新形勢下民事執行檢察監督的定位及其實現路徑

杜頁川 何偉

摘 要：隨著黨深化依法治國實踐的不斷推進，法院解決執行難力度的不斷加大以及監察機關的成立等客觀形勢下，檢察院對法院執行活動的監督已逐步被重視，執行檢察監督將成為有別于其他類型的新的法律監督方式，對于該監督的性質、方式及實現途徑亟須新的認識和思考。

關鍵詞：民事執行檢察監督;定位;實現途徑

中圖分類號：D925.1

文獻標識碼：A

收稿日期：2018-11-04

作者簡介：杜頁川（1986—），女，江蘇鎮江人，助理檢察員，本科;

何 偉（1967—），男，江蘇揚中人，本科，副檢察長。

我國民事訴訟法第235條規定：“人民檢察院有權對民事執行活動實行法律監督。”但是民事訴訟法并未對監督的范圍、方式做具體的規定，實踐中檢察院在對法院民事執行監督的過程中往往感到困惑、混亂。隨著十八大、十九大“深化依法治國實踐”，一系列新的情況擺放在檢察機關面前，對檢察機關如何行使法律監督職能提出了新的要求，檢察機關將面臨新的考驗。

一、民事執行檢察監督面臨的新形勢、新挑戰

1.黨的深化依法治國實踐要求的推進

黨從十八大《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》開始就將“保證公正司法，提高司法公信力”提升到新的層次，特別是將完善對司法活動的監督，完善檢察機關行使監督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。民事執行檢察監督必將成為新形勢下檢察機關行使監督權的重要內容。黨的十九大要求進一步推進落實司法責任制，民事執行檢察監督作為新類型監督也是“深化依法治國實踐”的重要舉措之一。

2.人民法院解決執行難問題力度加大

黨的十八屆四中全會明確提出要“切實解決執行難，依法保障勝訴當事人及時實現權益”。2016年3月，最高法在十二屆全國人大四次會議上提出“用兩到三年時間基本解決執行難問題”。最高法還在其出臺的工作綱要中確定了“基本解決執行難”的總體目標和核心指標。解決執行難的意義在于加強法院裁判文書的權威性，真正做到“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。各級地方法院都將執行工作放在極其重要的位置上。對檢察機關而言，如何把握裁判文書權威性和加強民事執行檢察監督之間的尺度將是一個挑戰，把握民事執行檢察監督如何進一步促進解決執行難問題亦是一個契機。

3.監察委的成立和監察法的實施

國家監察體制改革是建立中國特色監察體系的創制之舉，黨中央將國家監察體制改革納入全面深化改革總體部署，目前改革實踐成果成為憲法規定，國家監察委已然成立，各地監察部門也紛紛掛牌。監察機關的主要職責是對領導干部行使權力進行監督，對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況進行監督檢查，對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責等，新頒布的監察法已將該職責予以立法。在對待包括民事執行檢察監督的各項監督職能方面，檢察機關應重新審視自己監督的定位，讓自己的法律監督職能與監察委的監督職能相輔相成而又避免越俎代庖、重復勞作。

二、檢察機關民事執行檢察監督的定位

1.是對執行活動的監督，而非生效裁判文書的監督

檢察機關是否能夠啟動暫緩執行建議，一直以來爭議較大。很多檢察系統內部人員堅持認為暫緩執行檢察建議，是檢察監督權的重要組成部分，是執行監督的重要方式。筆者認為，暫緩執行建議不能作為民事執行檢察監督的方式。最高法在《關于如何處理人民檢察院提出的暫緩執行建議問題的批復》中已經明確檢察院對法院生效民事判決提出暫緩執行的建議沒有法律依據。最高法之所以如此批復，并非否定民事執行檢察監督，其目的是保證裁判文書的權威性。如檢察機關認為已生效裁判文書存在事實錯誤或適用法律錯誤，或當事人申訴理由需要抗訴的，為避免法院再審后可能出現執行回轉難，而向法院提出暫緩執行建議，這其實不是對執行本身的監督，而是對民事審判活動的監督。新民事訴訟法明確規定，按照審判監督程序進入再審的，原執行應當中止，但法院未中止的或在申訴階段確有充分證據表明原生效裁判文書確有錯誤的，如不暫緩執行將造成嚴重后果的情形的，檢察機關可提出暫緩執行的建議作為對民事審判監督的內容之一。有的同志會說，這有什么區別？筆者認為，民事執行檢察監督作為新類型的監督，必然有著民事審判監督的不同之處，兩者監督方式、規則、理念存在顯著區別，因此如何理解暫緩執行建議，對它的適用將有著重要意義。黨中央推進深化依法治國實踐，生效裁判文書的權威性保障也將是實踐內容之一，如果僅是對執行本身的原因提出暫緩建議，將嚴重削弱檢察機關的權威性，不利于解決執行難問題，不能保障申請執行人的正當權益，如果是裁判文書本身的問題，將啟動審判監督程序，將暫緩執行建議作為民事審判監督的內容，不在民事執行活動中探討，不僅會避免法檢兩家的矛盾，也能切實保障人民的權益。因此，民事執行檢察監督定位于執行活動本身，而非對生效裁判文書的監督。

2.是對執行行為的監督，而非執行人員的監督

2011年3月，最高法和最高檢出臺《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），該《通知》對哪些法院的執行行為需要檢察機關予以監督，對今后民事執行檢察監督立法有著借鑒意義?！锻ㄖ返诙l明確了五類執行行為，可以看出，民事執行檢察監督的定位在于執行行為是否規范、合理。對執行人員存在的違法執行的問題，不是民事執行檢察監督、檢察建議的主要內容。檢察建議的目的是要求法院意識到并糾正自己的違法執行行為，最終保障執行走上正軌，讓申請執行人實現自己的權益。比如，檢察建議中指出發現法院收到執行案款后超過規定期限未將案款支付給申請執行人的，要求法院盡快將案款予以發放，至于具體執行法官是誰并不一定在檢察建議中提及。監察委成立后，對國家工作人員違法亂紀行為的監督權已逐步由各地監察機關行使。當然，針對法院執行人員因過失造成執行行為存在瑕疵甚至不當的，檢察機關仍可在執行監督檢察建議中向法院指出并要求改正。

3.具有支持性的監督，并非單方糾錯的監督

檢、法兩家均是司法機關，性質與目的是維護社會公平正義，保障人民根本利益。唯有支持與合作才能共贏。學界和實務界有不同的認識，形成了兩種不同的觀點。一是認為對民事執行實施監督的目的僅在于監督法院，旨在糾正和消除法院的違法執行行為，二是認為執行監督的目的更傾向于“支持”。司法的獨立性要求其在司法活動中不能受到外界干擾，但現實中，個人甚至政府對法院民事審判、執行都存在各種形式的干擾，針對這些干擾，檢察機關提出排除妨礙的檢察建議，此監督方式表現對法院的“支持”。民事執行檢察監督過程也是法律適用過程，該監督制度定位應通過對法院執行活動中的監督來保障民事執行權的正確行使，這其中就包括監督法院執行行為和支持法院依法執行兩個方面。這里支持以監督為前提，是在監督基礎上支持。

三、檢察機關民事執行檢察監督的實現途徑

1.堅持民事執行檢察監督所適用的原則

第一，監督、支持并重。司法的中立性，需要有效的方式排除干擾，檢察機關可以監督的方式對法院予以支持。目前法院執行壓力較大，如檢察機關只強調監督，而不予以支持，因為易產生抵觸情緒。因此既要履行好監督職責，又要支持法院做好服判息訴工作，共同維護司法權威。

第二，效率、公平并重。執行相較于審判而言，更強調效率。民事執行檢察監督本質追求生效裁判文書所確立的結果得以迅速實現。當然如果過于追求執行的效率性，可能會在一定程度上與執行的正當性價值發生沖突，畢竟執行過程中仍存在實體問題，比如，執行異議及執行異議之訴。如果效率和公正的問題沒有搞好，債務人、第三人的合法利益就可能會因為國家權力的強制性介入而受損。

第三，合法亦合理。必須在法律框架內嚴格行事，依法采取民事執行檢察監督方式。要特別強調檢察權的“謙抑性”，檢察機關須保持中立，以事實和法律依據為衡量和判斷的依據;同時尊重法院的審判權，在國家制度運行層面上依法履行有限監督的職能。此外，檢察機關在個案中所采取的民事執行檢察監督方式要注意合理性運用，以實現民事執行工作為目的。

2.完善民事執行檢察監督具體機制

第一，著力克服“重刑輕民”的傳統執法思想，把執行監督工作擺在檢察工作的重要位置。加強民事業務學習，配強民事執行監督專業人才，充實民事辦案力量。

第二，建立動態監督跟蹤機制，針對法院執行立案、結案情況建立清冊，實施動態監督;制作執行監督具體操作規則，在規則指引下進行調查取證、結合詢問當事人等綜合審查，最終形成監督決定。

第三，加強監督工作協調機制，正確處理好與黨委、人大、法院的關系。檢察機關要積極爭取黨和權力機關支持，自覺接受黨委領導，政法委指導和人大監督，主動匯報執行監督進展情況和存在的問題。加強監督工作協調機制的主要形式，包括定期座談、會議互邀、信息溝通等，必要情況下得到法院的理解與支持。

3.完善民事執行檢察監督的方式

民事執行檢察監督的方式主要以檢察建議為主，即檢察院發現有違法侵犯當事人合法權益的執行裁定、執行決定，應及時以檢察建議的方式督促法院進行糾正。檢察建議的類型越細化，越容易針對不同的執行問題實施更有效的監督。具體而言，包括重啟執行檢察建議、督促執行檢察建議、變更執行檢察建議、糾正執行檢察建議等。重啟檢察建議，針對經原申請執行人提出申訴，查實確有重新具備可供執行條件但法院遲遲未啟動的。督促檢察建議，針對法院在執行程序中有拖延執行、推諉執行的。變更執行建議，針對法院的執行措施如不變更方式方法，將極大損害當事人利益或國家、社會公共利益的。糾正檢察建議，針對法院執行工作出現失誤或者錯誤的，如查封了并非屬于被執行人的財產等。

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