國家監察體制改革中民主監督制度設計探討

張建明

摘要：國家監察體制改革是中國特色反腐敗體制改革的重大創新。人民政協、民主黨派履行民主監督職能，應圍繞監察體制改革試點工作積極建言獻策，為做好監察體制改革試點工作提供智力支持。建議在國家監察體制改革中加強民主監督制度設計。這些制度設計應包括：通過監察委員會平臺更好發揮民主監督作用；建議政協整體上不納入監察對象的范圍；建議在監察委員會組成人員中增設民主黨派成員。

關鍵詞：國家監察體制改革；民主黨派；民主監督

黨的十九大報告指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施。”第十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），中共中央辦公廳印發《國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），標志著我國監察體制改革進入了新階段，意義重大，影響深遠。它們為全面推行國家監察體制改革指明了方向，對完善中國特色社會主義監督體系作出了部署。民主監督是中國特色社會主義監督體系的重要構成，是人民政協和民主黨派的基本職能之一。黨的十九大報告專門要求：“構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，增強監督合力。”目前，對國家監察體制改革背景下民主監督的研究較少。本文擬探討國家監察體制改革背景下民主監督的重要意義，討論國家監察體制改革背景下加強民主監督的若干問題，分析國家監察體制改革中民主監督的制度設計。

一、國家監察體制改革背景下民主監督的重要意義

國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是中國特色反腐敗體制的重大改革創新。在國家監察體制改革進程中，民主黨派和無黨派人士能夠充分發揮智力密集和地位超脫的優勢，通過開展專項監督、專題調研等方式，履行民主監督職能，圍繞監察體制改革工作建言獻策，為做好監察體制改革試點工作貢獻智慧。民主黨派和無黨派人士位置超脫，可以從執政黨和政府外的第三方提出意見、建議，履行民主監督職責，為順利推進國家監察體制改革貢獻力量。

在國家監察體制改革背景下，充分發揮民主監督功能，不僅有利于推動試點工作開展，而且有利于破解民主黨派、人民政協民主監督薄弱環節，充分發揮民主黨派作用，提高多黨合作制度效能，推動國家監察體制改革。新時代以來，中共中央非常重視多黨合作和統一戰線工作，明確了民主黨派作為“中國特色社會主義參政黨”的政治定位。《中國共產黨統一戰線工作條例（試行）》明確了民主黨派履行民主監督職能、發揮民主監督作用的具體內容、形式和要求，拓展了多黨合作的層次和空問。全面開展國家監察體制改革試點工作，為民主監督作用發揮提供了制度路徑。

二、國家監察體制改革和加強民主監督的相關問題

國家監察體制改革具有重大意義，需要充分發揮民主監督對國家監察體制改革的促進作用。由于主客觀原因，國家監察體制改革背景下加強民主監督面臨一些問題。

（一）對監察委員會及其履職中民主監督作用的發揮有待強化

任何公權力，如果沒有監督和制約，都將導致濫用和腐敗。監督權同樣是一種公權力。監察委員會是對國家公職人員進行監督的機關，但監督者本身也應該接受監督。如何設計對監察委員會機關及其工作人員的監督機制，是國家監察法立法的重要任務。監察委員會握有監督權、監察權，尤其在職能拓展以后，將行政監察、反貪反瀆職、預防腐敗、預防職務犯罪等職能都囊括其中，責任增大，更需要接受內外兩方面的有效監督。因此，需要在項層設計上考慮對監察委員會的監督問題。《方案》要求“強化對監察委員會自身的監督制約，防止過猶不及”。不同于一般監察對象，對監察委員會權力的監督有一些自身的特點。這些特點包括：一是監察委員會是由不同權力構成的綜合性機關；二是監察委員會行使部分偵查權，具有一定的司法權屬性；三是紀委與監察委員會合署辦公，使黨權與行政權、部分司法權結合在一起，使權力行使更“強勢”；四是監察委員會主任由紀委書記擔任，副主任由副書記兼任，實質上采用黨政合署辦公體制；五是監察對公權力范圍全覆蓋。因此，加強對監察委員會的監督十分重要。對監察委員會的監督，黨內監督當然是第一位的，但政協、民主黨派的民主監督也很重要。

監察委員會作為專門的國家監督機構，是民主黨派發揮民主監督作用的一個新的重要渠道。從范圍上來講，民主監督的內容既包括國家監督體制改革和監察委員會的執法監督工作，又與監察委員會的監察職責相一致。中共中央辦公廳印發的《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》規定，人民政協民主監督的主要內容有八項。其中，第一項內容（國家憲法法律和法規實施情況）及第二項內容（黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執行情況）和國家監察體制改革、監察委員會的設立具有一定關系；第五項內容（國家機關及其工作人員遵紀守法、加強作風建設、密切聯系群眾、開展反腐倡廉建設等情況）則與監察委員會的監察內容相似。可見，國家監察體制改革和監察委員會工作既是民主監督的對象，同時民主監督工作又可直接參與和促進監察委員會工作。與黨內監督、人大監督、檢察機關監督、審判機關監督等監督類型相比，民主黨派和政協的民主監督相對薄弱，在監督形式上缺乏創新，在監督力度上沒有剛性約束，在監督效果上反饋不佳，與國家監察體制改革相銜接后，將具有更廣闊的發揮空問。

（二）對監察委員會工作進行民主監督的制度化水平有待提高

民主監督制度化包括監督內容的常態化、監督形式的固定化和監督程序的規則化等。其基本要求是遵守一套完整的法規，各民主黨派提意見、建議和作批評須按規范程序處置。當前，民主監督制度化已經取得了一定成績。其監督內容包括國家憲法和法律法規的實施情況，中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況，中國共產黨各級組織的工作和中共黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況；監督形式有會議協商監督、專項集體民主監督、民主監督員監督、民主評議監督、提案監督、委員視察監督、反映社情民意監督、參加黨政部門組織的監督、聯合聯動監督和其他形式監督等十種。

當然，這只是針對一般性的民主監督而言，而對于監察委員會的民主監督，由于國家監察體制改革尚處于試點階段，目前還沒有形成專門的監督機制。一方面，民主監督實施的制度化水平還不夠高，缺乏具體程序和統一辦法，對監督者和被監督者的關系，以及被監督者的原則、內容、程序以及責任、義務等都缺乏明確的規定。重大問題通報制度，多方聯系制度，紀委、監察委員會吸納政協、民主黨派的意見、建議和批評制度還有待考慮和設計。另一方面，對民主監督效果的反饋機制還沒有完全建立健全，對監督信息的受理與辦理、反饋流程與要求等一系列細節缺乏具體明確的規定。

（三）在監察體制運轉中民主監督的能力有待增強

民主監督是中國共產黨和各民主黨派實行的互相監督，但中國共產黨處于領導和執政地位，更需要自覺接受民主黨派的監督。民主監督的效果與民主監督的能力密切相關。與政黨協商、參政議政能力相比，民主監督能力是參政黨能力建設的弱項，這主要由主觀和客觀兩方面原因造成。從客觀方面來看，民主監督能力不具有強制力，是一種輔助性能力，在國家政治生活中對執政黨和政府的依賴性較強，包括對相關信息、政治資源、活動經費等的依賴。監督效果的好壞不僅取決于民主黨派自身，也取決于執政黨。從主觀方面來看，民主監督的主動性或意愿性不強。一是有的民主黨派成員的民主監督意愿不強，不愿監督。二是民主黨派解決自身問題的能力仍顯薄弱，自我化解內部各種矛盾的本領有待提高，民主黨派組織內部出現了行政化趨勢。

三、國家監察體制改革背景下民主監督的制度設計

國家監察體制改革意義重大、影響深遠，其試點工作是當前國家政治生活中的一件大事，建議將其納入中央和地方各級政治協商、政黨協商計劃，及時向政協、民主黨派通報試點工作開展情況，并聽取意見建議。政協、民主黨派可以發揮智力密集和地位超脫的優勢，通過委托調研、委托開展專項監督等方式，支持和鼓勵民主黨派成員就試點工作中的重點難點問題進行調查研究和建言獻策。同時，建議將監察委員會工作納入政協、民主黨派開展民主監督的內容范圍，建立健全監督機制，探索創新監督形式。

（一）通過監察委員會平臺更好地發揮民主監督作用

一方面要形成對國家監察體制改革和監察委員會工作的民主監督制度安排，另一方面還要積極探索通過監察委員會平臺發揮民主監督作用。在加強對國家監察體制改革和監察委員會工作進行民主監督的同時，還要積極協助監察委員會開展監督執法工作。一要切實發揮政協、民主黨派民主監督的優勢，加強與監察委員會的合作，提升民主監督的實效。要定期聽取監察委員會關于反腐倡廉工作情況的通報，以更好地知情和參與。二要建立監察委員會與民主黨派對口聯系制度和定期向民主黨派通報情況、聽取意見建議制度。民主黨派要切實理解和支持監察委員會工作，充分發揮聯系廣泛、渠道暢通的優勢，多做宣傳引導工作，多為監察委員會工作鼓與呼。三要積極探索民主監督員、民主評議、特邀監察員監督等制度，進一步發揮民主監督的效能和優勢。民主監督員監督是根據黨委、政府要求，政協向監察委員會、司法機關及政府部門統一委派民主監督員，或應邀推薦政協委員擔任特約監督員、行風監督員，對監察委員會及其工作人員履職情況進行經常性監督，定期提出民主監督建議書。民主評議監督則是政協根據黨委統一部署，選擇社會各界比較關注、與人民群眾切身利益密切相關的“一府一委兩院”工作和專項工作，開展民主評議活動，提出民主評議報告。要完善特約監察員制度。目前，行政監察機關的特約監察員制度由于各種原因，監督作用發揮不夠明顯，建議由監察委員會統一聘任特約人員，從而使特約人員的授權來源更權威、更超脫。

（二）建議政協整體上不納入監察對象的范圍

《決定》和《方案》確定國家監察機關的監察對象范圍為“所有行使公權力的公職人員”，涉及六大類人員：國家公務員法所規定的國家公職人員；由法律授權或者由政府委托來行使公共事務職權的公務人員；國有企業的管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫療、體育事業單位的管理人員；群眾、自治組織中的管理人員；其他依法行使公共職務的人員。這里，需要進一步明確的是監察機關的監察對象是否應當包括國家機關。之前，《中華人民共和國行政監察法》規定了監察機關的五項職責：“（1）檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題；（2）受理對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；（3）調查處理國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為；（4）受理國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴；（5）法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責。”這五項職責中，前三項都涉及對國家行政機關的監督職責。

國家監察委員會是否同樣具有對“一府兩院”國家機關監察的職責，這是需要認真研究的問題。如果簡單地講沒有，是否會造成監督的缺位？因為，檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題是一項十分重要的職責。如果簡單地講有，容易出現“過猶不及”的問題。但監察委員會不宜把對公職人員的監察直接擴大到對“一府兩院”國家機關的監察，更不應理解為監察委員會與“一府兩院”構成相互制衡的關系。人民代表大會及其常委會作為權力機關從整體上不受國家監察委員會的監察。因為監察委員會與“一府兩院”一樣，由人大產生并受人大監督。另外，政協一直是非國家機關，它只是政治協商、民主監督和參政議政的團體，本質上不行使公權力。如把政協整體納入監察對象的范圍，客觀上容易帶來“政協也是國家機關”的錯誤認識，也不利于政協、民主黨派對監察委員會開展監督。

（三）在監察委員會組成人員中增設民主黨派成員

在有關地方監察委員會改革試點中，民主黨派成員和無黨派人士沒有進入監察委員會領導班子成員，原有的監察廳（局）領導班子中的民主黨派成員和無黨派人士也已調離新成立的監察委員會。應當看到，民主黨派成員和無黨派人士擔任地方“一府一委兩院”實職領導職務應成為參政的實質性內容，是民主黨派參政的重要標志，是民主黨派在多黨合作制度下的一種政治權力分享機制，也是民主黨派加強民主監督的具體表現。民主黨派成員直接參與“一府一委兩院”決策與僅在國家機關外部提供建言獻策是有明顯差異的。參與決策不僅僅體現參與權，還含有決策權，而且暗含了權力的配置，是民主黨派加強民主監督的有效途徑。盡管這種民主監督作用不同于民主黨派作為黨派整體的民主監督作用。因此，對監察委員會組成人員中增設民主黨派成員和無黨派人士問題，需要進行認真研究。

選拔民主黨派成員擔任國家和政府實職領導職務是民主黨派參政的重要表現，其實質是在中國共產黨執掌國家權力的前提下將政治權力的一部分分配給民主黨派和無黨派人士，這種權力分享機制能夠有力地促進民主監督。到監察委員會任職的民主黨派成員和無黨派人士在參政過程中，仍會同時以民主黨派成員身份參與民主黨派組織的民主監督工作。至于個人對所發現問題的批評，提出的各種意見，要從改進工作、幫助同志、加強合作的愿望出發，以諍友與合作者的身份來進行。同時，應安排各級監察委員會領導班子成員擔任政協委員職務，以便于對民主監督工作進行溝通和協調。

（四）在國家監察體制改革背景下提高民主監督能力

民主監督作用的發揮，不僅取決于民主監督的外在環境和制度建設的情況，而且取決于政協委員、民主黨派成員自身的素質和能力。作為社會主義民主政治的重要組成部分，國家監察體制改革為民主監督開辟了新的領域和空間，對民主監督提出了更高的要求。因此，人民政協和民主黨派必須加強自身建設，努力提高民主監督能力。一是政協委員、民主黨派成員要強化民主監督意識。要樹立明確的參政議政意識，樹立高度的政治責任感和使命感，以維護國家和廣大人民群眾的利益為己任，勇于和善于對監察委員會的工作提出意見、建議和批評，積極履行民主監督職能。二是重視政協委員、民主黨派成員履行民主監督職能的組織隊伍建設。要重視發揮政協和民主黨派組織的作用，建設團結有力的領導班子，激活組織活力。要加強制度建設，使民主監督成為政協和民主黨派工作的制度化和規范性工作。三是強化政協委員、民主黨派成員的民主監督能力建設。要著眼于參政黨自身優勢的發揮，不斷加強民主監督能力建設。要加強人才培養，為民主監督儲備人才。四是積極探索在人民政協和民主黨派內部設置民主監督專門工作機構。有了這樣的機構，才能更好地開展相關理論研究，強化民主監督活動的組織協調，充分體現民主監督的組織性特征，提升民主監督的層次與權威。五是政協委員、民主黨派成員要加強自身廉政建設。近些年來，已有個別民主黨派成員涉足腐敗案件，這對民主黨派的自身建設敲響了警鐘。因此，要完善政協、民主黨派反腐倡廉建設的領導體制和工作機制；政協、民主黨派領導干部要率先垂范，不斷推動和促進反腐倡廉建設走向深入。

責任編輯：林華山