石油石化企業混合所有制改革:問題及破解
——來自克拉瑪依市混合所有制改革的現實

羅紅云，苗玉東，徐立光，趙國春，劉全惠

(1.新疆財經大學,新疆 烏魯木齊 830012；2.克拉瑪依市國家稅務局，新疆 克拉瑪依 834000)

一、引言

混合所有制伴隨著我國社會主義市場經濟改革的不斷深化和國有企業改革的不斷推進而不斷完善。黨的十八屆三中全會提出要積極發展混合所有制經濟，此后逐步將混合所有制改革推進到國有自然壟斷企業改革這一改革深水區。2015年初，中國石油天然氣集團公司董事長周吉平提出公司將在2015年制定出臺全面深化改革總體方案和相關方案,推進混合所有制改革。2017年5月21日，中共中央、國務院印發了《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡稱《意見》)，明確在保障國家能源安全的前提下，深化國有油氣企業改革，鼓勵具備條件的油氣企業發展股權多元化和多種形式的混合所有制。《意見》的頒布為在石油石化企業全面推進混合所有制改革掃清了制度障礙。

新疆作為我國重要的能源基地，一直是中央石油石化企業分布較為集中的地區。長期以來，中央石油石化企業的發展不僅帶動了新疆地方經濟發展，解決了大量就業，而且也成為了新疆社會長治久安、經濟持續發展的重要支撐力量。但從目前來看，中央石油石化企業混合所有制改革形式較為單一，社會資本參與依然有限；同時在現行分稅制財政體制下，針對中央企業的特殊稅制管理，導致中央石油石化企業對地方稅收貢獻有限，稅收轉移現象時有發生。本文通過對克拉瑪依市中央石油石化企業混合所有制改革模式的分析，思考如何在中央石油石化企業混合所有制改革中吸引更多的社會資本參與其中以提高大型央企的運行效率，以及如何進一步提高稅收政策與經濟體制改革的匹配度，增強新疆作為資源地的財政話語權和投資吸引力。

二、克拉瑪依市混合所有制改革模式及成效

克拉瑪依市依托豐富的石油資源，已形成從勘探到煉化較為完整的產業鏈，是新疆乃至全國重要的石油化工基地。因此，中央石油石化企業混合所有制改革在克拉瑪依的嘗試，可以為我國自然壟斷國有企業混合所有制改革提供借鑒。

(一)克拉瑪依市混合所有制改革模式

1.國有企業控股—地方政府資金及地方國有資金參股模式。2012年，由中國石油天然氣股份有限公司、新疆能源(集團)有限責任公司和新疆生產建設兵團投資有限責任公司為出資人，組建克拉瑪依紅山油田有限責任公司，確立了由中石油作為控股方、地方政府資金和地方國有企業資金共同參股的模式，共同開發100平方公里合作區石油，合作期限為20年。根據《出資協議書》的規定，中國石油天然氣股份有限公司以合作區內已有的生產設施和已探明未開發儲量資產價值作為出資對價，合作區礦業權隸屬于中國石油天然氣股份有限公司不變。

從公司的股權結構可以看出，克拉瑪依紅山油田有限責任公司的股權結構是典型的混合所有制結構。按照《國家稅務總局關于中國石油天然氣股份有限公司合并繳納企業所得稅問題的通知》(國稅函〔2004〕1072號)的規定，改變為獨立法人后的企業將實行稅收屬地管理，所得稅中央與地方分享。克拉瑪依紅山油田有限責任公司企業所得稅由克拉瑪依市國稅局管轄，預算級次中央與地方分別占60%和40%。2012年—2016年間，該企業累計上繳各項稅費5.98億元，對地方財政貢獻1.70億元，其中企業所得稅的貢獻為0.70億元*如無特別說明，本文數據均來源于克拉瑪依市國稅局。。

2.國有企業控股—境外資金合作模式。HAFNIUM(新港)有限公司是國有企業資金控股、境外資金合作模式的代表。HAFNIUM(新港)有限公司的前身是HAFNIUM(新港)石油開發公司，屬于由“不組成企業法人的中外合作經營企業”轉換為“中外合作經營企業”。成立初期，合作雙方以合作時各自的投入比例對產品進行分成。

《國務院關于外商投資企業和外國企業適用增值稅、消費稅、營業稅等稅收暫行條例有關問題的通知》(國發〔1994〕10號)規定，企業按5%的征稅率、不抵扣進項稅額的稅收政策來繳納增值稅。2008年—2016年間，HAFNIUM(新港)有限公司累計上繳各類稅費23.59億元，其中繳納的企業所得稅和增值稅分別為13.75億元和9.84億元，實現地方財政收入8.01億元。

3.國有資金控股地方企業模式。2009年，中國石油天然氣集團公司控股原克拉瑪依市商業銀行股份有限公司，成立昆侖銀行股份有限公司，從而形成國有資本控股地方企業的混合所有制模式。

昆侖銀行股份有限公司的前身為2006年成立的克拉瑪依市商業銀行股份有限公司。2009年，中國石油天然氣集團公司投資該行，成為該行的控股股東，2010年更名為昆侖銀行股份有限公司(簡稱昆侖銀行)。截至2013年末，中國石油天然氣集團公司持有昆侖銀行77.1%的股份。2009年—2016年間，昆侖銀行上繳企業營業稅及附加稅款共計10.86億元，所得稅稅款共計33.53億元，對地方財政收入的貢獻為22.87億元。同時，昆侖銀行在得到中央資金支持并列入中石油系統布局后，盈利能力大幅提升，對地方財政收入的貢獻也逐步增多。

4.出讓股權改組國有企業分公司模式。2015年，中國石油天然氣股份有限公司克拉瑪依石化分公司(以下簡稱克石化分公司)正式開始混合所有制改革。2015年4月成立中石油克拉瑪依石化有限責任公司(以下簡稱克石化有限責任公司)。此后，中國石油天然氣股份有限公司采用將克石化分公司資產、人員注入克石化有限責任公司的方式完成出資。2015年7月1日，中國石油天然氣股份有限公司將克石化分公司截至2015年6月30日的所有資產、負債、權益全部以投資的方式轉入新公司，同時人員、業務由新公司接收。克石化有限責任公司截至2016年底合計繳納各項稅費109.56億元,其中增值稅27.09億元，消費稅76.91億元，企業所得稅5.56億元；對地方稅收貢獻11.59億元，其中企業所得稅貢獻2.22億元。

(二)克拉瑪依市混合所有制改革取得的成效

1.央企主導的混合所有制改革模式初步形成。從混合所有制企業對地方經濟的影響來看，克拉瑪依市混合所有制模式主要以中央企業為主導，這與克拉瑪依市經濟現狀相符。若以企業國內生產總值為劃分標準，2013年克拉瑪依市混合所有制企業國內生產總值為141.95億元，占2013年全市國內生產總值的16.94%，安排就業4076人。從混合所有制企業對地方財政的貢獻來看，克拉瑪依市混合所有制企業為地方財政貢獻了大量稅收。2008年—2016年間，紅山油田有限責任公司、HAFNIUM(新港)有限公司和昆侖銀行共計繳納稅收75.42億元，實現地方財政收入32.58億元，轉換率約為43.20%。克石化有限責任公司完成混合所有制改革后，為地方財政新增貢獻2.22億元。

2.有力提升了企業經營效率。克拉瑪依市混合所有制改革試點不僅促進了就業，提高了企業對地方稅收的貢獻度，而且有力地提升了企業的經營效率。以克石化有限責任公司為例，2015年進行混合所有制改革后，其資產利潤率和主營業務利潤率都有大幅提升(見圖1，數據來源于克石化有限責任公司2011年—2016年資產負債表和利潤表)。其中，資產利潤率從2012年—2014年的平均5.89%提高到2015年的11.03%，2016年更是達到14.60%。同期，主營業務利潤率也有了較大幅度的提升。2012年—2014年主營業務利潤率平均水平為28.92%，改制后的2015年比2014年增長了近5個百分點，2016年這一指標達到了39.01%。

圖1企業資產利潤率和主營業務利潤率變化

三、克拉瑪依市混合所有制改革存在的問題

(一)涉及行業面窄，方式單一

在目前的財稅分配體制下，中央企業為實現政治目標，地方政府為能參與分配，在利益激勵下，使得克拉瑪依市混合所有制發展僅實現了形式上的混合，即通過地方政府向原國有壟斷企業注入一定資金，從形式上改變原有企業資金來源單一的現實，借混合所有制改革調整中央與地方政府間的財政收入分配格局，沒有改變對企業壟斷經營格局和利潤分配的監督方式，現代企業制度的監督和激勵作用沒有充分發揮，并未從根本上提高國有資源配置效率。此外，由于石油資源的稀缺性和國家對油氣資源的壟斷權并未發生改變，目前所形成的有效的混合所有制企業僅限于石油勘探和煉化行業，在油氣、管道、銷售等領域尚未全方位展開，未能充分調動民間資本參與的積極性，在某種程度上導致目前混合所有制發展僅限于中央和地方國有資金為爭取財政利益而進行形式上的混合，涉及行業面窄、方式單一。

(二)政府間稅收利益分配不公

現行的財稅分權制導致一定程度上的政府間稅收利益分配不公，造成稅收從資源地向注冊地轉移，從西部落后地區向東部地區轉移，容易引發地方政府間的稅收利益摩擦。

1.稅收轉移問題。1994年分稅制改革后，中央財政和地方財政在收入方面基本保持各50%的比重，但長期以來地方政府承擔了更多的事權，中央財政支出與地方財政支出基本按2∶8的支出責任劃分，從而導致地方財政收支的嚴重不平衡。如克拉瑪依市石油石化企業處于產業鏈上游，而因中國石油天然氣股份有限公司內部注冊地變化，稅收隨著注冊地而轉移，盡管實際業務是在克拉瑪依本地完成，仍然出現了稅收從產業鏈的上游向中下游轉移、從西部不發達地區向東部經濟發達地區轉移的現象。混合所有制改革后，隨著分公司逐步落地為子公司，這一問題在一定程度上得到了解決，但由于試點改制面較窄，因此總部經濟下稅源轉移問題，以及財稅分配中地方分享比例較低從而對西部資源依賴型地方政府造成的稅收利益流失問題依然未引起足夠重視。

2.稅款歸屬權問題。石油及天然氣等礦產資源本身的特點，導致采礦權范圍及開采地可能與企業所屬行政區域不一致，開采企業按照區塊組織生產活動符合實際情況。依據《財政部、國家稅務總局關于印發〈油氣田企業增值稅管理辦法〉的通知》(財稅〔2009〕8號)和《財政部、國家稅務總局關于油氣田企業增值稅問題的補充通知》(財稅〔2009〕97號)的相關規定，“跨省、自治區、直轄市開采石油、天然氣的油氣田企業，由總機構匯總計算應納增值稅稅額，并按照各油氣田(井口)石油、天然氣產量比例進行分配，各油氣田按所分配的應納增值稅額向所在地稅務機關繳納”，這一規定解決了增值稅歸屬的劃分問題。隨著混合所有制改革的逐步深入，參與混合所有制改革的油田企業其企業所得稅也將面臨稅款劃分問題，如果不能有效解決這一問題，不僅會引起地方政府間因稅源產生的摩擦，而且會給企業辦理涉稅事宜造成不必要的麻煩。

3.地方政府稅收利益問題。積極爭取地方政府的支持有利于混合所有制改革的推進。因此，在混合所有制改革過程中給予地方政府一定的稅收利益支持十分必要。這也是目前克拉瑪依市混合所有制改革過程中面臨的主要問題之一。

(三)涉稅問題清晰度不足

1.股權轉讓等行為所產生的涉稅問題對混合所有制改革造成困擾。由于在混合所有制改革中必然涉及資產評估、股權轉讓等事項，其中對資產估值的準確性以及股權轉讓涉及的稅收事項，都將在一定程度上影響投資者的參股積極性。因而能否在混合所有制改革中對因參股而產生的稅收給予相應的稅收優惠，將影響混合所有制改革的順利推進。

2.在疆未注冊企業稅收征管問題需進一步明確。依據《財政部、國家稅務總局關于油氣田企業增值稅問題的補充通知》(財稅〔2009〕97號)的規定，“新疆以外地區在新疆未設立分(子)公司的油氣田企業，在新疆提供的生產性勞務應按5%的預征率計算繳納增值稅”，但因新疆油氣田企業中生產性勞務企業較多，且大多規模小、財務核算能力弱、人員流動性大、作業面積廣，并多采用直接結算的方式，因此新疆稅務部門難以準確掌握其提供生產性勞務的工作量，進而造成預征稅款的征收困難。從全疆來看，目前仍有很多油氣開發企業尚未在新疆注冊，從而難以保證新疆的稅源監控，容易導致稅源流失。隨著石油石化企業在疆產業鏈的逐步延伸，在疆未注冊企業的稅收征管問題將成為石油石化企業混合所有制改革稅收征管工作關注的重要方面，這一問題如果得不到有效解決，將增加稅收征管工作的難度，使地方稅收無法得到有效保障。

四、中央石油石化企業混合所有制發展路徑

(一)中央石油石化企業混合所有制發展的總體路徑

從目前克拉瑪依市混合所有制改革試點結果來看，由于試點時間較短，且試點初期沒有統一的制度規范，地方政府為了獲得更多的稅收利益，可能出現實踐中的為了混合而混合，即僅從形式上實現了試點企業的股權多元化。這類混合涉及的行業和股權來源主體較為單一，對國有壟斷企業地位并沒有產生實質影響，距離混合所有制改革的真正目標仍有很大差距。2017年5月21日中共中央、國務院印發的《意見》為深化中央石油石化企業混合所有制改革指明了方向。根據《意見》精神，結合克拉瑪依市的試點經驗，克拉瑪依中央石油石化企業今后混合所有制改革的總體路徑可考慮從以下方面展開。

1.進一步擴大試點范圍，延伸混合所有制改革產業鏈。從克拉瑪依市目前的試點結果來看，其試點行業僅涉及勘探和煉化行業。《意見》指出，在符合資質和標準的前提下，可以在勘探、開采、油氣管網、國有油氣企業等多環節、多行業、全方位引入多元化投資主體。因此，今后克拉瑪依石油石化企業混合所有制改革應根據《意見》要求，進一步擴大混合所有制改革范圍，將目前僅限于勘探和煉化行業的混合所有制改革范圍逐步擴展到勘探開采、油氣管網等領域，延伸克拉瑪依混合所有制改革產業鏈。具體而言：首先，在目前勘探領域混合所有制改革的基礎上，進一步推動更加徹底的市場化改革，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。其次，將混合所有制改革試點工作擴展到油氣管網運營領域，引入社會資本，分步推進油氣干線管道獨立，實現管輸和銷售分開。最后，通過對國有油氣企業進行專業化重組等方式，在國有壟斷行業全面引入競爭機制，廣泛引入民營資本，從經營理念、管理運營效率等方面全面提升克拉瑪依石油石化企業經營效率。

2.采取多種形式，促進股權多元化。不論從理論還是從現實來看，混合所有制的形式都是可以多樣化的，不僅私營資本可以參股央企，央企也可以參股地方或民營企業。從試點結果來看，目前克拉瑪依市的混合所有制改革主要是為了調整中央與地方之間的財政利益分配問題，而由地方政府和國有企業參股為主，這種混合所有制改革僅從股東構成上實現了“多元”，并沒有改變石油石化企業國有資本的壟斷地位，對提高企業經營效率難以產生實質性影響。在國有壟斷企業推行混合所有制改革是希望通過在傳統國有壟斷行業引入民間資本，借助民間資本的高效率以提高國有資本的經營效率，而目前克拉瑪依市的混合所有制改革難以實現這一目標。因此，今后石油石化企業的混合所有制改革應跳出由地方政府參股為主的股權多元化改革思路，在符合標準和要求的條件下盡可能吸引民間資本的介入，從根本上提高國有企業經營效率。

3.完善財稅支持政策。財稅政策對引導社會資本流向的作用不容小覷，因此，應積極推動財稅制度改革，以發揮其助推器的作用。從財稅制度的角度來看，推動中央石油石化企業混合所有制改革，應本著公平稅制、不對財政收入產生較大影響的基本原則，具體從稅收政策、稅收征管等多角度進行。

(1)加快財稅改革，為公平稅制的建立夯實基礎。1994年分稅制實行以來，經過多年運行，基本保證了中央財政收入的大幅增加，但地方財政收入增長卻有限，尤其在西部資源豐富地區常常形成“富饒的貧困”。混合所有制改革是我國經濟體制改革的重要組成部分，財稅改革可為混合所有制改革的順利實施保駕護航。財稅改革作為經濟改革的重要組成部分，應當在改革中盡量消除分稅制實施以來形成的中央、地方不平衡的財稅關系，協調中央財政和地方財政各方利益關系，消除因企業身份不同所帶來的財政影響的差異，為進一步建立公平的稅收環境掃除制度障礙。

(2)消除不利因素，保證總體財政收入不受太大影響。改革會對經濟社會產生重要影響，也會產生不同程度的損失，如在中央石油石化企業混合所有制改革中普遍引起關注的國有資產流失、資金控制權侵占、中央財政弱化等問題。但是，我們不能因出現阻力而停止改革的步伐，可通過財稅體制改革，營造更加公平的市場競爭環境，進一步減少改革中利益博弈所產生的不利影響和無謂損失，確保總體財政收入不受太大影響。這就需要調整稅收分配制度，消除差別化的不合理稅費，建立公平的補償機制，引導企業在公平的環境中參與競爭。

(3)建立過渡期稅收優惠政策，保證改革順利完成。混合所有制經濟并非一種常態化的經濟形式，它是我國社會主義初級階段發展中的一種特殊形式，它的存在有一定的背景。為了盡快完成混合所有制改革，構建完善的社會主義市場經濟體系，提升我國國有經濟的國際競爭力，需要制定過渡期稅收優惠政策，給予混合所有制改革一定的財稅支持，提高改革的吸引力，降低改革的風險，從而促進國有企業轉型的順利完成以及國有資本經營效率的提高。

(二)促進中央石油石化企業混合所有制發展的財稅支持路徑

1.完善現行混合所有制稅制改革。主要可以從以下幾個方面著手：

(1)建立統一公平的財稅制度。市場經濟有效運行的一個重要前提就是要有公平有序的競爭環境，而公平的財稅制度是其重要組成之一。混合所有制改革需多部門共同配合，需加強頂層設計，而財稅政策的公平性是宏觀調控作用有效發揮的基礎。因此，應加快各項稅收立法，保證稅收政策的穩定性。具體而言：首先，建議將中外合作油氣田企業納入《油氣田企業增值稅管理辦法》的實施對象。不再區分資金來源，統一中外合作企業和內資企業的相關規定，不僅符合現階段經濟體制改革的目標，而且有利于打破所有制形式的壁壘，營造公平的競爭環境。其次，建議建立統一的預算分配體系。在推進公平科學的財稅改革過程中，不斷理順中央和地方的財稅關系，改變目前依據所有制形式區分企業所得稅預算分配方式的不合理局面。同時，考慮到油氣田企業跨區域經營的特殊性，建議將油氣田企業的企業所得稅參考油氣田企業增值稅和匯總納稅企業所得稅的相關規定，由總機構統一核算，然后按照產量或其他指標作為分稅依據，統一匯算分別入庫。最后，建議給予地方政府一定的稅收利益支持。積極爭取地方政府的支持有利于混合所有制改革的順利推進，因此，在混合所有制改革中給予地方政府一定的稅收利益支持十分必要。

(2)推動個人所得稅和資源稅改革。首先，改變個人所得稅與企業所得稅股息紅利不一致的稅負現狀。混合所有制改革應引入民營資本和個人資本，在稅收方面應破除不公平待遇，加快個人所得稅改革。混合所有制中各種資本的地位應當平等，利潤分配后的稅收負擔也應當公平。目前，企業所得稅中“符合條件的居民企業之間的股息、紅利等權益性投資收益”屬于免稅收入，而個人所得稅中對股息、紅利所得則需征收20%的個人所得稅。那么相對國有資本來說，民營資本和個人資本的稅收負擔會更重，這一規定不利于鼓勵民營資本和個人資本參與混合所有制改革。因此，需要加快個人所得稅改革，以保證不同投資主體的稅負公平，從而提高民間資本參與混合所有制改革的積極性。其次，加快資源稅改革。為保證國家能源安全，石油石化行業需要在一定時期內保持國有控股的現狀，這就無法避免該行業因對油氣資源的壟斷地位而獲取壟斷利潤。對此，需進一步加快資源稅改革，調整目前的油氣資源稅稅率，以促使石油石化企業加快技術進步，提高油氣資源的利用效率。同時考慮到對超額利潤征收額外的所得稅，相對于資源稅來說能更好地實現收入分配的公平，因此建議對石油石化企業獲取的壟斷利潤可通過所得稅稅收加成的方式征收，這樣既能體現對收入分配的調節，又能在一定程度上促使石油石化類國有壟斷企業加快技術進步，提高國有資本運營效率。

(3)優化過渡期稅收政策，掃除企業所得稅中有關混合所有制的制度障礙。2014年，財政部、國家稅務總局聯合發布了《關于促進企業重組有關企業所得稅處理問題的通知》(財稅〔2014〕109號)和《關于非貨幣性資產投資企業所得稅政策問題的通知》(財稅〔2014〕116號)。上述政策一是將以非貨幣性資產投資的所得采用了5年內分期遞延納稅的辦法；二是將符合企業重組的特殊性稅務處理的相關標準調低，即該政策適用于特殊性稅務處理的股權收購和資產收購，被收購股權或資產比例由不低于75%調整為不低于50%，降幅高達1/3，大大擴展了適用于特殊性稅務處理的企業重組范圍，有利于企業在較短的時期內完成兼并重組。這些規定降低了企業投資的成本，有利于激發社會資本參與混合所有制改革的積極性，因而在實踐中應抓好落實，助推混合所有制改革平穩進行。

(4)解決混合所有制企業注冊地問題。石油石化企業的行業特點往往導致企業經營地與核算地不一致，跨區域經營現象很常見。特別是未在新疆注冊的油氣開發企業在新疆從事生產經營活動的現象較為普遍，這造成了稅源流失，給稅收征管工作帶來較大困難。為保證稅源穩定，同時減少企業辦理涉稅事項的不便，建議采用以經營地作為注冊地的方式進行稅務登記和稅源管理。從稅收征管角度看，可以借鑒克拉瑪依紅山油田有限責任公司的經驗，采用區塊落地的模式，即以油田區塊所在地作為注冊地，并辦理相應的涉稅事宜。這樣既便利了稅收征管，保障了稅款征收，也保證了地方政府的稅收利益，避免了地方政府間不必要的財政競爭。

2.促進混合所有制改革的稅收征管路徑。主要可從以下幾方面推進：

(1)夯實稅收征管基礎。企業辦理注冊和稅務登記是進行財稅管理的第一步，要切實推進混合所有制改革，將混合所有制改革的紅利真正落實到位，增加資源地財稅收入，就應切實推進在疆未注冊油氣開發企業的在疆注冊工作。對企業而言，新疆稅收優惠政策數量多、力度大，油氣開發企業可以借落戶新疆形成稅收成本優勢。對政府而言，只有在疆注冊工作得到落實，才能從根本上形成有效稅源，保證地方政府的財政利益。對于稅收征管，可以采用區塊落地的模式，即以油田區塊所在地作為注冊地，同時在稅款設定上設置部分比例由自治區級政策進行地區財政轉移調節。

(2)推動征管模式改革。首先，提高稅務機關參與企業混合所有制改革的參與度。隨著混合所有制改革的不斷深入，涉及資產劃撥、非貨幣性資產投資、資產評估、企業重組、債務重組等行為的稅收業務問題日益增多，稅務機關應將納稅輔導工作做到前面，與第三方共同幫助企業應對稅收風險，助推改革平穩進行。其次，提高稅務機關應對混合所有制改革的業務能力。混合所有制改革對現有征管模式的沖擊可以說是顛覆性的。以克石化有限責任公司為例，納稅人從分支機構變更為獨立的法人單位，企業不僅業務主導權增加了，同時對稅收政策咨詢和業務辦理效率、質量等都提出了更高的要求。稅務機關應加強人才培養，建立專家團隊，保證能夠及時提供相應的政策輔導；同時加快信息化建設，有針對性地提供更加安全便捷的辦稅服務。最后，稅務機關應加強執法力度，保證改革的公平。混合所有制改革中業務難度有所增加，為了保證稅收政策執行的公平性，稅務機關應加強執法監督，在幫助企業降低涉稅風險的同時，確保國有資產和國家稅款不流失，進而為混合所有制改革的順利推進保駕護航。

(3)推進地方政府或地方企業參股央企。石油石化企業作為稀缺資源的自然壟斷企業，具有規模經濟效應和成本遞減效應。在中央石油石化企業推進混合所有制改革的過程中，中央企業應當保證控股權，以確保稀缺資源不被過度開采。同時，稀缺資源自然壟斷企業的利潤最大化沖動也應受到限制，這樣才能充分保證國民福利。在混合所有制改革中，為了平衡各方利益，建議中央企業在選擇合作伙伴時，優先考慮地方政府基金和地方國有企業，控制個人投資的比例，以防滋生腐敗。在稅收征管方面，稅務機關應強化與地方政府的合作，掌握中央石油石化企業的投資動向，及時了解參股地方資金的涉稅情況和風險水平，保證資金的抗風險能力。

(4)提高稅源征管質量。混合所有制改革的最終目的是提高資源配置效率和國有資本經營效率。目前，中石油、中石化等央企規模過大已在一定程度上影響到企業的經營效率。因而建議借助混合所有制改革，對中央石油石化企業進行產業融合和升級改造。如中央石油石化企業可通過控股或收購優質的地方網絡公司或物流公司，嘗試進入新領域；同時央企也可逐步退出低端市場，借力地方企業資金，融合地方企業實力，這樣既可保證央企在低端市場的存在，又可節約成本并促進地方企業發展。從稅收征管的角度來看，稅務機關不能忽視中央石油石化企業在產業構建中的重大影響，應通過研究中央石油石化企業的戰略布局，改進稅收征管模式，進行分類管理，提高征管質量。

國有自然壟斷企業的混合所有制改革是我國混合所有制改革的深水區，石油石化企業是其中的典型代表。稅收政策作為財稅體制的重要組成，在促進經濟發展、理順中央與地方財政關系、正確引導投資走向等方面發揮著積極的作用。推進稅制改革，提高稅收征管效率，提高稅收政策與經濟體制改革的匹配度，將有利于促進中央石油石化企業混合所有制改革在新疆順利推進，并對當地經濟產生帶動效應，進一步提高新疆作為資源地的財政話語權和投資吸引力，充分實現地方經濟發展、地方財政利益和國有企業利益互利共贏。

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