轉(zhuǎn)換資源稅計征方式.資源稅現(xiàn)為從量稅，應(yīng)該改為從價稅，將開采資源的部分外部成本內(nèi)部化，從而抑制資源的過度消耗，還能增加地方稅收收入.（3）適當提高稅率.不僅可以增加納稅人的采礦成本，從而限制使用，減少浪費，而且還能填補“營改增”帶來的地方政府財力缺口.

3.2.2推進城建稅的改革.（1）計稅依據(jù)方面.將以流轉(zhuǎn)稅稅額為計稅依據(jù)改成以銷售收入或營業(yè)收入為計稅依據(jù).（2）征稅環(huán)節(jié)方面.城建稅因增值稅的道道征稅也與之相同，建議選其中一環(huán)節(jié)征稅.既可以節(jié)約征稅成本，也可以避免重復(fù)征稅的問題.（3）稅率方面.將三檔差異化稅率改為統(tǒng)一稅率5%，從而保證企業(yè)之間的公平競爭，提高地方政府的征管效率.[2]

3.2.3 逐步完善印花稅制度.基于推進對經(jīng)濟活動的監(jiān)督管理工作，印花稅的征收范圍可新增新合同或者具備合同性質(zhì)的相關(guān)憑證.如目前網(wǎng)絡(luò)時代的快速發(fā)展，越來越多的人選擇互聯(lián)網(wǎng)交易，伴隨而來的是新出現(xiàn)的電子商務(wù)合同或相關(guān)憑證.另外，在日常經(jīng)濟活動中，逐漸出現(xiàn)了像許可證、權(quán)屬證和執(zhí)業(yè)證這樣新的憑證.印花稅的征稅范圍也需要順應(yīng)時代進步而逐步擴大，進而印花稅制度也可以不斷完善，作為地方稅制的重要一部分，印花稅范圍的擴大也可為地方政府提供新的稅收來源.

3.3 完善中央與地方財政事權(quán)和支出責任的劃分標準

中央的事權(quán)由中央政府承擔相應(yīng)的支出責任，地方也一樣.對于中央與地方共同財政事權(quán)方面.由于基本公共服務(wù)的特征，充分體現(xiàn)公民的權(quán)利，而且也是統(tǒng)一市場和要素自由流動的重要手段，如養(yǎng)老保險、公共衛(wèi)生、義務(wù)教育等，建議制定出統(tǒng)一的國家標準，并由中央與地方按比例承擔，或者中央占主導(dǎo)承擔支出責任；對范圍較廣、規(guī)模較大的財政事權(quán)，如跨省區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、江河湖海的保護和治理、公共文化與遺產(chǎn)等，按照外在性的影響程度，由中央和地方按相應(yīng)比例承擔，或者中央提供一定補助資金的形式承擔；最后，對中央進行制定出臺、監(jiān)督實施，地方相應(yīng)執(zhí)行的財政事權(quán)，中央與地方只需各自承擔即可.

〔1〕郭慶旺，呂冰洋.地方稅系建設(shè)論綱：兼論零售稅的開征[J].稅務(wù)研究，2013(11).

〔2〕高培勇.論完善稅收制度新階段[J].經(jīng)濟研究，2015(2).