當陽市集體林權制度改革成效初探

王鋒 李紅玉

摘要：指出了集體林權制度改革分為主體改革和配套改革（也作深化改革），當陽市自2003年開始確權發證，在2005年時基本完成了主體改革，將集體所有的林地分配到林農個人，讓林農獲得林地的經營自主權。自2007年進行了配套改革，目前，林農從集體林改中獲得了改革的紅利：林地流轉費用成倍提高，加入專業合作組織增加林地收入，通過林權抵押貸款獲得發展資金等。同時也出現出一些問題，針對出現的問題提出了一些建議和對策。

關鍵詞：林權制度;改革;成效;林業產業

中圖分類號：F326

文獻標識碼：A

文章編號：1674-9944（2018）13-0223-02

1 引言

集體林權制度改革是大力實施以生態建設為主的林業發展戰略，不斷創新集體林業經營的體制機制，依法明晰產權、放活經營、規范流轉、減輕稅費，進一步解放和發展林業生產力，促進傳統林業向現代林業轉變。集體林權制度改革，是落實農村土地政策、拓展承包經營、確保農村穩定的有效措施，是解放和發展生產力、增加林農收入的重要途徑[1]。

2 當陽市林業基本情況及林權制度改革的情況

2.1 基本情況

當陽市地處鄂西山地向江漢平原過渡地帶.全市國土總面積322.3萬畝，林業用地128.42萬畝，占全市面積的39.84%，其中：國有林地9.66萬畝，農村集體林地118. 76萬畝。全市商品林面積95.62萬畝，公益林32.8萬畝，公益林主要分布在水源地、生態脆弱地區及石漠化地區。2016年，全市又納入天然林保護48.65萬畝。

2.2 集體林權制度改革情況

當陽市作為全省集體林權制度改革試點，從2003年下半年開始全面啟動集體林權制度改革工作，對農民集體所有的118.76萬畝林地進行確權到戶并登記發證，涉及2.05萬戶4.5萬宗地，共發放林權證2.2萬本。2007年12月，全市又啟動了深化集體林權制度改革工作，主要任務是將分布在全市82個村中仍由集體統一經營的15.8萬畝集體林地確權到戶，將林地承包經營期由過去最高50年延長至70年，通過深化集體林權制度改革，有11.2萬畝集體林地確權到戶，余有4.6萬畝仍由村集體經營。

3 當陽市集體林權制度改革取得的成效

3.1 集體林改促進了林權抵押貸款的發展

林權制度改革把集體林地經營權和林木所有權落實到農戶和林業企業，使“沉睡”森林資源變成可以抵押變現的“活”資產，林業生產融資多了一條綠色通道[2]，林權被激活，林農投資林業的熱情被激發。自2007～2017年這11年間，全市林權抵押貸款共辦理269起，抵押面積19.8萬畝，抵押貸款資金65346.4萬元，其中2016年23起抵押貸款6263.54萬元，2017年33起8605.17萬元。當陽市每年林權抵押貸款的起數及資金都呈遞增趨勢，這些資金的注入，有效地促進林業產業的發展。

3.2 集體林改規范了林權的依法流轉

按照“依法、自愿、有償、規范”的原則，推動了林業生產要素合理流轉和優化配置。當陽市不斷建立完善林權管理制度、森林資源流轉制度、林地林木資源資產評估制度。全市林地流轉每畝每年的價格由由林改前的0.5～1.5元上升至目前的20～30元，價格普遍翻了近20倍，部分好地形好地勢的林地價值翻了近30余倍。自林改以來，全市共流轉2675宗23.6萬畝，許多林農通過林權流轉，實現了自己的財富夢。

3.3 集體林改推動了林業產業發展

3.3.1 公司十基地+農戶的經營模式得以實現

自2003年集體林改以來，林權確權后，林農有了投資熱情，全市廣大林農積極投資3億元營造短期工業原料林基地30萬畝，發展造林大戶200多戶，造林專業村11個，建廟前和清溪2個萬畝短期工業原料林板塊基地。這些原料林基地將在今后5～10年逐漸發揮其經濟效益，為全市林化產品深加工企業森成林化和安成森科提供充足的原料，也為該市廣大林農增收提供新的來源，每株樹每年可創造5～10元的收入，全市林農每年可增加收入1.5億元以上。

3.3.2 林改促進了林業專業合作社的發展

集體林權制度改革促進了專業合作社的發展，當陽市先后成立了以山峰林業合作社、寶塔崗林業專業合作社、當陽市天香園種植有限公司、黃林花卉苗木種植專業合作社、綠園雷竹種植合作社、民興林業專業合作社、夢潔苗木專業合作社、海鑫花卉苗木專業合作社、有林林業專業合作社等20家以育苗、造林、苗木為主體的專業合作社，這些合作社的成立，帶動林農入社，年戶平增加收入2萬元以上，專業合作社的發展有利于林業產業規范化的發展，同時還帶動了本市剩余勞動力就地打工、苗木經紀人、挖苗隊、運輸隊、草繩業及餐飲業的發展。

3.3.3 林改吸引了社會資金向林業產業涌流集聚

自集體林權制度改革以來，全市森林旅游產業煥發勃然生機，社會資本投入森林旅游業3.5億元以上，形成以玉泉風景區、林橋藍莓園、胡家灣櫻花園、煙集花海、玉泉花海、黑灣桂花園、匯龍公司、關雎河畔為核心的森林旅游業，打造出了省內外知名的集觀光采摘休閑為一體的現代森林旅游業品牌，全年共接待游客100萬人次，創產值2.2億元以上。

3.3.4 林改促進了林下經濟的發展

林改后林農充分發揮林下土地資源和環境優勢，大力發展林下種養殖業，開發林茶、林果、林菌、林藥、林油、林禽、林畜、林蜂及林下馴養繁殖野生動物等復合生態產業模式[3]，提升林地綜合生產效率，當陽市林下經濟年總產值可達2.3億元。

3.4 林改促進了林區社會和諧

深化林權改革最棘手、最迫切需要解決的是日益凸顯的林權糾紛問題。在基層實踐中因歷史原因、利益格局調整、政策執行不到位、社會排斥以及林權價值顯著提升等多種因素造成或引發了不少的山林權屬糾紛[4]。為有效地解決林權糾紛，當陽市成立了三級調處網絡機制，縣級以市政府法制辦、市委信訪辦、司法局、林業局等為主體組成;鎮（處）級以鎮政府為主體，司法所、鎮（處）信訪辦、派出所、林業站等為成員單位;村級以治調中心戶、文明戶為基礎，村委會干部和有威望的長者為主要成員組成。自集體林權制度改革以來.三級網絡上下聯運，全市共調處化解林權糾紛243起，其中協調化解239起，政府裁決1起，提起訴訟3起，解決了大量的林權矛盾糾紛，推動了鄉村社會和諧發展，為林業的發展奠定良好的基礎。

4 存在的問題

4.1 生態公益林不能進行轉讓和流轉，也不能進行林權抵押貸款

當陽市公益林面積為32.8萬畝（其中國家級生態公益林24.93萬畝，省級生態公益林面積7.87萬畝），因生態公益林權不能轉讓和流轉，補償標準也不高.致使農民外出務工，大量生態公益林無法有效管護[4]，同時按照國家林業局印發的《森林資源資產抵押登記辦法（試行）》的規定，生態公益林不能進行林權抵押貸款，而在當陽有部分生態公益林是用來發展旅游產業和林下種養殖的場地，這影響了旅游產業及林下種養殖產業的發展資金的注入，也影響了林業產業發展的進程降低了大戶林農經營的積極性。

4.2 林權抵押姿金的使用無機構監管

林權抵押貸款，主要用于林業的經營和發展，但是否用于林業發展，林業部門一無所知，在貸款過程中，林業部門只是通過一紙保證書來認可，事實上有部分資金是沒有用到林業生產上的，這就失去了用林權抵押貸款來發展林業達到“綠水青山就是金山銀山”的目的。

4.3 統一管理、規模經營難度加大

林農取得了林地經營權和林木所有權后，經營主體增多，因農戶自身認識程度不一致，加上資金、信息、技術受限等原因，達不到規模經營，容易形成“各自為政”分散經營的格局[1]，有礙林業產業的快速發展，同時對規劃設計、樹種配置、苗木調運、檢查驗收等帶來諸多不便，也不能培育好的森林資源。

5 建議

5.1 探索生態公益林參與林權抵押貸款的模式

在不破壞生態功能的前提下，積極探索生態公益林補償收益市場化質押擔保貸款.不僅可以廣泛吸引民間和社會資本投資生態公益林建設，解決公益林生態建設中的融資難問題[2]，而且有利于調動廣大林農、林業企業發展林業產業的積極性，對推進林業的可持續發展.建設生態文明意義重大。同時建立林權保險制度，由保險公司承擔林權抵押物滅失的風險，以減輕金融機構的信貸風險，提高生態公益林抵押的信用度。

5.2 通過政銀企對接實現林權抵押貸款精準支持

充分發揮林業、銀監部門掌握的大數據信息，定期評選轄內具有一定經濟實力、誠信經營、發展前景良好、示范帶動作用強的林業規模經營主體，建立林業規模經營主體名錄庫，幫助金融機構識別優質林業規模經營主體、提供信貸支持，推廣“林業經營主體申請、部門推薦、銀行審批”的運行機制，降低金融機構識別優質客戶的成本和林業規模經營主體證明優質客戶的成本，確保林權抵押貸款資金用于林業生產發展，真正實現綠水青山就是金山銀山。

5.3 積極發展林業專業合作社、林業大戶或是建設家庭林場

一種是由專業合作社統一經營，通過人股的方式把林農分散的林地集中起來統一經營，發展林業產業，達到規模經營、統一建設、共同致富的目的，另一種是由社會主體依法以承包、租賃、轉讓、拍賣、協調、劃撥等形式參與森林、林地和林木使用權的流轉，把林地集中起來統一使用，建設家庭林場，由林業產業主或大戶確定林業發展方向，不斷形成集約化經營管理模式，發展更具特色的林業產業，真正實現“生態美、百姓富”。

參考文獻：

[1]楊靜.淺析集體林權制度改革問題及對策[J].探索爭鳴，2010（4）：55.

[2]孔祥毅，李紅宇.林權抵押貸款中若干基本法律部門探討[J].金融理論與實踐，2010（7）：84～85.

[3]張蕾 黃雪麗.深化集體林權制度改革的成效、問題與建議[J].西北農林科技大學學報，2016（4）：131～137.

[4]何得桂.關于深化我國農村集體林權制度改革的思考[J].求實，2013（11）：47～50.