民辦學校分類管理的國際經驗與中國選擇

黃紫舜

（陜西師范大學 教育學院，陜西 西安 710062）

教育是國家的基礎工程，關系到國家的經濟發展和政治團結，關系到國家綜合實力的提升。民辦教育作為教育事業的重要組成部分，以其獨特的優勢彌補公立教育的不足，填補教育領域的空白，豐富擴充了教育形態，為我國的教育事業作出了特殊的貢獻，與此同時民辦教育也為自身開辟了新一片天地。

1 民辦學校的發展現狀

根據教育部2018年7月19日發布的《2017年全國教育事業發展統計公報》顯示：截至2017年，全國共有民辦學校17.76萬所，比上年增加6 668所，占全國比重的34.57%；招生1 721.86萬人，同比增長4.98%；各類教育在校生達5 120.47萬人，同比增長6.12%[1]。從以上數據可以看出，我國的民辦學校依然保持蓬勃的增長態勢。民辦學校用較少的財政支出培養了大量的學生，彌補了我國教育投入不足的缺陷，擴大了學生群體的教育機會，促進了教育方式的多元化供給，通過市場化手段提高我國教育事業的整體競爭力，可以說民辦教育對我國教育事業作出了巨大的貢獻。

總體來看，我國的民辦教育已經取得了一定的規模與成就，然而還是存在很多問題。2010年民辦教育發展大會后，教育部梳理我國民辦教育發展亟待解決的十大問題，并將其大致歸為四大類：民辦學校的屬性問題；民辦學校的產權、資產和會計制度問題；政府職責問題和民辦學校的治理問題[2]。據此分析，我國的民辦教育主要的存在問題有：

第一，民辦學校發展最大的阻礙是學校屬性定位不清問題。長期以來，我國的民辦學校作為民辦非企業單位地位尷尬。一方面，民辦學校無法享受到公立學校的同等待遇，難以享受到國家的財政補助和各種優惠措施。另一方面，民辦學校無法像普通企業追求營利，根據市場供需規律，確定招生人數和學費。

第二，民辦學校的自身權益難以得到保障。因為長期的定位不清以及政府與社會重視不足的影響，民辦學校在法律、經營與管理上存在問題。民辦學校的所有權一直模糊不清，法人屬性和產權屬性沒有明確歸屬，社會資本不敢放心投入，進一步惡化民辦學校的資金狀況，致使學校更加依賴單一的學雜費收入，管理力不從心，最終影響師生的工作學習體驗，降低民辦學校的整體質量。

第三，政府支持不足與社會歧視持續存在。首先，政府扶持民辦學校的政策難以落實。雖然已經以法律形式肯定“要發展民辦教育”和“鼓勵發展民辦教育”兩大核心問題，但是在實施中，相關部門并沒有達成共識，政策落實困難重重，不利于民辦教育的可持續發展。其次，政府對民辦學校的支持遠遠低于普通學校，資金投入不足，嚴重制約民辦教育的發展；不批準土地征用，民辦學校很難獲得足夠的空間建設校舍；限制民辦學校的招生名額，影響民辦學校的生源；教師職稱評優名額少，影響民辦教師師資水平的優化。最后，民辦學校缺乏社會基礎，社會認可度不高，經常受到各方群體的歧視對待。結果就是普遍觀念認為民辦學校管理混亂，甚至于部分用人單位不承認民辦學校畢業生。

第四，民辦學校的營利性重公益性相對缺乏。民辦教育是政府、市場和社會三種力量綜合作用的結果。我國的民辦教育是在政府辦學形式為主導但卻無法滿足社會教育需求的情況下發展起來的，市場供需關系發揮了重要的促進作用，造成民辦學校的營利性行為比較明顯[3]。也就是說，我國的民辦教育主流是“投資辦學”，追求“合理回報”，追逐利潤是大多數民辦學校的主要目的，與國外傳統的“捐資辦學”相比缺乏公益精神。

2 民辦學校分類管理的國際經驗

各個國家國情不同，經濟水平、文化傳統不同，因此各國私立（民辦）教育的治理與發展也不盡相同。總的來說，一些發達國家的私立教育發展水平程度較高，在國際上占有一席之地。我國目前處于社會主義新時代的關鍵時期，作為我國教育事業重要組成部分的民辦教育，必須加強自身的競爭力以贏得更好的發展。因此，借鑒國外私立學校的成功經驗，是我國學校發展的明智選擇。

2.1 建立統一的國家分類標準

一般來說，私立學校包括非營利性和營利性兩類學校。國際上普遍的分類標準主要有三種：一是根據學校的盈余收入的分配進行分類，舉辦人把盈余收入繼續向學校投入的是非營利性學校，舉辦人收取盈余回報的是營利性學校；二是根據非營利性的基本特征分類（組織性、私營性、利益非分配性、自治性和自發性）；三是各個國家對私立學校分類標準的專門定義。

私立學校營利屬性的具體分類體現在以下方面：在辦學性質方面，非營利性私立學校屬于社會公益事業，營利性私立學校是提供教育服務為產品的產業；在所有權方面，非營利性學校享有投入的全部財產，營利性學校中投資者享有資產所有權；在收益權方面，捐資舉辦非營利性學校的投資人不享受財產收益權，營利性學校的投資者享有相應回報；在收費標準方面，非營利性學校接受政府調控，營利性學校根據市場供需自主調控；政府管理方式也不同，對非營利性學校按社會公益事業管理，對營利性學校基本按照企業管理[4]。

2.2 以法律手段保障學校權益

首先，肯定私立學校的價值及地位。不管是英美法系還是大陸法系的國家，都存在公立學校和私立學校之分，都承認私立學校的價值及法律地位。其次，規制、間接管理私立學校。國家政府在公法、司法和契約法范疇約束私立學校，立法內容主要涉及到私立學校的地位、性質的認可和確立；私立學校的設置程序及標準；私立學校的主管部門及其權利和義務；私立學校自身的權利和義務；對私立學校捐資辦學的獎勵辦法等[5]。私立學校根據法律規定為藍本進行自身建設，維持日常運營，政府僅盡監察之責。再次，私立學校采用認證制度。學校認證制度始于一百多年前，美國的大中小學校共同發起的旨在改變私立學校混亂局面以保證教育質量的行動。時至今日，大多數國家存在著多個區域性和全國性的私立學校認證機構，這些機構是由教育領域的相關人士專家組成的自治團體，處于獨立于學校和政府的第三方。認證機構根據自行制定的認證標準，對私立學校進行審核和檢驗，確保私立學校質量。各個認證機構的標準各有不同，認證制度也各有特色。

2.3 厘清法人屬性和產權屬性

在私立學校的法人屬性方面，私立學校獨立的法人地位得到絕大多數國家的承認。大陸法系國家的私立學校一般被賦予財團法人地位；英美法系國家的私立學校具有慈善機構的性質，或類似“財團法人”的地位。在私立學校的產權屬性方面，大陸法系國家的私立學校是捐資辦學，產權制度上采取財團法人的形式；英美法系國家的私立學校分為捐資辦學和投資辦學，前者以公益信托方式調控，后者以企業管理方式調控[6]。

私立學校的產權分為非營利性學校產權和營利性學校產權兩種。非營利性私立學校是不以盈利為目的，并禁止學校成員間分配利潤的私立學校，其財產原則上為捐助性質，即財團法人成立后，財產歸屬法人所有，私立學校成立后，財產歸屬私立高校所有。非營利性私立學校的財產具有獨立性，且通過一定的組織管理財產。也就是說，投資人一旦完成捐助行為，原則上不可再干涉私立學校的資產經營活動。學校的資產管理根據捐贈人制定的捐助章程，學校設立的董事會進行管理[7]。相對于非營利性私立學校，營利性私立學校出現較晚，數量較少，且多為私立高校和部分技能類培訓學校。其產權結構主要體現在產權歸屬和權能分工兩方面：在產權歸屬方面，美國的營利性私立學校屬于《公司法》管轄范疇，產權歸屬問題十分清晰——作為大學的投資者，其享有對大學的所有權、使用權、收益權和處分權。投資人既可以獲取大學經營的利潤，在學校解散后，也可以對剩余財產進行分配，學校財產具有私人財產的屬性。在權能分工方面，美國因為通過包括上市在內的多元化的手段進行融資，所有者眾多，所以選擇委托代理的方式進行管理，即由出資者掌握所有權，校董事會掌握支配權，校長等管理層掌握經營權的方式，對產權進行分解[8]。

2.4 健全差別化的扶持政策

首先，政府政策支持私立學校發展。經過多年的博弈，世界范圍內的國家政府普遍對待公立學校與非營利性私立學校一視同仁，沒有特意區分。加以區分的是私立學校的營利屬性：對非營利性私立學校予以政策支持，對營利性私立學校加強監管，也就是說，政府對待不同屬性私立學校的政策差異日益明顯。一些國家將差異化支持政策以法律法規形式固定下來，政策支持主要涉及政府財政撥款、稅費減免、土地供給等直接和間接的政策扶持。總的來說，對于非營利性學校，給予相當于公立學校的政策優惠支持；對營利性私立學校的支持較少，財務監管較為嚴密。

其次，政府財政投入私立學校。政府對私立學校的財政撥款是私立學校教育經費的穩定來源，是扶持私立學校的重要手段，也是世界范圍的普遍現象。國家的財政撥款不僅減輕私立學校的財務壓力，也激發社會投入的積極性，促進私立學校的健康發展。方式主要有：國家正視私立學校，不因私立學校的特性而回避財政投入；政府額外補助私立學校的特殊學生（如殘障）；國家對高等私立學校的學生直接資助，發放助學貸款和獎學金等。

再次，政府對私立學校的稅收減免。稅收減免是國家對私立學校的主要調控方式。政府通過對營利性學校和非營利性學校的不同稅收政策，以鼓勵非營利私立學校辦學，限制營利學校。對營利性私立學校，基本沒有稅收減免政策，按照營利企業的納稅規定依法納稅。

最后，社會資本的投入和捐贈。國外的私立學校擁有悠久的社會捐資傳統。大多數私立學校成立的初始資金來源于社會及個人的捐款資助，他們擁有回饋社會，留名千古的的初心，把教育作為一項慈善和社會公益事業。也正因如此，國外的私立學校主流是社會捐資辦學的非營利性私立學校。

2.5 加強私立學校的建設

首先，保證私立學校的自主權。由于歷史文化傳統，很多國外的私立學校最初由宗教力量創辦，國家沒有介入。隨著時代的發展，國家逐漸加強對教育的管理，但是私立學校依然傳承了高度的自治性，完全自主辦學，自主決定學費、課程、管理等學校事務。

其次，加強私立學校的質量建設。國外的私立學校歷史悠久，直至今天依然擁有極強的生命力，甚至私立學校幾乎等同于精英教育。這與其一直堅持質量不無關系。私立學校沒有安穩的避風港，只有獨立自主不斷競爭，擁有危機意識，優化資源配置，取得高額效益，積極進行教育改革以求得生存。一部分優秀的私立學校發展壯大成著名的教育品牌，在國內開辦分校的同時，與他國合作開辦海外分校。

再次，加強私立學校的特色建設。美國的私立大學比公立學校更具有發展活力。大部分私立學校以學生需求和發展為準繩，把學生培養成為社會的有用人才，并最終讓學生與學校融為一體，使學生群體成為學校最大資源。

最后，提供良好的教師工作環境。學校教育競爭力的核心在于教育質量，教育質量的核心在于優秀的專職教師。私立學校普遍重視教師的素質與水平，提供良好待遇。具體表現有三點：第一，幾乎所有國家都要求教師須擁有教師執照，教師錄用普遍采取聘用制，簽訂合同內容包括教師的工資待遇與保險福利，行政部門不予干預。第二，教師可以自主選擇在公立學校、私立營利性學校、私立非營利性學校間流動，沒有限制。第三，非營利性私立學校教師的保險福利由學校和教師共同承擔，營利性私立學校大多為兼職教師，按照課時支付薪金，無保險福利。

3 民辦學校分類管理的中國選擇

我國的民辦學校辦學體制多元，學校性質復雜。和國外私立學校捐資辦學的傳統不同，大多數學校屬于以營利性為目的的投資辦學?，F存的民辦學校，基本都是改革開放后在一窮二白的狀態下起步發展的，學校成立時間短，教育資源差的弱勢較為突出。在艱苦的發展中，一部分民辦學校發展壯大，脫穎而出耀眼奪目。然而總體來說，我國的民辦學校還有很長的路要走。民辦學校的發展壯大，對于現階段社會轉型和經濟改革，擴充急需技術型勞動力儲備力量，有著重要的戰略意義。繼2016年我國頒布《民辦教育促進法》（下稱2016版《民促法》）修正案后，我國民辦教育走向規范化發展階段，針對實施中出現的問題，司法部于2018年8月向國務院提請審議《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》，同時向社會公布，征求各界意見。

3.1 從“合理回報”轉向“分類管理”

我國原有的民辦教育相關法律在條例與實效性上相對模糊，合理回報的范圍與標準語焉不詳，法人屬性不清，財產歸屬不明，在實際操作中給政府監督與學校自身的發展帶來很多困擾，導致在實際操作中，合理回報的范疇模糊，利益分配牽扯不清。2016版《民促法》是目前我國民辦教育發展的指導性文件，對民辦學校的法律問題做出明確的引導和指導，最大的亮點是分類管理民辦學校的營利屬性和法人屬性。在營利屬性方面，2016版《民促法》提出明確的分類標準，確定對這兩類學校給予不同的扶持政策，據此對相關管理作出詳細具體的規定。在法人屬性方面，已經有地區（溫州）試點對不同屬性的民辦學校分別進行登記管理，非營利性學校按照民辦事業單位法人登記；營利性學校按照企業法人登記。

3.2 分類化鼓勵民辦教育發展

首先，堅守民辦學校教育公益性的主導思想，即國家雖然允許市場行為參與教育，給予營利性學校合法地位，但是絕非放任，有一定限制。由于義務教育階段教育的強制性、免費性與普及性，可視為公共產品，因此2016版《民促法》規定義務階段不再設置營利性民辦學校。

其次，健全民辦學校的法律保障。在教育改革深化的今天，為了更好地促進民辦教育發展，我國于2016年11月，十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過《民辦教育促進法（修正案）》，并先后發布《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》，初步形成了民辦教育改革的頂層設計框架。同時立足于現實問題，回應民辦教育的訴求，明確了促進和規范民辦教育發展的價值導向。針對新法實施中沒有完善處理的問題，于2018年8月草擬《民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（下稱2018版《送審稿》），并向社會征求意見。

第三，加大對民辦學校的財政投入。表面上看，我國的民辦學校財政來源有政府方面的資助以及企業、外資和僑資等社會各界的資助，辦學經費來源較為豐富，然而在實際辦學中，學雜費仍然是民辦學校的主要收入。2016版《民促法》第七章專門規定對民辦學校的扶持與獎勵具體措施，一方面以多種形式給予優惠條件，另一方面針對營利屬性不同，對非營利性民辦學校給予更大的優惠。從2018版《送審稿》來看，趨勢是國家對民辦學校的財政支持進一步明確和細化，支持力度空前加大。

第四，鼓勵社會資本對民辦學校的投入。國家在加大對民辦教育的投資力度時，鼓勵社會對民辦教育進行投入，同時利用資本運作，解決資金困難，并開展收益性的服務項目。2018版《送審稿》首次提出開放營利性民辦學校融資，創新金融手段以支持民辦學校發展。

第五，完善民辦學校的審批制度。國家給予民辦學校更多的自主權，以行政審批制度對民辦學校的規范化運行進行間接監管。包括對學校舉辦者變更機制、審批條件和程序以及其他細則的規定。

3.3 保護民辦學校的合法權益

首先，尊重民辦學校的自主選擇權。政府對非營利學校予以更多的政策類和財政類支持，目的是為了引導民辦學校更多地追求為公益辦學而非投資辦學。然而在法律框架下選擇何種辦學模式是民辦學校舉辦者自身的權利，不應因此受到批判。衡量一所民辦學校的優秀與否，不是看學校的類型，而是看它的教育教學質量、人才培養水平和社會貢獻度。

其次，保障民辦學校的辦學自主權。2016版《民促法》第五條規定國家保障民辦學校的辦學自主權。第三十八條規定民辦學校收取費用的項目和標準根據辦學成本、市場需求等因素確定，向社會公示，并接受有關主管部門的監督。非營利性民辦學校收費的具體辦法，由各級政府制定；營利性民辦學校的收費標準，實行市場調節，由學校自主決定。

再次，保障私立學校的產權。我國的民辦學校大多為投資辦學，尋求收益。根據2016版《民促法》的精神，大多數民辦學校都選擇為非營利性學校，個別民辦學校選擇為營利性學校。2016版《民促法》規定：非營利性民辦型學校的舉辦者不得獲取辦學收益，其舉辦者不再擁有剩余財產所有權。然而大多數民辦學校都是舉辦者自己投資，花費大量金錢時間和精力付出，是在國家和社會的投入和捐款都很少的情況下建設成的。所以在清算原先財產時，需要當地政府制定較為合理的政策，幫助改組為非營利性學校。

最后，保障教師的合法待遇。一直以來我國民辦學校的教師并沒有享受到和公立學校教師同等的待遇，他們工作任務更為繁重，職稱評優名額少，福利保險也較差[8]。針對以上長期存在的問題，2016版《民促法》規定民辦學校的教師享受與公辦學校教師同等的法律地位，同等的業務培訓和職稱聘任的權利。

3.4 強化民辦學校的自我治理

首先，重視民辦學校的教育質量。根據2016版《民促法》精神，培養人才是民辦教育的核心，通過對思想政治教育的重視、專業課程的嚴格甄選和教師隊伍的建設以達到培養高質量人才的目的，實現社會效益與經濟效益的統一。

其次，規范民辦學校的管理。2016版《民促法》第二十條規定：民辦學校應當設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構并建立相應的監督機制。民辦學校的舉辦者根據學校章程規定的權限和程序參與學校的辦學和管理。與以往相比，民辦學校管理開始注重監督機制的作用。

再次，突出民辦學校建設特色。普遍來看我國民辦學校教育同質化嚴重，和公立教育相比，民辦教育自身的規模影響和教育質量都處于下風。但是民辦教育有自身的優越性：自主性強，行政負擔輕，機制靈活，可以以較小的的代價和成本進行教育實驗改革，引領新的發展[9]。不僅如此，民辦學校危機意識強，時刻關注社會生活變化，研究如何滿足社會的特殊需求，以獲得更好的發展。

3.5 探索民辦教育新的發展模式

首先，提升社會效益。在教育公益性導向下，民辦學校提升社會服務不僅有助于提高自身競爭力，更有利于回饋社會。雖然目前我國民辦學校服務收入在經費中占有的比例較小，但是正在不斷拓展服務范圍，多元化經營業務。民辦學校利用學校的資源，辦理面向社會的短期技能培訓班，以及加強民辦學校的科研力度，積極參加經濟和社會生活，支持企業技術改造，推動科研成果的轉化。

其次，創新人才培養。與公辦學校傾向教育公平不同，民辦學校更側重教育的差異化需求。營利性學校面對市場上的激烈競爭，更是需要創新人才培養模式來找到立足之地。部分民辦中學根據學生與家長的特殊需求，進行多元化的培養模式和評價體系，收到良好效果。

再次，政府購買服務。政府通過向民辦學校購買服務，引導社會力量參與教育公共服務。在政府教育公共服務能力有限的情況下，采取多元化的公共服務供給。我國目前的方式主要有合同制和直接資助兩種：合同制是民辦學校承接政府合同規定的特定教育公共服務項目；直接資助是政府資助承擔教育公共服務職能的民辦學校，資助形式有經費資助、實物資助和優惠政策扶持。一般來說，主要的承接對象是非營利性民辦學校。

4 小結

總的來說，我國民辦教育整體水平平穩發展，民辦教育內部競爭不斷加?。好褶k學前教育規模增長最為強勁；民辦培訓機構規模迅速擴大；民辦義務教育、民辦普通高中教育、民辦本科教育增長穩健，然而民辦中職教育與民辦?？平逃幠Ｓ兴湛s。從前文中可以看出，我國民辦教育的改革探索與世界一流私立教育發展趨勢相吻合，明顯借鑒先進的國際經驗，再根據我國教育現狀的客觀事實，加以本土化改革以取得教育水平的整體提升。在民辦教育的分類化管理中，由于我國民辦學校質量相對不高和歷史遺留問題，政府各部門和民辦學校都需要跨越不少的障礙，鼓勵社會資產投入的熱情，保護民辦教育家的正當權益。然而自2016年以來，在實施的分類管理中，有些民辦學校僅在形式上遵從分類管理的精神，在實際操作中依舊延續以往的做法，或者以隱蔽手段獲取不當利益。這樣背離了分類管理的初衷，影響了教育公平。如何引導民辦學校的規范發展，最終提升民辦教育的整體水平，是一條需要不斷探索與創新的長遠道路。