構建跨境融資領域“兩位一體”的監管框架

文/阮佳佳 編輯/靖立坤

隨著金融創新和金融產品的發展，跨境資金流動主體不斷增加，有必要探索建立宏微觀結合的管理模式，以有效防范和控制債務風險。

隨著外匯管理簡政放權和資本項目可兌換改革的不斷推進，跨境資金流動管理難度日益增大。就此，本文圍繞在跨境融資領域構建宏觀審慎與微觀市場“兩位一體”的監管框架進行了探索。

跨境融資管理現狀

從宏觀層面來看，《關于擴大全口徑跨境融資宏觀審慎管理試點的通知》（銀發〔2016〕132號，以下簡稱“132 號文”）的推出，意味著我國對外債的管理從微觀限額控制過渡到了宏觀審慎管理新階段。《中國人民銀行關于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關事宜的通知》（銀發〔2017〕9號，以下簡稱“9 號文”）在132號文的基礎上，對相關系數和豁免范圍進行了調整，但管理思路與132號文基本一致，主要是通過微觀個體凈資產水平對跨境融資進行數量調控。

從微觀層面來看，國家外匯管理局發布的《關于改革和規范資本項目結匯管理政策的通知》（匯發〔2016〕16號），實現了資本項下外匯收入結匯和支付管理的統一，外債資金管理實施“意愿結匯、負面清單”管理模式。

以上兩方面構建了“統一管理、自主舉債、意愿結匯、負面清單”的跨境融資管理框架，便利了境內機構跨境融資，但仍存在一些問題。

一是跨境融資統計口徑較窄。9號文雖明確了跨境融資為境內機構從非居民融入本外幣資金的行為，但未將境內機構的境外分支機構舉債及企業內保外貸納入外債管理及統計。從最終償付風險來看，如果境內機構通過境外分支機構進行融資時由境內母公司提供擔保或隱性擔保，雖然直接債務人不在境內，但最終償債義務仍在境內。從實踐來看，部分房地產企業和政府融資平臺存在通過設立境外分支機構在境外舉債，再以投資或增資形式調回境內使用的情況。這其中一旦出現問題，波及面廣，引發系統性風險的概率較大，對跨境收支的影響不容小覷。

二是缺乏價格型調控工具。盡管跨境融資領域引入了宏觀審慎管理思路，但一直以來都是運用總量調控和結構調控的數量型政策工具。在我國金融體系創新速度加快的背景下，單純以數量型政策工具實現調控目標的難度加大。針對數量型調控工具的管理缺陷，必須要綜合利用價格型調控工具平滑債務資金的順周期性，調節資金流動成本，通過價格傳導機制熨平波動風險，使其發揮宏觀審慎管理的逆周期調節作用。

三是資金使用管理手段不足。目前外債資金使用遵循負面清單管理，但在資金用途真實性審核上，主要基于銀行展業自律，缺乏足夠的約束手段和激勵措施。實際業務中，部分商業銀行在攬存、中間業務收入考核等利益驅動下，對真實性審核多局限于交易憑證的機械式審核，缺乏對交易合理性等關鍵要素的審核，甚至幫助企業虛構交易背景套取資金。

實施“兩位一體”監管模式的原因

一是從必要性看。外債資金流動具有較強的順周期性特征：當經濟處于上升周期時，生產和投資活躍，需要大量資金，且資本回報較高，從而使外債資金流入動力增強、規模上升；反之，經濟進入下行周期后，生產和投資不振，會導致外債資金流入動力減弱、規模下降，甚至會流出避險或尋找投資回報更高的地區，易引發系統性風險。此外，隨著金融創新和金融產品的發展，跨境資金流動主體不斷增加，外債資金流動的跨市場、跨產品特征越來越明顯，現行監管模式已不能滿足風險管理的需求。因此，有必要探索建立宏微觀結合的管理模式，以有效防范和控制債務風險。

表1 跨境融資風險指標監測體系

二是從可行性看。不管是宏觀審慎還是微觀監管，在跨境融資領域均已初步實施。宏觀層面，數量型管理手段已實施近兩年，且建立了較全面的數據采集制度；微觀層面，明確了資金使用的負面清單要求，且近兩年加快了銀行自律機制建設。這些都為跨境融資領域實施“兩位一體”的管理框架奠定了較好基礎。

構建“兩位一體”的監管框架

構建跨境融資領域宏觀審慎與微觀市場“兩位一體”監管框架的主要思路是：宏觀層面綜合利用數量型和價格型調控工具，微觀層面利用逆向管理指標調控微觀個體的舉債行為，并保證交易行為的合規性和跨周期一致性；同時通過宏觀經濟與微觀管理間的互動響應機制，正確引導銀行和企業對外舉債行為，進而有效防范外債風險，維護國際收支平衡和國家金融安全。

宏觀層面

一是完善數量型調控工具。將境內機構的境外分支機構的境外融資納入全口徑宏觀審慎管理框架，要求境內機構就該類融資辦理境外融資登記，根據是否有境內機構提供擔保及債務人類型，分別設定不同的風險轉換因子。具體設想如下：

表2 各類風險指標及宏觀審慎措施動態調整關系

跨境融資風險加權余額=∑本外幣跨境融資余額×期限風險轉換因子×類別風險轉換因子+∑外幣跨境融資余額×匯率風險折算因子+∑境外分支機構本外幣跨境融資余額×分類風險轉換因子。

式中，期限風險轉換因子、類別風險轉換因子、匯率風險折算因子適用現行規定，增加境外分支機構融資余額和分類風險轉換因子。

對于境內銀行擔保的銀行境外分支機構境外融資行為，由于類別風險轉換因子已經涵蓋境內銀行或有負債，為避免重復計算，分類風險轉換因子可設為0。對于存在境內擔保的境內企業境外分支機構境外融資行為，將分類風險轉換因子設置為 0.2（與銀行現行政策拉平）或更高水平。反之，對不存在境內擔保的境外融資行為，由于境內償債風險較小，分類風險轉換因子可先設為 0，主要是滿足數據統計的需求；后續，可根據國際形勢變化酌情調整。

二是引入價格型調控工具。隨著資本項目可兌換進程的不斷推進，有必要在跨境融資宏觀審慎管理框架中引入價格型調控工具，防止銀行負債規模過度擴張或資產負債期限結構錯配。第一，設立準備金要求，對銀行從非居民處獲取的一年期（含）內授信及其他外部債務繳納準備金，以增加銀行利用外部資金的成本，降低銀行資產負債表中貨幣錯配可能引發的系統性流動風險。第二，實行利率限制，將本外幣利差與國際收支流動掛鉤，通過動態調節利率來調控居民對外借債行為。如可參照俄羅斯、韓國央行的經驗，對銀行及其他信貸機構的外匯負債，按一定比例收取準備金。第三，設立金融交易稅（托賓稅），對銀行非存款類外匯負債征稅。如對外資購買債券設定稅率、對資本利得征收預扣稅；當短期外債占比過高時，可對一年內的短期債務征收交易稅。第四，設立頭寸、期限錯配和長短期比例限制。可參照韓國、新西蘭央行的經驗，對流動性比率、周期性資產負債錯配比率和中長期外債占比上限進行規定，如限制一年以上外債占比不得低于80%，以控制短期外債風險。鑒于這些政策經驗適用性尚不明確，且我國跨境融資領域還沒有實施價格調控的經驗，建議在跨境融資風險程度較高時，引入價格型調控工具作為數量型調控手段的補充。

微觀監管與宏觀審慎管理的聯動機制

微觀層面

一是完善微觀市場監管措施。第一，以穿透式監管理念實現對交易真實性的審核。一方面，進一步完善現行外債資金使用的負面清單管理，修訂現行外債資金用于發放關聯公司委托貸款的相關規定，明確發放委托貸款后資金的負面清單管理要求；另一方面，與人民銀行在跨境融資領域一體化監管方面達成共識，從規范賬戶管理、防止反洗錢交易等方面考慮，協助外匯局取得外債資金流向所涉人民幣賬戶的交易數據，實現對資金去向的穿透。第二，完善跨境融資行為的全流程監測。事前監管主要以登記為抓手，關注債務合同、借債主體的交易合理性；事中監管主要依托銀行部門，提高銀行展業自律的意識和能力，要求銀行及時上報外債頻繁提款、還本等可疑線索，防止企業利用境外低成本資金及匯率波動預期進行投機套利；事后監管通過開展非現場和現場核查，及時發現并嚴厲查處各類違規跨境融資行為，同時對銀行進行風險警示，并加大對外匯違法（負面）信息的披露力度。

實現宏微觀聯動

一是構建宏微觀跨境融資風險監測體系。實現宏微觀調控聯動，應構建既考慮整體性風險，也關注微觀主體融資風險的宏微觀風險監測體系（見表1）。

二是建立宏微觀聯動的調控機制。第一，建立微觀監管與宏觀審慎管理的聯動機制。對微觀市場的監管應維持跨周期的穩定性、連續性和一致性，通過可預期的處罰原則，向市場傳遞清晰的監管信號；認真研究微觀監管中發現的共性問題，逐級向上反映，為采取相應的宏觀審慎管理措施提供依據（見附圖）。第二，建立宏觀審慎措施與債務風險指標的動態關聯。根據我國外債實際情況，可將衡量外債風險相關指標劃分為正常、關注、危險三個等級，同時根據風險等級對宏觀審慎措施進行動態調整（見表2）。

為實現宏微觀聯動調控，可將三類風險轉換因子（類別、期限、匯率因子）分別與三類風險指標（規模、期限、幣種指標）進行關聯。（1）若單獨發生一個類別風險時，進行有針對性的調整即可。如：當償債率和負債率任意一個風險指標為關注級時，對類別風險轉換因子進行調增；當償債率和負債率任意一個風險指標為危險級（或兩個指標同時為關注級）時，進一步調整類別風險轉換因子。（2）當出現兩類（含）以上風險時，除對對應的風險轉換因子進行調節外，還需通過宏觀審慎調節參數、跨境融資杠桿率進行調節；在風險級別為危險級時，需進一步引入無息準備金等價格型調控工具。