社區及農村基層干部職務犯罪的成因、特點和對策

張燕+方浩宇

摘要隨著社會主義新農村建設的深入推進，社區及農村基層組織在新農村建設中所起的作用越來越不可替代，村、社區基層組織在協助政府從事各項事務管理的過程中，所擁有的對村、社區事務的管理權和對資金的支配權都在不斷地擴大，在此種背景下，部分基層干部沒有能夠抵擋住金錢誘惑，滋生出了系列腐敗案件，并且已經呈現出頻發，高發，易發的態勢。崇州市檢察院結合辦理的案件情況，對當前社區及農村基層干部職務犯罪特點及預防工作提出對策辦法，供各地參考。

關鍵詞基層 職務犯罪 監督制約

一、崇州市檢察院五年來查辦的涉農案件基本情況

2011年至2015年，崇州市檢察院共辦理涉農案件26件53人，其中涉及貪污18件41人，受賄7件10人，挪用公款4件4人，行賄l件1人（其中有的案件涉及多個罪名），涉案總金額378.63萬元。法院以貪污判決7件14人，職務侵占判決4件12人，詐騙判決3件10人，掩飾、隱瞞犯罪所得1件1人；受賄判決2件2人，非國家工作人員受賄判決2件5人；挪用公款判決1件1人，挪用資金判決1件1人；對非國家工作人員行賄1件1人。

二、主要特點

（一）涉案人員較為集中

從近兩年查辦的農村基層干部職務犯罪案件來看，涉案人員主要是村黨支部書記、村主任、會計、村民小組長等在農村基層組織中掌握相對實權的人這些人都是農村基層組織的主要負責人，任職時間較長且流動性不高。查處的53人中，其中村支部書記6人，村委會主任7人，村委會成員12人，村民小組長6人。

（二）涉案金額逐步增大

近年來，從中央到地方都不同程度地加大了對農村的政策扶持，特別是財政資金政策的扶持，農村基層組織可支配的資金量越來越大，查處的案件中侵害的資金數額較過去呈增長擴大趨勢。2013年以來，查處案件中涉案金額在10萬元以上的有6件9人，占基層職務犯罪總人數的69%，其中金額在40萬元以上的2件2人。

（三）作案手段簡單直接

區別于非基層干部職務犯罪以及其他領域的經濟犯罪的復雜性，社區和農村基層干部一般采取的作案手段比較簡單直接，涉及罪名主要是貪污和挪用。作案手段主要包括通過：

一是村集體收入不入賬，侵吞集體資產。

二是通過虛假拆遷、虛報項目跳騙取級財政資金。

三是截留上級劃撥專項資金，私自截留侵吞或挪作他用。

四是利用土地開發轉讓、審批村民建房用地等職權，收受他人賄賂。

五是將個人消費充做公務招待費予以公費報銷，自用，自批，自報。

（四）侵害資僉種類繁多

2013年以來查處的案件中，侵害征地拆遷款的有6件9人，侵吞或挪用農村專項扶貧資金3件4人，侵吞村級公共服務資金1件1人，侵吞國家“一事一議”專項資金1件1人。比較典型的案件是白頭鎮高筧村原書記何某貪污19萬元、挪用公款26.6萬元案，村委會主任兼出納陳某貪污12萬余元案中，侵害的資金既有公共服務資金，又有扶貧款和“一事一議”專項資金。

（五）社會影響極其惡劣

農村基層組織是由村民選舉產生的群眾性自治組織，是代表黨委政府在農村基層宣傳執行方針政策的主要群體，同時也是與群眾接觸最多最廣泛的基層組織。基層干部一旦發生職務犯罪，不僅嚴重損害了黨委、政府的形象，同時也直接侵害了廣大村民群眾的根本利益。因此，農村基層干部的職務犯罪社會危害性較為嚴重，很容易激化干群矛盾。

三、發案原因

（一）基層干部素質不高，法律意識淡薄，缺乏自律

從近年查處的農村基層干部來看，他們大部分來自于居住地農村本地。一方面是文化層次偏低，政治素質不高。如2013年以來查處的涉案人員小學文化5人，初中文化9人，高中文化9人，中專文化2人，大專文化2人。涉案者文化素養普遍不高，比較缺乏正確的人生觀、世界觀、價值觀，部分基層干部甚至把當官作為“發財”之道；另一方面是法制觀念淡薄，法律意識不足。受本身文化素質的限制，對法律知識知之甚少，甚至對罪與非罪都不能清晰的劃界，以至于在走上犯罪道路后仍渾然不知。

（二）農村經濟迅速發展，村級資金日益增多，監督缺失

近年來，隨著國家加快社會主義新農村建設，各項政策資金均向農村地區有所傾斜，農村經濟也得以迅速發展，農村財政的富余使得村上的可支配資金越來越多。崇州市村級公共服務和公共管理財政專項資金由最初的每年20萬元/村，逐步增加到現在的每年40萬元/村，資金總額成倍增加，使得農村基層干部產生了手中權力擴大化的幻覺；另一方面，在社會經濟快速發展的今天，城市建設對土地的需求也日趨渴望，征地拆遷項目不斷增多，征地拆遷補償款發放額度越來越大；特別是城郊村，由于大量的土地轉讓、征收、租用，村里得到了相當數量的土地補償款和土地租金等，這些資金在具體的分配和落實過程中“陽光”操作不夠，監督制度缺失，為基層干部職務犯罪提供了有利實施的條件。

（三）規章制度缺失，財務管理混亂，監管乏力

村級財務管理章程落實不到位，缺乏專業的財會人員。從該院近年查辦的農村基層干部職務犯罪案件來看，涉案者所在的村組基本上都存在財務制度不健全的現象，主要表現為：

一是沒有制定具體書面的財務管理章程，造成村財務管理無章可循。部分村雖然制定了財務管理章程，但沒有落到實處，缺乏監管，有章不循。

二是財務公開不徹底，收支不透明，白條入賬現象嚴重。

三是具體分工不明，雖然實現村財鄉管，但是由于財務人員不能自覺堅持財務制度的準則，為基層干部所用，不自覺成為他們犯罪的幫手。

（四）橫縱監督乏力，制約機制失效，缺少民主

一方面橫向監督軟弱。大部分基層農村以書記為大，村主任為大，村集體經濟的支配由書記、主任等少數人說了算，村委會形如傀儡，在大小村級事務議題上，召開村委會往往是走過場，最后的決定權仍在一把手，其他人員礙于情面不敢多提異議，更不敢對職務犯罪行為進行舉報反映，由于缺少民主，內部制約和監督形同虛設；另一方面縱向監督收效甚微。上級主管部門對農村集體資金的申報、使用、審核等程序把關不嚴，偏重程序審查，忽略摸底調研，加之部分農村基層干部隱瞞謊報，使得他們對村集體資金能夠自由支配。如在我省推行的村級公益事業建設“一事一議”財政獎補政策中，建設項目需由村級進行申報，而農村基層干部正是利用了申報建設項目這個條件，并從中鉆了項目和資金均缺乏監管的漏洞，從而虛列建設項目，套取政府“一事一議”專項資金。原白頭鎮高筧村支部書記何某某貪污、挪用公款案中，其中一筆就是其以虛列修建道路、溝渠等項目的方式，套取村級“一事一議”專項資金26萬余元。

四、對策建議

（一）要對土地安置工作中經費使用情況和公服資金使用進行徹底清查

重點清理土地補償款項和公服資金的使用情況，對存在的問題進行及時的糾正，防止國家下撥土地補償款流失，村民搬遷土地該得到的款項不能及時得到，公服資金濫用挪用，造成上訪告狀。同時，在清理整頓過程中，要注意完善規章制度，增加款項使用的透明度，一方面要加強對負責土地安置工作的主要人員的監督，防止不按規章制度辦事，一人說了算。另一方面要完善和細化土地補償款和公服資金的使用規定，對款項的使用進行全程監控，確保款項安全。街道，鄉鎮和審計部門要嚴格把關，發現問題及時處理。

（二）要完善干部選拔任用機制

進一步完善農村基層干部隊伍的選拔任用制度，加強對農村基層干部的宗旨觀念、法律知識教育。

一是重視干部選舉。在選舉農村基層干部前，各級黨委政府要對農村基層干部的候選人進行全面考查，貫徹并落實好《村民委員會組織法》，在換屆選舉中，提前做好換屆選舉的宣傳工作，尊重選民的選舉權，由選民自己選舉出滿意的基層干部，同時，做好選舉期間的監督工作，防止拉票賄選等違規違法行為，造成選舉失真。

二是結合“兩學一做”，加強教育培訓。街道辦和鄉鎮黨委政府應通過定期的培訓教育，提高廣大基層干部的政治內涵和思想道德素養，使其養成學法、懂法、用法、守法的法制習慣。

三是充實新鮮力量。組織部門應當充分理解和運用“一村一大”政策，選拔優秀的大學畢業生到各村鍛煉任職，充實農村基層干部隊伍，彌補農村基層干部文化水平偏低的窘境。

（三）要健全村級財務規章制度

建立健全社區和農村財務規章制度，使村級資金的支配有章可循，有章必循。

一是實行村級財務“三權分立”，做到財務實行審批、記賬和保管相互分離、相互制約的制度，杜絕“裁判員”和“守門員”為同一人的現象出現。

二是建立規范的村級財務賬目，上級政府部門要幫助和指導村級建立規范的財務賬目，不定期地對村財務人員進行業務和法律知識培訓，嚴格財務管理紀律，防止村級財務人員成為私人財務人員。

三是探索建立村民民主理財小組。要讓陽光透進來，才有公平存在。在村級重大資金支配中，村民民主理財小組及時介入研究，討論可行性并就通過的重大資金支配全程監督，及時將資金支配情況反映到村公務專欄進行公開，便于村民知情和監督。

（四）要完善村級事務監督體系

加強對村級事務活動的跟蹤監督，注重內部監督與外部監督相融合。一方面政府相關部門要加強對村級各專項資金的審批和使用加強監管，做到立項前調研、立項時把關、立項后監管，確保國家各項惠民政策落到實處，真正讓農民得實惠，防止少數人鉆空子；另一方面政府財務部門要加強對村級事務的巡視審核，發現村基層干部有違規經濟行為的要及時進行糾正，發現違法犯罪線索的要及時移送司法機關處理；再一方面政府有關部門要及時公開國家的各項惠農政策，并督促各村完善社區及村務公開欄，及時透明公開，充分保障群眾的知情權，并且便于村民進行外部監督。在村級重大決策前還應廣泛收集群眾意見，由群眾推舉代表參與征地拆遷和工程項目的監督，防止基層干部越權、濫權。