公共財政支出對新型城鎮化建設的影響
—— 基于省級面板數據的研究

王俊超

一、研究背景與文獻述評

城鎮化作為現代化必由之路，不僅是經濟發展的絕佳驅動力，還是一項具有深遠影響的民生工程。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》相關規定正式推行以后，我國城鎮化進程得到了有效推進，不過當前依然存在不同程度的城鎮化質量過低、農業轉移人口市民化進程較緩的問題。因此，政府財政支出依舊是中國新型城鎮化建設進程中的重要資金來源[1]。而如何有效加大公共財政投入強度，做到公共財政資源的優化配置，促進我國新型城鎮化協調、健康的發展一直以來都是政府與學界十分重視的課題。城鎮化主要是農村人口逐漸涌向城市，二、三產業逐漸集聚于城鎮的過程[2]。由此可知，人口遷移及產業集聚是推進城鎮化進程的關鍵動力來源。

（一）公共財政支出對于城市發展的影響

當國家經濟發展成熟之時，公共財政支出的重點項目將傾向于民生投入和社會保障類支出，而非以往的基礎建設類。著名學者瓦格納認為工業經濟的發展到一定高度勢必會使得市場關系更為復雜，這就要求政府有關部門有針對性的行使相應的手段進行必要的調控。城市化的發展帶來了人民收入水平的提高，相應地，他們對于民生福利和社會保障等的需求程度也將逐漸升高，所以政府也應相應地增加公共財政支出來實現公共產品以及服務的有效供給[3]。趙麗采用2005-2011年的省級面板數據，實證研究了公共財政支出和城鎮化之間的關系，得出公共財政支出、產業結構和城鎮建設水平都會對城鎮化進程產生明顯的正相關影響的結論[4]。

（二）公共財政支出對于人口遷移的影響

湯韻、梁若冰使用人口遷移的引力模型實證研究了省際居民遷移與地方公共財政支的相關性，提出在不同時期其對遷入、遷出地的地方公共財政支出存在不同的影響作用[5]。張麗、呂康銀等則更深入的得出衛生、文教和社會保障支出，相較于地方政府基本建設支出來說，對于人口遷移具有更大的影響作用[6]。方大春、楊義武運用動態面板模型分析、研究了城市公共產品供給與城鄉人口遷移的相關性情況，得出基于區域視角而言中、西部公共產品的供給對于城鄉遷移出現正效應影響，而對于東部地區則出現抑制影響；基于類別視角而言城市文化服務、醫療、衛生與公共產品供給對于城鄉人口遷移產生正效應影響，對于交通基礎設施產生負效應影響，而對于教育公共產品供給的影響缺乏顯著性[7]。

（三）公共財政支出對于產業集聚的影響

張望借鑒前人的理論模型，并在其中增加了公共服務加以延伸，重點對于公共服務、產業集聚及地區差異三者的關系進行討論與研究，得出若滿足公共服務設施完備、運輸成本較低、當地收入水平較高的條件將會加快當地產業集聚場面的形成步伐，而當人力資本出現明顯優勢時，政府提供的公共服務能夠有效的縮減地區發展差距[8]。蹤家峰、朱佳佳建構了家庭、企業及地方政府的新經濟地理模型，解剖了生產型公共財政支出影響產業集聚的特征，得出生產性公共財政支出對于地區產業集聚的“擠出”效應與“本地市場放大”效應影響的結論[9]。

綜上所述，現有研究的不足主要體現在：一是己有研究更多的是體現在公共財政和城鎮化的雙向關系的研究，鮮有針對公共財政支出對于城鎮化單向影響的研究分析。二是公共財政支出、城鎮化發展水平量化變量較少或過于單一，其測度效果欠缺全面性。因此，該課題仍有較大研究空間。

二、我國公共財政支出現狀分析

（一）公共財政總支出與人口城鎮化率的基本情況

表1 2001-2015年全國公共財政總支出與人口城鎮化率的基本情況

由表 1可知，全國公共財政總支出由 2001年13 134.56億元飛漲至2015年的150 335.62億元。公共財政總支出增長率由2001年26.70%下降至2015年的16.34%，年均增長率高至19.66%。2008年，財政總支出較上一年增加了 10 909.2億元，財政總支出增長率高達到 28.45%，達到15年中的頂峰。2001-2015年間，全國人口城鎮化率從37.66%增加至56.10%，在這15年期間全國人口城鎮化率水平提升了18.44個百分點；人口城鎮化率增長速率下降了 1.55個百分點，而2001年的3.98%達到15年間的峰值。由此可知，全國公共財政總支出和人口城鎮化率逐年上漲，但是增長率卻都呈現下降趨勢。此外，我國人口城鎮化率在2011年實現50%的歷史性突破，這是全國城鎮居民人口數首次多于農村居民的歷史性時刻，表明了我國城鎮化發展踏入到了一個嶄新的時期。

（二）各省、市、自治區公共財政支出與人口城鎮化率的基本情況

近40年來，隨著改革開放的步伐逐漸深入，我國經濟的快速發展，公共財政支出逐年增加。不過公共財政總支出各省區域間存有較大差異。各省公共財政總支出數值出自《中國統計年鑒》2001-2016年的地方財政支出變量，鑒于篇幅限制，本文只提供 2015年全國各地區財政支出分布圖（圖1）。

圖1 各省、市、自治區財政支出與城鎮化率基本情況

由圖1可知，2015年中國31個省級行政區（除澳門、香港、臺灣）公共財政支出總額中，各地區公共財政支出水平存有顯著差距，東部沿海經濟發達區域明顯高于中西部區域。公共財政支出高于6 132.84億元的包括以下8個省（市）：廣東、江蘇、山東、四川、河南、浙江、上海、湖北，其公共財政支出金額分別為 12 827.8億元、9 687.58億元、8 250.01億元、7 497.51億元、6 799.35億元、6 645.98億元、6 191.56億元和6 132.84億元。在這8個省（市）中，廣東、江蘇、山東、浙江、上海都處于經濟發達的東部地區，除此之外的四川、河南、湖北都是 2015年我國 GDP排名前十的省區。公共財政支出總額在4 376.06億元和6 132.84億元之間包括以下8個省份：北京、湖南、河北、安徽、云南、遼寧、江西和陜西。公共財政支出總額在3 422.97億元和4 376.06億元之間包括以下8個省份：內蒙古、廣西、黑龍江、福建、貴州、新疆、重慶和山西。公共財政支出總額低于3 422.97億元包括 8個省（市、自治區），最低的三個省份（自治區）是西藏、海南和寧夏，與位于東部經濟發達區域的廣東、江蘇等地區的差距尤為顯著。

與公共財政支出總額地區間差異特征相對應的是，區域間城鎮化程度也存有顯著差異。本文使用人口城鎮化率作為評價區域城鎮化水平的指標，各區域人口城鎮化率則通過城鎮常住人口除以總人口計算而得到。由 2015年全國各區域人口城鎮化空間分布情況（詳見圖1）可知，我國城鎮化水平區域差距特別顯著。東部各省級行政單位顯然高于中西部區域。人口城鎮化率高于60.92%的包括9個省（市）：上海、北京、天津、廣東、遼寧、江蘇、浙江、福建和重慶，其人口城鎮化率依次為87.62%、86.46%、82.61%、68.71%、67.37%、66.52%、65.81%、62.59%和60.92%。上述9個省（市）除了重慶外，全部屬于東部省級行政單位。人口城鎮化率處在55.02～60.92%之間包括以下 8個省（自治區）：內蒙古、黑龍江、山東、湖北、吉林、寧夏、海南、山西。其余省份（自治區）人口城鎮化率大于50%的有陜西、江西、河北、湖南、安徽、青海。剩余的省份（自治區）其人口城鎮化率相對偏低，皆在50%以下，也就是這些省級行政單位的城鎮居民人口少于農村居民人口。特別是西藏、貴州、甘肅三個省級行政單位包攬了倒數三位，其人口城鎮化率依次為 25.79%、40.02%、41.68%，城鎮化發展有很大的提升空間。

三、研究變量與數據來源

（一）變量的選取

在前文理論分析的基礎上，本文將運用我國省際面板數據實證分析公共財政支出對于城鎮化進程的影響，從公共財政支出的總額和結構兩個層面來討論公共財政支出和城鎮化間的數量關系，同時對回歸的結果進行總結分析。關于城鎮化變量的選取，本文選取了城鎮常住人口和該地區總人口之比來測算。該變量體現了城鎮實際居住人口和總人口間的比例關系，可從人口結構層面在一定程度上說明我國城鎮化發展的整體趨勢。該變量的數值越大，表明城鎮人口比重越高，而從事二、三產業的人口數越多，城市經濟的占比越高，社會環境的整體經濟結構與文明程度越健全。在如下實證分析中，用 Ur來代表城鎮化變量，即為被解釋變量。

關于主要解釋變量，本文選取了公共財政支出的總額變量與結構變量。公共財政支出的總額變量用每個省份當年度公共財政預算支出額來體現，在實證中用變量rf代替。而關于公共財政支出的結構變量，鑒于公共財政支出的項目較多，且某些項目存有顯著的數據缺失問題，故本文只挑選出公共財政支出中數據較為詳實且與城鎮化建設關系密切的一系列項目作為研究變量，具體有：城鄉社區事務支出、住房保障支出、交通運輸支出、農林水利事務支出、科技支出、教育支出、文體支出、醫療衛生支出、一般公共服務支出、公共安全支出、社會保障支出。由于公共財政支出的結構性變量選取依然過多，因此有針對性的按照性質接近的原則對各公共支出項目進行歸類研究，將城鄉社區事務支出、住房保障支出、交通運輸支出、農林水利事務支出統一歸為基礎建設類；將科技支出、教育支出、文體支出、醫療衛生支出歸為民生投入類；一般公共服務支出作為行政服務類進行體現；將公共安全支出、社會保障支出歸為社會保障支出。此外，控制變量主要有第二產業產值占比、第三產業產值占比、人口自然增長率、固定資產占比。變量符號及定義詳見表2。

表2 變量符號及定義

本文對公共財政支出的總額及結構變量與城鎮化間建立了回歸方程，鑒于控制各變量異方差性的意圖，除人口自然增長率外，其它變量皆取其自然對數形式進行模型的回歸分析，具體方程詳見(1)[10]。

其中，下標i=1, 2, ..., 30為30個省市行政區，t=2007, 2008, ..., 2015為樣本期間，μ是省份的固定效應，εit為模型的隨機誤差項。Ur為城鎮化率，Perf表示公共財政總支出比重，Peri表示基礎建設類公共支出比重，Perp為民生投入類公共支出比重，Pera為行政服務類公共支出比重，Pers表示社會保障類公共支出比重。

（二）數據來源及說明

本文選取的面板數據時間跨度為 2007-2015年，涵蓋我國 30個省市自治區（不包括港澳臺地區，由于西藏部分數據嚴重缺失，也未將其納入樣本考慮），共收集樣本 270個。數據的描述性統計詳見表3。所有數據來源于2007-2015年《中國統計年鑒》以及各省的統計年鑒。

表3 各變量的描述性統計情況

四、估計結果與分析

為規避可能出現偽回歸的情況，首先將所有解釋及被解釋變量進行平穩性分析，結果表明所有變量皆為一階單整，各變量間存有協整關系。由于文章篇幅所限，有關報告表格不一一列出。經過F檢驗和LM檢驗，說明模型更適用個體固定效應。Hausman檢驗拒絕隨機效應模型，因此選用個體固定效應模型。本文對全國各地區的樣本進行回歸分析，結果詳見表4。

表4 公共支出的總量和結構變量對城鎮化率的影響

由表4的回歸結果可知，模型的擬合性系數較高，各系數都顯著通過統計檢驗。從公共財政支出總額層面來看，其結果對城鎮化進程產生正向影響，并于顯著水平 1%的情況下通過了顯著性檢驗，在其他條件不變的情況下，公共財政支出總額的比重每增加一個百分點，能推動城鎮化進程0.038 5個百分點。從公共支出結構變量層面來看，其結果如下：基礎建設類支出、民生投入類支出、行政服務類支出、社會保障類支出均會對城鎮化進程產生正向影響，并在顯著水平1%的情況下通過了顯著性檢驗，在其他條件不變的情況下，基礎建設類支出、民生投入類支出、行政服務類支出、社會保障類支出的比重每增加一個百分點，分別會推動城鎮化進程0.084 2個百分點、0.146個百分點、0.641個百分點、0.262個百分點。控制變量第二、三產業占比的系數都顯著為正，說明第二、三產業發展對推動我國城鎮化有著正向影響。人口自然增長率的系數影響不顯著，所以這種影響對城鎮化并不明顯。固定資產投資占比回歸系數顯著為正，說明全社會固定資產投資對我國城鎮化產生了正向影響。

縱觀整體結果可知，模型一的回歸結果表現為從總額上公共財政支出對城鎮化水平具有顯著的正向影響。橫看公共財政支出結構可知，模型二、三、四、五的回歸結果表現為基礎建設類支出、民生投入類支出、行政服務類支出、社會保障類支出對城鎮化呈現顯著的正向影響，其中行政服務類支出比重對于城鎮化進程的推動最為顯著，這表明我國政府在行政服務類支出上面的增速顯然過快，致使城鎮化發展的其他方面的公共財政支出增加明顯不足。而民生投入類支出和社會保障類支出對城鎮化的推動效用要遠大于基礎建設類支出對城鎮化的推動作用。由此可知，政府若要讓公共財政支出充分發揮出其對城鎮化水平的推動作用，除了增加必要的公共財政支出的規模外，還要做好公共財政支出內部結構的優化，要創新性的增加基礎建設類支出、民生投入類支出、社會保障支出等項目的投入，特別是要大力增加民生類支出和社會保障類支出的投入。城鎮化作為一個農民市民化的過程，只有真正使這些外來人口和城鎮人口一樣享受到住房、教育、醫療、就業、社會保障等相關基本公共服務，才能讓這些外來人口真正舍棄原有的農民身份，進而在城市定居生活，因而要想加速非農人口城市化，公共財政支出上就一定要解決外來人口市民化的民生類、社會保障類公共服務投入成本。

五、對策建議

（一）合理降低財政基礎設施投資支出比重

伴隨新型城鎮化建設的深入發展，廣大民眾對于城市基礎設施的需求還將逐漸增加。鑒于公共財政資金的有限原則，完全靠政府財政來滿足民眾對于城市基礎設施與日俱增的需求是不現實的。因此，對于適宜并且社會資本有能力、有意愿提供的基礎設施需求，可由社會資本給予滿足。當然，政府部門應當妥善處理好政府與市場間的關系，把控好自己的職能范圍。根據政府和市場的職責分配，政府應當將基礎設施建設職責中適宜走市場化道路的那部分項目讓權于市場，重視、鼓勵及引入社會資本加入到基礎設施投資的建設當中。不僅能體現讓利于民，還能適當的減少政府財政中基礎設施投資的支出，有效降低財政基礎設施投資的支出比重，讓政府有更多的財政資金以便于增加民生、社保等其他支出，促使我國財政支出結構更好地順應當前新型城鎮化建設的要求，同時在很大程度上也緩解了我國的財政負擔[11]。

（二）適當提升民生財政支出比重

缺乏民生福利的城鎮化道路，將依舊是保持原有的差異化的城鄉二元公共服務體制下的福利分配結構，這是阻礙社會福利水平提高的錯誤路徑，甚至于會影響中國經濟社會的和諧穩定及協調發展，因而應當對現有城鎮化道路多加思考。一是，推進公共財政支出轉型，進而推進基本公共服務均等化，逐漸縮小農業轉移人口和戶籍居民在福利上的差距。主要方式包括保障農民工隨遷子女的受教育問題，大力實施農民工職業技能提升計劃。二是，落實城鎮居住環境的治理。健全公共基礎設施建設，強化生態環境治理，全面落實城市功能的完整性，進而推進農業人口向城市的轉移進度[12]。

（三）適度優化一般公共服務的支出項目

在一般公共服務支出項目中，關于其中占絕大部分行政管理事務方面的支出大多為政府的運行成本，這是社會財富的一種消耗性支出；同時，一直以來一般公共服務支出在財政支出總額中比重居高不下。因此，在以新型城鎮化高速、健康發展為前提，同時又致力于提倡“人”的城鎮化的時代背景下，我國政府應當有針對性的減少一般公共服務支出，降低行政運行的成本。首先，全面核查政府部門機構設置，撤銷職能重復及非必要的部門。做好人員的實時考核，這不僅能提升公務人員的工作能力，還能夠讓人員和崗位匹配更為高效。這樣將能有效降低政府部門的人均行政事務費用的支出。其次，明確界定政府職能，嚴格劃定公共經費的使用范圍，并讓公費使用更為透明化，進而提高一般公共服務支出的使用效率。此外，不能缺少強有力的財政監管機制，必須做好預、決算的審查、監控，以免資金浪費。通過多方相互協作、共同努力，可使精簡出來的資金投入到新型城鎮化建設中其它更為需要的項目當中。最后，加快政府購買社會力量相關公共服務的進程，利于政府財政支出使用效率的提高。在明確政府和市場的職責權限后，厘清政府購買服務的界限，對于社會組織可承擔的非基本公共服務相關領域，應放心交予市場。制定好政府購買社會力量相關公共服務的機制，然后政府積極承擔好監督者角色的職責，確保項目按時、保質完成，從而實現政府的服務成本的有效降低，進而提高公共財政資金的使用效率。

（四）明確提高財政社會保障補助支出比重

社會保障是城市居民能夠安心參與市場競爭、控制風險的安全網，是優化新型城鎮化質量的關鍵環節。農民的基本保障是土地，而農業轉移人口進城的話就失去了土地保障，其保障應當通過社會保障代替土地保障來實現。我國農民一直以來都缺失社會保障，要么從未參與社會保障，要么參與時間較短，繳納保費過少。這些問題都將致使社會保障自給嚴重欠缺。這些欠缺將是財政必須承擔的改革成本。故公共財政支出方面應當明確提高住房、養老、失業等社保方面的補助性支出，提升公共財政社會保障補助支出的比重。加快推進城鄉居民基本醫療保險制度的發展進程，把城鎮全部的常住人口統一歸入到城鎮居民基本醫療保障體系中。重視制定統一的城鄉居民基本養老保險制度的相關工作，在農村或者原戶籍地參保的群眾出現常住居所變更之時，也將能照常繼續參保、續保。健全失業補貼政策，結合職業教育，大力組織失業人群進行再就業培訓，提升其專業技能，讓其擁有更強的就業競爭力。此外，在住房方面，政府也應加大保障房的投入建設力度，有效保障在城市務工人員的基本生活居住需求[13]。

致謝：本文得到“民族地區新型城鎮化研究中心”資金支持。

[1] 李鳳桃.國家發改委發展規劃司副司長陳亞軍詳解《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》規劃整體謀篇布局都是圍繞“人”展開[J].中國經濟周刊,2014,(14):52-54.

[2] 蔡爐明.農民群體分化視角下的市民化路徑研究[J].唐山師范學院學報,2017,39(3):129-133.

[3] 沈琦.寧波地區城市化與財政政策研究[D].上海:復旦大學,2009:5-6.

[4] 趙麗.產業結構,公共支出與省際城鎮化差異[J].城市觀察,2013,(3):178-183.

[5] 湯韻,梁若冰.中國省際居民遷移與地方公共支出——基于引力模型的經驗研究[J].財經研究,2009,35(11):16-25.

[6] 張麗,呂康銀,王文靜.地方財政支出對中國省際人口遷移影響的實證研究[J].稅務與經濟,2011,(4):13-19.

[7] 方大春,楊義武.城市公共品供給對城鄉人口遷移的影響——基于動態面板模型的實證分析[J].財經科學,2013,(8):75-84.

[8] 張望.政府公共服務,產業集聚與地區差距[J].首都經濟貿易大學學報,2011,13(1):39-49.

[9] 蹤家峰,朱佳佳.生產性公共支出真的會改變產業集聚格局嗎?——基于新經濟地理的分析[J].上海經濟研究,2013,25(2):3-12.

[10] 盧歡.我國公共支出對城鎮化的影響研究[D].長沙:湖南大學,2015:36-37.

[11] 趙威.公共財政支出對中國城鎮化的影響研究[D].重慶:重慶大學,2016:44-45.

[12] 袁源.新型城鎮化與廈門市財政支出結構優化研究[D].福州:集美大學,2016:33-34.

[13] 陳慶海,袁源,傅志明.新型城鎮化背景下地方財政支出結構的優化——以福建省為例[J].集美大學學報(哲社版),2017,20(2):65-71.