我國城市治理研究綜述

朱艷秋

一、總體情況概述

以“城市治理”為主題詞進行模糊匹配檢索，在中國期刊網（CNKI）共搜索到相關文獻41791篇，其中來源于中文社會科學引文索引（CSSCI）的文獻共1419篇。以中國期刊網為搜索對象的結論顯示，截至2004年年底，國內有關“城市治理”研究的學術關注度迅速升高，2012年至2016年，城市治理領域的研究熱度以較高增速保持持續增長（如圖1-1所示）。

圖1 -1：城市治理學術關注度示意圖

在城市治理的文獻研究中，通過數據整理對CNKI數據庫的檢索結果進行學科分布排序、基金分布排序以及文獻來源分布排序。參照《中國圖書館圖書分類法》統計全部樣本的學科分布，城市治理研究文獻的學科分布如圖1-2所示，涉及到的學科前三名是：環境科學與資源利用、宏觀經濟管理與可持續發展、中國政治與國際政治，其中宏觀經濟管理與可持續發展、中國政治與國際政治、行政學及國家行政管理三項學科與本學科相關，總占比為31.79%，環境科學占比31.20%，社會學、法學、建筑學等均有少量占比，可見環境科學與公共管理學、經濟學是當前我國城市治理的主要研究視角。

圖1 -2：城市治理學科分布示意圖

根據如1-3的基金分布圖可知，當前我國城市治理課題基金主要有兩個：國家社會科學基金和國家自然科學基金，除此之外的各省市基金占比很少，整體基金來源比較單一。

圖1 -3：城市治理基金分布示意圖

根據圖1-4所示的城市治理文獻來源分布示意圖可知，我國當前城市治理方面的文獻主要發表在中國環境報、西安日報、成都日報、深圳特區報、人民日報和中國水利報上，文獻的來源分布與文獻的學科分布具有較高的相關性，目前的城市治理主要在環境治理等方面具有較高的研究力度，而在其余方面研究尚不夠深入。

圖1 -4：城市治理文獻來源分布示意圖

論文中的關鍵詞能夠對一篇文章的主要研究對象進行高度概括，體現文章的主要研究內容和方法[1]，因此可以通過其來透視中國城市治理的研究內容與研究重點。本文將在CNKI搜集到的所有文獻進行計量可視化分析，圖1-5即為本研究的關鍵詞柱狀分布圖，由圖中可知，在城市治理中關鍵詞為“治理”的文獻最多，大約包含883篇，其次為“社區治理”和“城市治理”，研究占比分別為8.74%和6.82%，其中“城市治理”的文獻共有435篇，而剩下的關鍵詞則為“綜合治理”、“城市可持續發展”、“環境保護”、“社會治理”、“城市河道”、“治理措施”等，整體上與當前要研究的城市治理主題有一定相關性但相關性不足。

圖1 -5：城市治理關鍵詞柱狀分布示意圖

截取1996-2016近20年間主題包含“城市治理”的所有文獻，構建近20年間的關鍵詞共現網絡，如圖1-3所示，根據共現網絡統計出排名前20的高頻關鍵詞，這些高頻關鍵詞是國內城市治理研究領域的熱點專業術語，集中體現了這20年間關于城市治理這一主題的研究關鍵、熱點前沿所在。

本文在關鍵詞共現網絡分析中，將聚類分析中心點數設置為5個，由圖1-6可以看出，城市治理研究的五個中心點分別為：治理、城市治理、社會治理、治理對策和治理措施，而在城市治理中，目前的文獻研究內容主要包含兩大方面：城市社區治理以及城市環境治理，涵蓋城市社區、社區治理、河道污染、水污染、城鄉環境綜合治理等方面，針對的問題比較單一，研究水平仍然停留在較低的技術層面，關于城市治理較為全面系統的研究論述也很少。總體來說，目前關于城市治理的研究仍未取得較大的突破性進展，專門對城市治理進行研究的文獻不多，需要在未來的研究中進一步豐富和完善。

通過對來源于CNKI和CSSCI的所有文獻進行各項量化指數分析可知，當前我國城市治理研究主題和研究范圍均不斷擴展，研究熱度總體上呈不斷上升趨勢，但在研究機構、研究學科、期刊來源等方面分布較為分散并且呈現出專業研究隊伍規模不大、專業化程度低的特點，尤其是缺乏基于實證研究基礎上的專業化研究。另外，從內容結構和基于關鍵詞詞頻的熱點主題統計分析結果也可瞥見當前城市治理研究主要集中于與城市治理內涵和特征有關的其他分散研究，系統性的研究仍有待進一步加強。

圖1 -6：城市治理關鍵詞共現網絡圖

二、城市治理研究的緣起

從20世紀90年代末至今，我國學者開展城市治理領域的研究已逾15載，經歷了從概念引入、理論探究到指導實踐的發展歷程。2013年南京市頒布了我國第一個《城市治理條例》并成立了“城市治理委員會”；同年年底，中國共產黨十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出把推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總目標之一，這是在中央文件里首次正式強調治理的核心價值[2]。近年來，中國人民大學、復旦大學、中山大學、南開大學、山東大學等高校陸續成立了城市研究中心基地或開設城市管理專業，初步形成了一批以城市治理為主要研究對象的科研隊伍。

從之前的文獻指數分析可知，我國內地對城市治理的研究主要爆發于2000年之后。在2000年俞可平先生出版《治理與善治》一書首次將治理理論引入到中國公共行政學界，此后這種理論隨即進入城市治理研究領域，更新了國內城市治理研究的生態。城市治理內涵必然是與治理理論息息相關的，城市治理是治理理論在城市公共事務管理方面的應用[3]。自此學者們開始從“多元合作”、“多維互動”的視角審視城市治理實踐。

（一）城市化進程中的“城市病”催生城市治理的實踐需求

絕大多數城市治理的研究，都是以城市公共事務增多帶來的挑戰為起點的。目前我國“正處于城市化加速階段，2000年到2012年，我國城鎮人口從4.58億快速增長到7.12億人。城市規模和人口的急劇增加促使城市公共事務快速激增，這也極大擴充了城市治理的問題和相關研究的內容。大量公共事務和社會矛盾擠壓到城市中來，嚴重挑戰既有的城市治理格局。“伴隨著快速城市化的發展，資源短缺、人口膨脹、環境污染、交通擁擠、治安惡化、失業增多、地區差距、貧富分化、社會排斥、社會不公等城市病問題越來越突出”[4]。

城市空間和人口的快速膨脹給城市治理帶來了前所未有的難題，城市社區的增加，帶使得城市社區治理的研究呈現爆炸式增長的態勢[5]。新興城市和城市群的出現，不但引發了諸如“城建投資”和環境治理難題，還對屬地治理及城市群治理提出了新的要求[6]。“城市群內各城市自身的生態和環境”問題受到了越來越多的關注[7]。從工業化、城鎮化、環境治理和全球化等角度對城市生態環境問題的成因進行了分析，并探討了現有工業化和城市化發展態勢下城市生態環境的發展趨勢與壓力，進而提出了合理確定城市環境保護目標、走新型工業化道路、積極建設生態城鎮、改革城市環境治理模式（金賢鋒等，2009）。至此，“城市交通治理”（王迪晨，2012）、“城市社區治理”（韓興雨等，2012）、“城市融合治理”（吳曉林等，2017）、“城市流動人口治理”（馬冬梅等，2016）、“城市生態環境治理”（彭情，2015）等諸如此類的新問題成為影響城市穩定的新因素，也催生了國內城市治理的有效需求。

除此之外，城市化過程中的公私利益矛盾（姜杰等，2009）、城市社會的群體分化和利益沖突（劉建峰，2008；吳曉林，2013）、政府與社會組織之間關系的協調（錢振明，2008）、政府管理模式的滯后（張穎，2008）、政府行為不當引發治理難題（邊擁護，2017）等問題無形中強化了我國城市治理的廣度和深度，亟待新型城市治理體系與城市治理方法的出現。

學界研究同樣證明了這一事實。截取時間節點1990—2016年關鍵詞為城市治理的中文發文量、增長率和關鍵詞為城市化的中文發文量、增長率對比（如圖1-7所示）可知，在這二十余年間，國內對二者的研究幾乎呈同步增長的趨勢，并且兩者的發文增長率幾乎在一條折線上，這也說明，如何應對城市化帶來的城市病“本土困境”成為國內城市治理研究的最主要命題。

研究表明，程序可以有效描述裂隙巖體滲流特征和連續介質滲流規律，顯示出良好的工程應用前景，為裂隙與連續介質的耦合滲流計算提供了新的方法。

圖1 -7：城市治理與城市化研究趨勢對比示意圖

（二）西方城市治理理論與實踐為國內城市治理提供新動力

學者通過研究美國、英國、歐盟等西方國家的城市治理經驗，得出政府放權給社會，主導宏觀調控，在城市治理方面實行“市場化”、“民主化”、“法制化”和“電子化”的經驗[8]。在美國大都市地區的一體化發展進程中，城市地域的不斷擴大與地方政治的“碎片化”狀態產生矛盾，為了兼顧區域一體化發展需求和市民的利益訴求，這些地區主要通過政府間合作實施跨域治理并對美國大都市地區府際合作的主要形式進行了分析[9]。美國城市治理結構自19世紀中葉至今經歷了三波大調整：19世紀中葉至20世紀70年代主要試圖在大都市建立統一集權的城市政府，形成了單中心治理模式；20世紀50年代至90年代主要著力于引入市場機制以迫使地方政府相互競爭，多中心治理模式得以成型；20世紀80年代至今的第三波改革旨在促成政府機關、營利企業、社會組織乃至個體公民的合作，網絡化治理模式由此問世（黃徐強，2015）。美國在城市治理中，采取了一系列較為有效的治理手段，如技術治理、市場治理、民主治理、法律治理、社會治理等（孫午生，2017）。曲凌雁（2013）指出英國城市治理經驗的重要在于其將合作伙伴關系作為一種策略，不同階段的合作伙伴組織運作均有其特定階段發展目標，為了保障特定階段城市發展目標的實現，中央政府配合合作伙伴組織運作適時進行了相應城市發展政策創新，并制定了相應的城鄉規劃法律法規，“城市發展目標—城市政策手段—城市開發資金與法律保障體系”缺一不可。李金龍等（2010）通過研究美加英法四國的大都市治理模式，得出對中國的啟示是：“構建大區域理念，建立區域協調機制和管理體制”。西方各國城市治理的先進經驗為我國城市治理提供了良好的治理經驗，為國內學者提供了多重研究視角。

三、城市治理內涵

傳統的城市管理強調政府對城市公共行政和公共事務的權威性管理，而現代城市治理則強調政府應該通過發展與利益相關者之間的合作關系，推動并實現城市善治。也就是說，城市治理是將治理理論運用于城市公共事務管理之中[10]。目前國內學者對城市治理內涵的界定主要圍繞其功能、目標、結構、主體等進行論述，其中部分主要研究學者對城市治理的含義界定如下表（表1-1）所示：

表1 -1：城市治理的含義研究

總體來看，學者們對城市治理概念都有自己的理解，但無論如何界定，都與其宗“治理理論”有著根深蒂固的內涵聯系和精神聯系，即治理主體的多元化、治理過程強調公共參與與平等協商、治理追求公共利益的公平化分配。據此，當前城市治理理念基本蘊含以下要素：第一，城市治理主要處理城市公共事務；第二，城市治理強調多元主體共同參與，具體包括“城市政府、企業、民間組織以及市民”；第三，城市治理旨在謀求城市居民的公共福利（公共利益）。

四、城市治理主體

（一）學界基本達成“多元合作治理”共識

學界普遍認為政府放權是推動城市治理多元化的關鍵。學界在治理主體方面已經達成“公私合作共同治理”（姜杰等，2009）的共識，主張“企業、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行正式合作”（陶希東，2005）。王佃利（2006）認為政府在城市治理中需要“更好地促進私營部門、非政府組織在公共服務中擔任更重要的角色，重新界定城市中有關利益主體之間的關系以及相應產生的許多新權力中心”。劉東輝（2013）指出城市治理作為特定地域空間治理概念，其特點和模式在不同國家、不同時期、不同地域各有不同，但可將其內核總結為公眾參與、多元協調、公私合作等。國內首次提出“城市治理”理念的地方性立法《南京市城市治理條例》，專章規定了“公眾參與治理”，是我國參與式政府模式建設的立法及制度典范。

（二）尚未界定不同參與主體的角色和職責

在“公私合作治理”的共識基礎上，學界尚未研究界定不同主體在城市治理中的角色和職責。一般而言，認為政府應當在城市治理過程中扮演主導者的角色，社會組織、企業等作為參與角色，對政府在城市治理中的角色和職能研究較多，但是對于企業和社會組織如何參與城市治理卻缺乏深入的研究，蹤家峰等（2002）研究“政府在四種治理模式中的角色”，少數研究提到“企業承接服務外包”等形式（王衛，2010）補充政府公共產品及服務提供，履行自身“環境保護責任”（孫榮等，2008），但對企業參與城市治理的角色和形式并未給予集中研究；對于非政府組織及公眾在城市治理中的角色，也著墨甚少，大多數文章只是提出要“培育和加強非政府組織和市民對城市政府行政的參與”（王楓云，2008），但是對“如何承擔、責任邊界在哪里”等問題則幾乎沒有明確涉及。

五、城市治理模式

城市治理模式研究將城市政治學與治理理論結合，分析不同體制內的治理模式。蹤家峰與不同的合作者連續在三篇學術文章《城市治理分析》、《論城市治理模式》、《城市公共管理研究的新領域——城市治理研究及其發展》中對于城市治理的模式進行了總結，將城市治理模式大致歸納為企業家城市治理模式（將城市看作企業來經營和管理）、改革政府模式（城市治理的關鍵是改革城市政府）和公私共同治理模式（企業、民間組織、城市社區甚至是市民參與進入城市治理）、國際化城市治理模式（突出城市與城市政府規則與思維的國際化）、顧客導向型城市治理模式（闡明了政府高質量服務的源泉）和城市經營模式等模式六種，學者蹤家峰認為城市經營模式是最適合當前中國社會經濟轉型期特點的城市治理模式。

孫榮、徐紅等（2007）認為從我國當前的具體實踐來看，以企業家化城市治理模式和公私共同治理模式最為典型，還提出了適于未來我國城市治理發展的城市多中心治理的新模式。諸大建等（2011）將當前中國城市管理的模式分為城市統制、城市經營、城市治理三種，認為其未來需要向以城市人類發展為目標、以提供良好服務為主線、以市場精神和公民參與為實現途徑的城市服務模式轉變。毛壽龍（2014）提出，城市治理可以分離出權力和市場兩種純粹的理論模型，城市的自由發展需要努力克服權力的干擾，適應市場的需要。

六、當前我國城市治理主要議題

城市環境治理問題伴隨城市的出現就一直存在，今天的人們對環境問題更加重視，我國至今仍存在政府及公眾對環境保護認識不深、環境壓力不斷加大、環境治理基礎設施建設滯后、環境治理進程難以滿足人民群眾的要求、環保產業化水平不髙、環境治理政策有待完善等問題（姜愛林等，2008）。沈月娣（2014）認為，我國環境治理存在的制度障礙包括：體制條塊分割，各自為政；主體單一，強權主導；手段剛性，重專項輕總體；管制標準效力不統一，受政策影響較大；環評范圍受限公眾參與流于形式；法律救濟途徑不完善，執行力低效等。張慧卿、金麗馥（2014）在分析“南京梧桐樹事件”、“啟東事件”、“太湖治理”等典型案例的基礎上，總結出利益相關者要理性參與，政府要積極回應公民的訴求，非政府環保組織要進一步發揮其作用，地方政府之間、政府與企業之間、各學科之間要緊密結合等經驗和啟示。唐任伍、李澄（2014）同樣認為應重視政府、市場和社會網絡三種治理模式的相互協調配合，政府需要為市場和社會機制的有效運作提供條件。

社區治理是國家治理體系中的基礎性工程（李軍，2015）。夏建中（2012）認為中國的社區治理結構包括政府主導型、政府與社會合作型、社區自治型三種模式。燕繼榮（2010）主張，致力于熟人社會建設、促進社區自組織發展、增強社區成員信任、提高其集體行動能力的社會資本投資是增強社區治理創新制度依賴性的有效途徑。鄭杭生、黃家亮（2015）認為當前我國社區治理呈現出五種新的趨勢：第一，社會管理與社區治理體制的復合化，強調合作共治和復合治理；第二，社會管理與社區治理方式的多元化，強調分類治理；第三，社會管理與社區治理手段的藝術化，強調剛柔并濟和情理法兼顧；第四，社會管理與社區治理機制的科學化，強調信息化管理和網絡化治理；第五，社會管理與社區治理的城鄉一體化，強調城市治理與鄉村治理。

城管執法一直是我國城市治理活動中的重難點問題，因為政府的管理邏輯、社會的公平邏輯和民眾的生存邏輯當前存在一定的沖突，城管執法極易觸發暴力傾向，常被推上輿論的風口浪尖。執法依據不足、部門職能未徹底理順、經費短缺、機構設置不合理、暴力抗法與暴力執法屢有發生等諸多問題一直困擾著各級城管部門（馬懷德、王柱國，2007）。莫于川（2013）認為，城管執法體制既存在執法權力受限、執法依據和手段不足、城管部門任務重、管理范圍廣等“先天不足”，還存在機構性質、身份保障、隊伍建設、經濟和福利保障以及工作條件保障等方面的“后天失調”。張步峰、熊文判（2014）提出，城管執法存在著法律依據滯后、各地體制差異較大、執法權限配置不合理、公務協作體系不完善、執法隊伍素質不高等問題。

交通管理不僅是一個技術問題，而且是融經濟與社會問題于一身的公共治理問題。從全球來看，城市出行結構有五類：以美國為代表的小汽車導向型、以東亞發達城市為代表的公交導向型、以中國為代表的慢行導向型、以歐洲為代表的均勻發展型、以發展中國家相對富裕城市為代表的不完全發展型（熊文、陳小鴻2009）。無論哪種模式，交通擁堵正在成為一種世界現象，而治理交通擁堵則成為城市治理的重要任務。交通需求增長迅速與交通供給有限之間的矛盾是城市交通擁堵的內在原因，城市空間布局不合理與交通管理水平較低是直接原因（劉治彥等，2011）。

七、我國城市治理研究的新方向

（一）拓寬公眾參與路徑

在傳統以政府為主要關注點的城市治理研究框架下，近些年國內學者研究開始逐步關注市場與公民社會的重要作用，尤其是公民意識覺醒下的公共參與問題研究，并集中于公共利益的界定與實現公共參與的途徑兩方面。公共參與實現路徑上，國內學者日益聚焦于公民社會價值作用，逐步認識到公共參與只是治理的特定階段與形式，有效的良性治理是臣屬型與參與型的“公民文化”（羅小龍等，2002）。現階段，我國社會公共參與組織培育尚不健全，單位參與、社區參與、社會組織參與中均未占據主導地位，參與人數不足三分之一（中國社會科學院社會發展戰略研究院，2012），基于此，一批學者就如何促進參與路徑展開討論，羅小龍等（2012）依托自組織治理網絡提出在城市規劃管理體系中建立城市規劃公眾參與委員會組織，將民眾、專家、行業代表、官員等按比例納入。白維軍等（2015）主張政府應從公眾參與的管理體制、制度體系、途徑與模式方面進行科學構建，形成一個政府與公眾相互協作的社會治理框架，以提高治理中決策的科學性與可行性。周善東（2015）圍繞城市治理的社會路徑構建，認為應把培育群眾的市民意識、轉變政府職能、發展社會組織、加強社區治理、厘清職能邊界作為應著力推進的重點工作，初步搭建起城市治理社會路徑的框架體系。

（二）構建城市治理評價指標體系

除此之外，部分學者試圖構建城市治理的評價體系，提出或創建了一些城市治理的指標和評價標準。郭勇等（2010）建立了基于七個衡量指標提出的主客觀標準相結合應用性評價體系，分別是：“參與、公正、有效、管制、法制、透明、廉潔”，張亞明等三位學者（2010）指出“建立了我國數字城市治理成熟度體系，得出由一個目標層治理成熟度，政策保障層和基礎環境層兩個控制層面及20個指標層構成的指標體系”。顧輝（2015）指出城市治理作為一項系統工程，其治理能力現代化指標體系構建需要一整套研究方法和操作體系來指導，綜合評價法的綜合性、開放性等特點適應城市治理指標體系的要求，是一種較為適宜的評估方法體系。李曉等（2016）以山東省城市治理評估指標體系構建為例，指出城市治理評估指標體系作為一項系統工程，需要多元標準加以檢驗以及多種路徑來實現，提出要采用構建城市治理法律保障機制、構建城市治理多元主體評價機制、構建城市治理多元手段評價機制、構建城市治理監督反饋機制的一套思路來建立行之有效的城市治理評估指標體系。

結語

第一，城市治理研究日益受到我國學術界關注，熱度總體上呈上升趨勢。城市治理研究涉及的學科日益多元化，但因為缺乏統一的研究范式，無法實現不同學科學者之間的有效對話。當前，公共管理學、政治學、社會學、經濟學、法學、城市規劃、城市生態學等都對城市治理表現出高度的關注，但作者、機構、學科分布、期刊分布等外部特征都呈現出整體上分散、薄弱，小范圍內集中、專業的特點。這表明，我國城市治理研究隊伍規模不大，但已具備幾支實力雄厚的核心力量，利于今后在政府和社會的推動下形成更普遍的研究熱度。其次，總體來看，目前國內學界初步形成了城市治理的研究領域，構架了城市治理研究的網絡。但是，在研究內容上對國外理論及經驗的引介較多，本土經驗研究較少；研究的主題數量雖然有所增加，但僅限于有限的“主體層面”，對行動領域的研究相對缺乏。

第二，我國城市治理研究已經出現一些比較穩定的研究主題，如城市治理模式研究、城市治理體系研究、城市治理權力結構研究、區域發展規劃與多中心治理研究、公眾參與困境和方法研究、社區自治研究等。同時，城市治理研究也擴展到了周邊領域，比如生態城市、低碳城市、健康城市的治理問題及其對策；數字城市治理模式和智慧管治；城市社會資本積累與治理；城市治理與城市應急管理、城市交通管理、城中村改造、城管執法及弱勢群體保護等問題。可以看出，我國城市治理研究視角橫向較豐富，與社會、生態、網絡等主題結合探討；縱向日趨深入，細化到城市管理實務中的交通、應急、城管等領域。研究視角多樣化趨勢表明我國城市治理研究正走向成熟。

第三，城市治理的研究議題非常廣泛，整個領域呈現出紛繁復雜、百家齊放的特點，但也存在破碎化的傾向。宏觀抽象的研究有利于從整體上把握城市治理的大致框架，提煉城市治理的規律和命題，但容易出現過于籠統、泛泛而談的情況。而具體議題和案例的分析有利于深人研究問題，但卻存在無法進行有效整合的弊端。城市治理是一項系統工程，未來需要更多基于整體性治理視角的案例研究，以及在議題或案例研究基礎上的整體性治理反思。

第四，在研究方法上，國內城市治理的主導性研究方法是規范分析，就CSSCI檢索的論文而言，純粹理論上演繹的文章占了樣本文獻的50%以上，另外還有少部分案例分析以及極少部分的實證研究，總體有90%以上的文獻采用的是規范分析的方法，所以整體來看城市治理的研究方法依然單一，特別是公共管理學和政治學對城市治理的研究，規范性研究偏多，而實證性研究偏少。在實證研究中，大樣本的量化研究偏少，典型的個案研究（案例研究）偏多。在個案研究中，東部相對發達地區的案例研究偏多，中西部落后地區的案例研究偏少。●

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