國外建設用地空間拓展理念探討與啟示
——以德國、美國和日本的一些城市為例

文l郎昱 葉劍平

西方國家建設用地空間拓展理念是怎么樣的？筆者在研究德國、美國、日本3個國家土地利用規劃體系的基礎上，選取了德國的法蘭克福、美國的普羅維登斯、日本的橫濱和富山4個城市，對其建設用地空間拓展類型的特點進行了分析，結論是：建設用地空間拓展要嚴格實施土地利用分區與高容積管制、TOD發展減少交通通勤需求、緊湊型發展防止都市蔓延、強化市中心更新或改善功能、改善辦公或工業用地使用率、保護城市開放空間。

法蘭克福

目前，德國的法蘭克福土地有限，而且對周邊地區產生了溢出效應，周圍形成了經濟活躍、發展良好的集聚區。但法蘭克福為提供城市基礎設施承擔了很高的成本，包括交通、教育、衛生服務和文化等。建設用地的稀缺，迫使其土地利用向高效且節約集約轉變。為此，法蘭克福開始了建設用地的拓展。

節約集約土地使用。主要體現在聯邦建設法和聯邦土地利用法，根據建筑類型和區位，規定一宗土地的最大利用率以及最低限度的利用率；城市發展規范、原則和聯邦或地方法規，均以推行土地集約利用模式實施發展規劃為宗旨；聯邦建筑法規和地方性法規，在緊密化建設和有吸引力的城市環境之間取得平衡。

以TOD發展模式為導向，減少交通通勤需求。TOD理念，即以公共交通為導向的發展理念。法蘭克福在城市中心和副中心，實施了緊密化建設并采取了一些減少私家車輛使用的措施。在法蘭克福，步行和騎自行車占非商業運輸量的42%。

發展緊湊型城市以減少郊區化需求。為了限制城市的郊區化發展，法蘭克福在城市中心為市民提供了充足的服務、有吸引力的工作機會和大的休閑娛樂場所，包括綠地、公園，高端化項目，高等教育設施和醫療衛生服務等。

市中心完整服務優先于外圍地區開發。在法蘭克福，新的城市服務項目被批準建設之前，要求項目要首先滿足中心城區的需求。如銷售區的審批，首先對城市中心的零售情況和城區未來的發展理念進行深度分析，對現有的購買力和新型零售業發展的影響進行分析。城市的中心與副中心都必須提供完整的城市服務，這些服務還包括臨街道空間的營造。

以多樣化創意辦公空間取代傳統辦公室。辦公空間市場對經濟波動的反應高度敏感，以致于法蘭克福大部分舊的辦公樓都出現空置。為此，法蘭克福鼓勵多樣化創意辦公空間，出現了新的辦公空間形態，如WE WORK形態、創意咖啡等，取代了舊有辦公室形態。

普羅維登斯

普羅維登斯位于美國羅德島州的中心地區，是羅德島州的首府。在普羅維登斯，有大量的不用繳交土地稅費的公共設施和教育用地，也因港口的關系，還有一些諸如石油和天然氣儲存地、鹽堆地及廢金屬設施占用等“棕地”。公共設施與教育產業的發展，及各種免稅土地的使用，使普羅維登斯的公共財政面臨著嚴重的資金短缺問題，亟須在狹小的土地上拓展發展多樣化產業，以繁榮經濟。

立體化拓展土地利用空間。該市2014年的部門規劃和發展綜合計劃，針對全市可以增加建筑高度和密度的區域進行評估，并通過一系列政策鼓勵其提高容積率。

以交通為導向布局高密度的混合土地利用。以包括自行車、公共汽車和火車等出行方式為導向，發展高密度混合使用地區，并建立商業走廊，引導在交通沿線進行商業投資。同時，通過新的分區法規以及激勵政策，為居民提供可以在近距離地方生活和工作的機會，并在整個城市范圍內建設自行車道，以促進自行車的使用。

設立專門的產業園區。政府劃定了制造業的土地利用區，以保護工業發展。通過產業園區劃設，預計中小型制造企業將逐漸增加，為工薪階層提供了大量的就業機會，促進了新興工業的發展。

保護城市開放空間。為吸引人口移入，普羅維登斯大力推進藝術、文化和海濱土地的價值，并大力保護城市中存在的墓地、公園、游樂場、高爾夫球場和未開發土地，以保證城市有足夠的開放空間，培養和提高城市的文化層次。

橫濱市與富山市

20世紀60～70年代，橫濱市區有大量的工廠，而且這些工廠的建設并沒有合理的規劃，因而造成了許多問題，如空氣、噪音污染等，嚴重制約了城市發展。因此，政府規劃了新的工業、住宅項目，旨在為橫濱市建設一個環境友好的現代化工業區，并且在將現有的工廠搬離市中心后，強化市中心的商業功能和改善居住區的生活環境。主要做法有：

改善環境。將工廠撤離橫濱市中心區和居民區，以促進市中心區向商業區和商務區轉變。工廠的集中遷移，改善了城市的整體環境。此外，該區域還進行了多功能的設計，包括工業設施、工人的住宅、以及公園和娛樂場所等。在一個緊湊的和生態友好的城市形態中，住房和工業遺產可以共存，是城市重建項目實施的典范。

由圖3可知，在這9個DEA無效的機構中，機構27、機構21、機構11三個機構的醫養結合養老服務純技術效率值為1，規模效率值小于1，即純技術有效而規模無效，這表示這3個機構的資源利用技術與其服務能力相匹配，不存在投入要素未得到最大化使用的問題，因此導致其醫養結合養老服務低效的原因在于其供給結構不合理，存在運營規模偏大或者偏小的問題。其余6個機構的純技術效率值和規模效率值均不為1，也就是表明其服務資源的利用技術不佳，存在投入要素未被有效使用的問題，同時機構的服務供給結構不合理，也存在運營規模過大或者過小的問題。

公共交通導向的發展形態。橫濱市在市區的中央走廊地區修建了長達11.5公里的輕軌線路。通過實施輕軌兩端站點的站區改建項目，圍繞輕軌站點土地強化開發混合用途，強化了以公共交通為導向的城市發展形態。

形成城市綜合體。通過規劃建設，該地區已然發展成為一個研究、工業、文化為一體的城市綜合體。當地政府依據“綠色谷”的理念，持續不斷地為將該區域建設成為一個環境友好的城市綜合體而努力。

富山市由最初的擴張式發展轉變為緊湊型發展，并獲得了巨大成功，使得富山市一度成為日本緊湊型城市發展的典范。富山市采用了以下兩種土地擴展手段：

公共交通導向發展（TOD）。富山市于2002之后就開始實施緊湊城市政策。其中，TOD是富山市緊湊城市政策的一個重要理念，基本政策是在城市公共交通走廊沿線強化公共交通，包括鐵路、輕軌、公共汽車和公共設施，并以此為導向規范和引導區域開發。

振興城市中心。作為城市中心的復興的一部分，一系列的城市重建項目已經或正在被實施。如富山站地區的重建，在土地整理項目的指導下建設了南北方向的輕軌線路、公交站點和公共廣場。

對我國的啟示

嚴格實施土地利用分區與高容積管制。城市功能區域劃定是一個利益分配的過程，在進行區域劃分時，常常對城市的土地需求估計過剩。因此，通過容積率管制可能比劃定發展區更為有效，如法蘭克褔市，規定一塊土地的最大利用率以及最低限度的利用率，規定基準居住密度；普羅維登斯在2014年的部門規劃和發展綜合計劃，也針對全市可以增加建筑高度和密度的區域進行評估，以提高容積率。

TOD模式引導和規范發展。以車站為核心的高密度土地利用，是減少私人交通工具使用的重要手段，也可防止都市擴張。如法蘭克褔，實施緊密化建設并且引進一些使人們減少私家車使用的措施；普羅維登斯改善包括自行車、公共汽車、火車和行人交通導向，發展高密度混合使用地區，并建立商業走廊，引導商業投資在交通沿線；日本同樣強調沿交通運輸廊道的集約型城市發展方式。

發展緊湊型城市防止都市蔓延。緊湊型是一種土地集約開發理念的實現。一是避免出現以機動車為導向型的城市蔓延擴張；二是為城市貧困人口提供更多的工作機會和其他基礎設施；三是創建以運輸為導向、混合用途、適合步行和充滿活力的城市中心，這是發展旅游和知識經濟的關鍵；四是選擇高效率的區位可以節約公共服務成本。

更新或改善市中心功能。在日本，土地整理計劃和舊城改造計劃是城市重建的重要機制，它通過在利益相關者（土地所有者、開發商、公共服務運營商、地方政府和國家政府）之間進行利益和成本分攤，并建立以公共利益為基礎的制度框架（包括以國家補貼和強制購買等手段），這是城市發展項目成功實施的關鍵。相同的，法蘭克褔也在城市的中心與副中心提供完整的城市服務，這些服務不僅是指提供購物和供貨功能，而且還包括臨街道空間的營造。普羅維登斯則更傾全力將資金與建設投入在市中心的建設上，以通過增長極的建設帶動城市發展。

改善辦公形態或工業用地使用率。

如法蘭克褔為發展WE WORK辦公形態、創意咖啡等辦公空間，取代舊有辦公室。普羅維登斯劃定了制造業的土地利用區，以保護工業發展。日本則將產業結構從勞動密集型向知識密集型轉變，以提高土地集約度，從一個單純的工業城市轉變為緊湊的城市綜合體。

保護城市開放空間。城市開放空間，可以提高城市的宜居環境，引導居民往市中心移居和商業的密集發展。法蘭克褔在高密度的小區中建設社區花園，并在花園中增設社區菜園，以提高居民的生活質量。（摘自2017年《中國土地》第12期）