論“為官不為”現象的生成邏輯及其問責的構成要件

□任 恒

（吉林大學 行政學院，吉林 長春 130012）

針對“為官不為”現象因何發生及其現象治理的討論，學界多遵循以下研究邏輯：“為官不為”的表現形式（類型）—現象成因—治理對策。客觀而言，前述研究對“為官不為”的表征予以剖析，并探討該現象的成因緣由及其治理措施，為后續研究提供了有益的分析思路和基礎素材。但不難發現：一方面，當前學界尚未清晰界定“為官不為”概念的內涵及其特征，采取模糊處理的做法使得這一概念本身缺乏內核要素，從而難以上升為學術概念的范疇；另一方面，學界在探討對該現象施以剛性約束的問責處罰時，似乎忽略了對“為官不為”問責構成要件的探討工作，而后者無疑是問責機制建構中的基礎性工作。因此，本文旨在厘清“為官不為”的內涵及類型，剖析我國當前“為官不為”現象的生成邏輯，并對領導干部“為官不為”啟動剛性問責時，應當具備的構成要件予以探討。

一、“為官不為”現象的內涵及類型

（一）“為官不為”現象的內涵

1.“為官不為”現象的界定。首先，“為官不為”中“官”的含義。目前學界大致有兩種解釋，一種觀點認為“為官不為現象中‘官’不僅僅是指領導者，而是廣義上的‘官’，即包括領導者在內的公務員群體”[1](p9)。此處，“官”是指在政治社會中依據職權行使國家權力，專事公共事務管理的國家公職人員。與此對應，另一種觀點則認為應將“官”作狹義的解釋，是指在政治運行中處于支配和主導地位的行動者，即國家公職人員中的領導干部。本文傾向于后一種解釋，作為國家政治生活中的關鍵少數，領導干部在貫徹落實黨和國家的路線方針政策、上級機關的決策部署等情形中，相比普通公職人員，將能發揮更關鍵的作用。總之，本文界定的“官”，包括黨的機關、國家機關、政協機關、事業單位、人民團體及其工作部門的領導成員，以及經授權委托具有公共事務管理職能的組織負責人。

其次，“為官不為”中前者之“為”，乃“擔任、充當”之意。通常情況下，領導干部擁有雙重身份，包括作為公民角色和作為國家機關（或政黨）成員而存在，因而領導干部的行為也可區分為私人行為和公務行為。所謂私人行為，即指領導干部以公民身份在私人生活領域展開的活動。與此相反，公務行為則指領導干部以黨和國家機關單位及其工作部門負責人的身份在公共生活領域展開的活動，該身份包含法定的職務權力和職務責任。其中，我們認為責任包含兩重含義：“第一，‘責任’意謂分內應做之事；第二，‘責任’意謂未做好分內應做之事所應受的譴責和制裁。”[2]（p2）而且，就職務責任的屬性而言，可分為積極責任和消極責任，前者指應當做出一定行為的責任；后者指不應做出某種行為的責任。

再次，“為官不為”中后者之“為”，原指社會主體的各類行為活動，此處指領導干部基于崗位職責應有的公務行為。因此，“不為”現象對應上述責任屬性的積極責任部分，表現為當為不為、為而不夠等消極不作為的方式，也即黨政領導干部消極地放棄權力的行使與逃避責任的承擔，屬于失職瀆職行為。綜上，本文探討的“為官不為（indolence in ful?filling their duties）”，是指領導干部在權力行使過程中，本身負有積極履行崗位職責之義務，且具備允許作為的客觀條件，卻在程序及結果上呈現為不作為或不充分作為的現象。

2.“為官不為”現象的特性。其一，行為違法性。由于“為官不為”缺失明確的外在積極行為與系列動作，不具備自然存在論意義上行為的“有形性”特征，因而本不屬于“行為”的范疇。此處將其界定為“行為”，是從法律規范的角度，指各項法律或政策要求領導干部做出一定行為，而其違反上述命令性規范，表現為不履行或不能有效、及時履行法定職責和義務，視作不做出行為的“行為”。這種“不為”現象將使管理與服務對象的合法權益造成直接或間接的損害，因而具有違法性①此處，“法”系屬廣義范疇，既包含國家法律，亦包含黨內法規及各類政策規定。。譬如，2014年新修訂通過的《環境保護法》第二十八條規定“未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府，應當制定限期達標規劃，并采取措施按期達標”。倘若由于相關領導干部不擔當、不作為造成未能限期達標的情形，則明顯屬于違反上述法律規定，須予以懲處。

其二，過程隱蔽性。如前所述，“為官不為”是指領導干部對自身崗位職責履行過程中的主體性缺位，表現為不做出或延遲做出某種行為，因而缺乏明顯的行為實體。加之，存在信息的不對稱和社會監督的不完善，普通公眾不易察覺、發現和認定該現象，使得“為官不為”現象具有極強的欺騙性和隱蔽性。在實際情況中，領導干部在自身工作崗位中純粹不作為的情形十分少見，而更多的是“為而不夠”“為而不佳”等庸政或怠政現象，即領導干部對于關乎自身政績的、有利可圖的則予以作為，對于那些較為困難的、甚至可能擔責的，則選擇性地避開。由此觀之，“為官不為”一般屬于隱性不為現象，從而給績效考核、監督問責帶來了極大的不便。

其三，結果消極性。“為官不為”盡管區別于權力尋租式的貪污腐敗，但作為權力浪費式的消極不作為現象，其背離了權責一致原則，未能充分發揮領導干部崗位職權的應有效力，導致行政效率的低下以及公共資源的浪費，從而損害公職人員的整體形象與聲譽，給公眾造成隔閡和不信任感。正如李克強總理在國務院第三次廉政工作會議中指出的，“有的領導干部為官不為，對工作消極敷衍、等待觀望、畏首畏尾。……應該看到，身在崗位不作為，拿著俸祿不干事，庸政懶政怠政，也是一種腐敗”[3]。從長遠看，領導干部“為官不為”將造成改革政策無法順利推行，貽誤改革發展時機，侵蝕公眾改革紅利，并造成巨大損失，實是誤國殃民的行為。此外，“為官不為”的消極性還體現在領導干部的庸懶散作風可能導致上行下效，從而消解其他公職人員的工作熱情，造成不良風氣的盛行。

3.相近概念的比較辨析。鑒于學界多將“為官不為”與“行政不作為”“庸官懶政”等詞相提并論、混而用之，本文認為有必要對這些概念予以辨析。其一，行政不作為（administrative inaction）系屬行政法學研究的范疇，涉及的主體是擁有公共事務管理職能，在實施公共管理活動中享有行政權，能夠獨立承擔法律責任的組織。“行政不作為是指行政主體及其工作人員負有某種作為的法定義務，由于其程序上消極地不為一定動作或動作系列而使該義務在能夠履行的情況下沒有得以履行的一種行政行為”[4](p48)。與“為官不為”相比，二者涉及的行為主體并不相同，前者多指行政機關及其工作人員，后者則包含黨委、權力機關、司法機關等部門的領導干部。此外，前者是可以依申請為前提的，指行政主體對于行政相對人的合法申請事項，在法定期限內沒有做出答復，則構成行政不作為，而后者更多體現為依職權為前提。其二，庸官懶政（sloth ad?ministration）系屬政治學、公共行政學研究的范疇，與“為官不為”概念屬于包含與被包含關系，即庸官懶政僅是“為官不為”的表征之一，后者還可以呈現為能官怕政、怠政等情形。

（二）“為官不為”現象的類型

為把握“為官不為”的共同規律與個性特征，按不作為的發生程度標準及領導干部的態度，將“為官不為”劃分為純粹不為、遲延不為、選擇性不為三個層次，具體呈現為慵懶無為型、怠政延誤型和消極觀望型①要指出的是，由于“為官不為”的現實情形十分復雜，上述分類存在一定的交叉性和重復性。。

1.慵懶無為型。該類領導干部往往表現為思想平庸、因循守舊，缺乏變革創新精神和攻堅克難的勇氣，其能力不足、執行力差，對自身業務缺乏深度了解。他們在領導崗位上，理想信念缺失，缺乏積極有為的內在動力，且安于現狀“守攤子”、不思進取“混日子”，常常被動應付工作、作風疲沓、敷衍了事，不求有功但求無過，沒有干事的能力，也缺乏干事的意愿。此類型的不作為多發生在“天花板”型和退居“二線”官員身上，前者由于學歷、年齡和經歷等因素，職務缺乏晉升空間，加上崗位待遇改善有限，從而導致心理落差，萌生自暴自棄、得過且過的心態；后者是由于身體、年齡和能力等因素，之前身居要職而后被改任到一些“無關緊要”的崗位上，由于招致冷落，往往不服從組織管理、政治上不思進取，想著船到碼頭車到站，表現為自由散漫、萎靡不振。總之，該類“為官不為”呈現出碌碌無為式的平庸懶散狀態，且此處的“無為”并非道家政治哲學中宣揚的“我無為而民自化”式的“無為而治”思想，后者本意并非不為，而是告誡統治者不應該妄為，應順應規律、道法自然，對民眾不做過多干涉。

2.推諉延誤型。與慵懶無為型“為官不為”相比，怠政延誤型領導干部并非“飽食終日、無所用心”，但卻也奉行“不求過得硬，只求過得去”，拖延怠政、貽誤工作。其具體表現為慢作為式的怠政，常常拈輕怕重，解決群眾實際困難推諉拖拉、態度生硬，工作方式簡單粗暴，甚至故意刁難管理服務對象。對于職責范圍內應辦理的工作事項，在缺乏正當理由的情況下拒絕受理或超過規定時限辦結；在新形勢下，沒有及時調整自身工作思路，致使本職工作未能有很好的完成，碰到棘手問題，往往想著推出去、往下交，最終延誤了工作的推進；對上級決策部署經常打折扣、搞變通，在利益鏈條被切斷，福利被擠壓的情況下，有的領導就該辦的事情不辦，該管的事情也拖延不管，從而未能在規定期限內完成任務。

3.消極避事型。該類領導干部表現為缺乏大局意識，經常患得患失不敢為，面對中央既“打虎”又“拍蠅”的從嚴治黨態勢，選擇聞風觀望，以前有利可圖的事情，也不急著去做，一心只想四平八穩，不求有功、但求無過。他們奉行“只要不出事，寧可不做事”的原則，害怕事情一旦處理不佳，將影響自己的地位和仕途升遷，只做“太平官”、當“老好人”，對歪風邪氣不敢較真，怕得罪人，對本地區、本部門不認真履行作風建設的問題，未能及時糾正、處理和追究責任，從而導致對違規違紀行為放任縱容，甚至是袒護包庇、阻撓調查。針對該類“為官不為”，有學者研究認為“官員消極觀望式的‘不作為’可能與對未來政治信心不足、反腐敗高壓之下官員對未來預期不明、政策轉型需要適應期等要素有關”[5](p25)。

二、“為官不為”現象的生成邏輯

當前國內政治生態中，之所以發生“為官不為”現象，實則是諸多因素相互交疊、影響的綜合結果。概括起來，本文從觀念、體制和環境三個層面分析領導干部不作為的生成邏輯，其中觀念層面指領導干部的個人認知、價值態度；體制層面包括干部管理體制、問責機制兩個方面；環境層面指從嚴治黨、高壓反腐的新形勢下的政治生態。

（一）觀念層面：干部權力觀異化衍生“為官不為”

所謂權力觀，是指社會主體對待權力的認知和態度，包含權力的根本來源、授予關系、行使目的以及監督方式等內容。在我國，由社會主義國家性質及馬克思主義執政黨的屬性決定，并經國家憲法清晰確認：國家一切權力歸屬于人民，這意味著包括執政黨掌握并行使的領導權和執政權，國家權力機關、行政機關等被賦予的法定權力，都是全體人民共同賦予的，具有鮮明的公共性。“權為民所賦”的權力賦予關系，要求權力行使者在不濫用權力、權力尋租的同時，亦要求他們在憲法和法律的范圍內積極開展工作，努力發揮權力的效用，實現公共利益，即“權為民所用、利為民所謀”。

可是在實際過程中，多數領導干部是由黨的組織部門或政府人事部門依據一定程序任命，這讓部分干部產生錯覺，認為其權力僅來源于上級，從而只唯上不唯民，漠視群眾的利益訴求，導致不作為情形的發生。更有甚者，有的領導干部受“權力本位”思想腐蝕，罔顧“權為民所有”“權為民所賦”的馬克思主義權力觀的本質，未能正確認識和對待手中的權力，將權力當成個人私產，信奉“升官發財”“當官做老爺”的理念，從而造成權力觀的異化。所謂權力觀異化，是指權力行使主體對待權力的認知和態度發生了變異，與權力授予主體的意志及初衷發生沖突，表現為權力行使者用權目的、服務對象的扭曲。他們無視手中職權是由人民讓渡、授予的事實，對民眾的需求視若無睹，而是為了謀求一己私利，不愿做沒有利益報酬之事。具體而言，即在制度不力、辦事有尋租空間時，則表現出較大的工作熱情，而一旦制度收緊、腐敗丟官時，就出現心理失衡，甚至認為當官沒勁，表現出貪圖安逸、“多一事不如少一事”的消極逃避心態，不求突出政績、只求安穩。總之，由于干部權力觀的異化，導致其服務公眾的動力不足、能力欠缺、意志薄弱，缺乏“做官為公”的現代公共行政精神，從而出現干部不負責任、消極怠工、奢靡懶散的風氣，進而導致“為官不為”現象的產生。

（二）體制層面之一：干部管理體制缺陷滋生“為官不為”

一般而言，干部管理體制主要涉及選拔任用、考核評價和淘汰退出等環節，因而須逐一分析上述環節中滋生“為官不為”的成因。

其一，選拔任用環節。盡管2014年新修訂實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》強調選拔任用黨政領導干部時，需要堅持注重實績、群眾認可原則和民主、公開、競爭、擇優原則，但是學歷資質、工作年限、人情關系等因素在某些地方、部門仍發揮重要作用，尤其是擬提拔的干部初始提名時，缺乏公開透明的推薦機制。針對上述問題，有研究指出“規范選拔任用機制的核心環節是擬提拔領導干部的初始提名權。由誰提名，在哪個范圍內提名是非常關鍵的問題。當前在干部選任上出問題的都是在用人提名這個環節上”[6](p132)。總體說來，當前我國干部選拔機制中，仍有缺乏競爭、論資排輩的情況存在，尚未充分體現優勝劣汰的晉升格局，導致干部干與不干、干多干少、干好干壞沒有多大區別。上述情形一方面可能將一些思想信念動搖、才能不足的人提拔到領導干部崗位上，從而發生“不愿為”“不能為”式的不作為情形；另一方面由于未能將一些真正做實事、積極有為的人提拔任用，從而挫傷他們的工作熱情。

其二，考核評價環節。當前領導干部考核傾向于“顯性”的政績考核，思路是有錯考核，而對“為官不為”此類隱性的不作為，缺乏具體操作的問責措施，難以發揮“賞勤罰懶、獎優懲劣”的積極效果。正如學者所言，“各地行政效能考評都處在探索階段，還存在著主觀隨意、暗箱操作、群眾參與不夠等諸多問題，這就使得考評無法真正起到獎能懲庸、獎勤罰懶的作用”[7](p27)。在考評方式上，往往表現為年初下指標、年底對標的考評方式，缺乏嚴格的過程管理考評方式。而且績效考核指標寬泛虛設，彈性較大，很難發現官員的不作為行為。在考核結果的運用上，績效考核評價難以與領導干部的選拔任用相對接，二者之間聯系不密切，所以即使在績效考核中表現優秀的領導干部也未必能得到提拔重用，這也打擊了部分領導干部的工作積極性。

其三，退出機制環節。在當前我國干部管理機制內部，尚未完全形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導向和從政環境，領導干部如未有明顯違法亂紀、瀆職犯罪，即使發生為官不正、為官不為等問題，也較難受到問責追究。能進較難出、能上較難下的半封閉式選人用人機制，導致體制內外人員的流動性較弱，在一定程度上縱容了領導干部的“為官不為”現象。2015年中央出臺的《推進領導干部能上能下的若干規定（試行）》，其重點解決的就是干部能下的問題，不過我國長期形成的“下必有錯”的懲處機制在短期之內尚難得到全面糾正。

（三）體制層面之二：監督問責機制缺位催生“為官不為”

作為剛性約束機制的監督問責機制，發揮著整肅官場不良風氣、保障官員勤勉廉潔工作的職能。可反觀現狀，我國監督問責機制對于“為官不為”，表現為處置乏力狀態。正如有學者總結的，“我們長期以來對‘為官不為’現象缺乏一個整體系統性的制度追責體系，出現‘無處’追責、追責過程漫長和亂追責等問題”[8](p62)。具體表現如下：

首先，監督力量的分散化。當前監督機制總體呈現出散點式分布發力的監督格局，監督效果的偶發性因素過強，未能形成長效機制。體制內監督和體制外監督，公眾、社會組織，媒體缺乏常態化的協調合作機制，領導干部不作為的發現及其追責往往需要依靠社會公眾、輿論媒體對于“為官不為”現象的偶然性、臨時性的曝光。譬如2013年，網友視頻舉報四川南充市三官鎮鎮長工作時間在網上觀看電視劇，事發后該鎮長被免職，并受到黨內警告處分。

其次，問責過程的非完整性。理想的問責過程應包含前期、中期和后期三個階段，分別發揮預防、監控和懲處功能。可在實踐當中，事前預防缺乏系統、有效的預警機制，用以抑制官員萌生的庸懶心態；事中監控缺乏及時、動態的糾錯機制，用以引導官員在崗履職、積極作為；事后懲處偏向“有錯問責”，對于領導干部“為官不為”情形缺乏主動問責機制。加之，由于缺乏相關配套制度對“為官不為”處罰的操作細則和具體形式予以規定，導致對該現象的懲處缺乏規范性。

再次，監督問責的非機制化。“在‘人人都有麥克風’的時代，一些官員在進行決策時，往往在各種非理性輿論壓力下表現出遲疑或退縮傾向”[9](p40)現有問責觸發機制往往是公眾舉報、媒體曝光后，經由上級領導批示，呈現出“只要上網立即下馬”的追究邏輯。在某些情況下，面臨公眾理性與非理性夾雜，程序合法的行為未必符合輿論標準、符合專業標準的行為未必符合政治標準。上述情況在基層行政單位及領導干部那里表現得十分明顯，其實“問責有其合法的既定處置程序，直接屈從于網絡民意和輿論壓力必然導致官員集體失聲”[10](p46)這也是領導干部不愿作為的原因之一。

（四）環境層面：反腐高壓縱深推進派生“為官不為”

黨的十八大以來，隨著中央“八項規定”的出臺、“四風”問題的整治以及督察巡視制度等反腐措施的縱深推進，尤其是《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等黨內法規相繼修訂，國內政治生態中反腐敗斗爭壓倒性態勢正逐步形成，黨風政風也隨之好轉，群眾滿意度不斷提升。可與此同時，在新舊制度轉軌過程中，部分領導干部對高壓反腐的新常態、新要求產生不適感，對自身權力逐漸被關進制度的籠子產生心理失衡，甚至感嘆“官不聊生”“當官沒勁”，并出現了“為官不易”的消極論調。這部分領導干部抱怨制度收緊后，以往隱性福利大幅度削減、灰色收入減少、公車不能私用，以至于產生相對剝奪感和消極不為的情緒。還有部分領導干部將反腐倡廉與“為官有為”對立起來，抱著“多做多錯、少做少錯、不做不錯”的歪理，忌憚責任倒查機制，害怕踩到紅線、觸犯規章、得罪他人、引火燒身，于是持觀望態度“明哲保身”，對于工作畏首畏尾，突出表現為不愿為、不敢為，缺乏責任與擔當。

不過，我們并不能直接得出“高壓反腐導致‘為官不為’”的結論，因為，當今形成的高壓反腐、制度收緊新形勢只是催化“為官不為”現象的外部條件及原因，更為關鍵的仍然是前述觀念與體制方面的因素。所以并不能說出現“為官不為”現象，即需要反思從嚴治黨、高壓反腐措施的效果，我們認為反而更加需要強化紀律約束，就像習近平總書記指出的：“如果組織管的嚴一點、群眾監督多一點就感到受不了，就要‘為官不易’，那是境界不高、不負責任的表現。……很多要求早就有了，是最基本的要求。現在的主要傾向不是嚴了，而是失之于寬、失之于軟，不存在嚴過頭的問題。”[11](p23)

三、“為官不為”現象問責的構成要件

針對如何規制“為官不為”現象，學界提出了諸多有益的治理策略，譬如提出構建敢作為的容錯糾錯機制、能作為的培育訓練機制和愿作為的績效考核機制等。除此之外，大部分研究者紛紛提出需要對“為官不為”施以剛性約束的問責機制，并且強調需要“針對現實中有些官員或領導集體不思進取、得過且過，甚至相互拆臺，拉幫結派，搞‘小團體’的狀態，擴大責任追究制度的范圍，將決策失誤、無為平庸、工作失誤、用人失察等責任導入責任追究的范圍”[12](p42)，以實現行政問責、黨內問責、社會問責的齊頭并進。不過構建“為官不為”問責機制，問題的癥結是官員不作為的認定標準尚且處于模糊狀態，尤其是缺乏對“為官不為”的問責要件的細致探討。而針對問責機制的構建過程中，探討“為官不為”的構成要件，能夠給予問責以抓手和標準，從而避免問責的泛化、無序，體現出現代法治思維。

（一）崗位職責：要求有所作為

問責的本質屬于責任追究，或者進一步說，問責是對崗位責任的追究。那么對“為官不為”施以剛性約束的問責機制，必須以領導干部崗位職務要求的作為義務為前提構件。一般而言，領導干部的崗位職務是由憲法、組織法、公務員法和黨的內部法規設定的，具有固定性和客觀性，其并不以人員的更替、能力大小而變化，其依據崗位在整體機構體系中的位置及其發揮的作用而設置，以服務于整體崗位系統。崗位職務一般包含權力和責任兩部分構成，通常也簡稱為“職權”和“職責”，二者是辯證統一的關系，不可分離。其中，職權就是憲法、法律等授予國家機關及其公職人員管理社會公共事務的權力，與公民的權利不同，后者可以選擇放棄行使，而前者必須行使、不得放棄，即法有授權必須為。職責包括明確的崗位屬性、崗位責任和崗位績效標準等，一般表現出概括性特征，以任務責任的形式而非以具體的行為方式、行為手段呈現，有難以定量的特征。崗位職責的設定，即要求領導干部負有法定的作為義務，該義務首先來源于憲法、法律和法規等對其崗位權責的規定。另外，我國黨政領導干部不僅需要履行法律規定的崗位職責，還需要貫徹、落實上級黨和政府部門制定的決議和政策，執行上級行政首長的命令和指示，上述都構成本文所指的崗位職責的內容。

就此構成要件而言，所謂“為官不為”，就是指領導干部未能履行，或者不及時、不完全履行崗位職責的現象。在我國行政體制調整過程中，仍然存在政府機構設置重疊，干部崗位職能模糊，缺乏清晰的權限和義務范圍劃定，人浮于事、“多頭管理、多頭負責”的現象，這是今后行政體制仍需改革之處。

（二）行為事實：怠于履行崗位職責

對于負有崗位職責與義務的領導干部，發現并掌握其有各種不作為的行為事實證據，才能在問責上產生難辭其咎的歸責事由，這是啟動問責機制的核心要件，也是問責的正當性依據。概括來看，領導干部怠于履行崗位職責的歸責事由包括以下幾種情形：

其一，當為不為的情形，指領導干部對于履行崗位職責完全缺乏明確的外在行為，或者選擇性履行職責，將有困難、可能擔責的部分職責不予履職；其二，為而不佳、為而不夠的情形，指領導干部在履行崗位職責時，未能認真履行職責，對民眾關心的問題重視不夠、處置不當，導致民眾對處置不滿意的不良社會影響；其三，拖延履行的情形，指未能及時履行法律或制度規定應當作為，領導干部卻未能明確在限定期限內履行職責的情形。例如在廣東封開縣公租房長期停工不交付案中，計劃于2013年上半年交付使用的225套公租房，直至2016年初仍未能交付使用，最后肇慶市紀委認定封開縣分管領導、縣住房和城鄉規劃建設局和縣財政局負責人不正確履職，對項目資金來源和投資概算欠缺科學論證，導致該項目因資金不到位而停工，而給予相關領導干部相應的處分。

在認定“為官不為”行為事實要件的過程中，包含兩個重要子要件：期限子要件和能力子要件。期限子要件在認定是否構成“為官不為”是非常重要的，其本身作為可以量化的指標，較易執行和操作。但由于我國法律、政策制度在該方面往往缺乏細致規定，這也是今后政策制定需努力的方向；能力子要件是指在客觀條件下行為主體能夠作為，但卻沒有作為，致使發生危害后果。因此，“為官不為”現象的問責，需要排除由于諸般不可抗力的原因，使得黨政干部不能履行法定職責的情形。

就此構成要件而言，“為官不為”是指黨政干部出于職責要求，在具備履行特定職責義務的能力、條件和時間的情形下，有充足證據證明其出于故意或者過失而沒有履職，并且有怠于履行職責的行為事實，未能采取或者拒絕采取合理方式履行職責，程序上表現為消極的“延誤”“不為”等情形。

（三）有一定危害后果

如上所述，問責本質上是責任追究，如若行為本身缺乏一定的危害后果，那么責任追究則將無從談起。因而，干部的不作為行為產生一定的危害后果，應屬于“為官不為”問責的構成要件之一。譬如2015年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定：“地區和部門之間在生態環境和資源保護協作方面推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為，造成嚴重后果的”情形，需追究相關地方黨委和政府主要領導成員的責任。所謂危害后果，是指一定行為發生后對社會利益的損害以及社會秩序的沖擊，包括事實性危害后果和影響性危害后果。不過由于危害后果的形式差異較大，在實踐中也表現為不同情形。

其一，造成實際損害后果，其中包含人員傷亡、財物損失以及其他利益損害情形。例如在廣東恩平市君堂鎮錦江河嚴重污染案中，堡城村原黨支部書記將6萬畝農用地違法出租給私人老板用作陶瓷加工，其傾倒填埋的垃圾、陶瓷渣土對流經該村的錦江河造成嚴重污染，群眾多次投訴，當地相關職能部門監管失職，處置不力，最終6名縣鎮分管領導被問責；其二，造成負面影響的非物質危害后果的情形。即因為領導干部的行為，包括不作為、慢作為和濫作為行為，損害黨和政府的形象，使得民眾不滿情緒增強，而造成惡劣的政治影響和社會危害；其三，違反規定的情形。應該明晰的是，領導干部違反法律、法規等明文規定，不履行崗位職責的行為，其行為本身即已構成危害后果，包括影響黨和國家的政策規章的順利推行，造成公共利益的損害。最后需要指明的是，危害后果不僅表現為形式的不同，而且表現為危害程度的差異，二者是運用不同責任追究方式的依據，甚至也是量刑輕重的關鍵。不過對于危害后果的認定，仍需做到客觀公正、事實清楚、程序合法、證據確鑿。

綜上所述，針對“為官不為”現象的問責，需以客觀的法定職責為前提條件，并具備怠于履行崗位職責的既定行為事實，且缺乏不履行職責的正當理由，并造成一定危害后果的情形，從而構成問責機制啟動的一般要件。

四、余論

當前，在中央鐵腕反腐、制度收緊的新形勢下，“為官不為”現象卻漸有抬頭之勢，需要學界予以反思。對“為官不為”施以剛性約束的問責機制，目前看來是抑制該現象的有效路徑，從而倒逼和督促領導干部在其位謀其政，積極行使法定職權。與此同時，我們認為，“問責的本意，并不是簡單地對過錯的懲罰，而是要促使官員履行相應的責任，因為，只有官員平時認真負責，才能減少重大事故乃至具體過錯的發生，防患于未然，真正實現責任政治”[13](p57)。那么，接下來應探究的問題是：如何改善政務環境，強化法治建設，讓為官者勤勉廉潔，并善于作為；如何發揮考核的正向激勵作用、強化監督問責機制，讓為官者甘于作為；如何建立科學完善的容錯機制，使得為官者在具有開創性、棘手的和易于引發爭議的重大事項中，敢于干事創業；如何健全社會參與的監督機制、公平立體的考評機制和正當必要的辭退淘汰機制，讓為官者勇于作為。總之，治理“為官不為”，追究不作為領導干部的責任，營造政治清明、政府清廉、干部清正的氛圍，將對我國新階段黨和國家各項政策的順利推進，實現國家治理方式現代化具有重要的意義。

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