從“政治協商”到“協商民主”的理論拓展

董樹彬

摘要：人民政協的政治協商是社會主義協商民主的重要形式。抓住了人民政協的政治協商，就找到了深化社會主義協商民主的一把鑰匙。隨著人民政協不斷推動政治協商的制度創新和理論創新，人民政協的政治協商不斷朝著橫向和縱向兩個方面拓展。一方面，政治協商從橫向層面朝著政黨協商、人大協商、政府協商逐步拓展，使政治協商遠遠超出了人民政協的范疇，黨委、政府、人大和政協中的協商民主已經蔚然成風；另一方面，政治協商從縱向層面朝著社會協商、基層協商、公民協商逐步拓展，協商民主已經成為全社會的最大共識。社會主義協商民主的橫向、縱向拓展推動了統一戰線和統戰工作的創新發展。

關鍵詞：政治協商；協商政治；協商民主

協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式，既獨具中國特色又符合中國國情。通過協商民主，可以有效地實現人民當家做主，找到全社會意愿和要求的最大公約數。社會主義協商民主的重要來源就是人民政協的政治協商，人民政協的政治協商發展過程就是社會主義協商民主的重要形成過程。因此，人民政協的政治協商是社會主義協商民主的重要形式，抓住了人民政協的政治協商就找到了深化社會主義協商民主的一把鑰匙。隨著人民政協不斷推動政治協商的制度創新和理論創新，人民政協的政治協商不斷朝著橫向和縱向兩個方面拓展。

一、“政治協商”與“協商民主”的區別與聯系

政治協商與協商民主緊密相連，但是內涵不同。在中國民主政治生活中，政治協商是一個專有名詞。一方面，政治協商作為人民政協的重要職能之一，是人民政協的重要工作方法和運行方式；另一方面，中國共產黨可以與各民主黨派進行政治協商。“人民政協的政治協商是中國共產黨領導的多黨合作的重要體現，是黨和國家實行科學民主決策的重要環節，是黨提高執政能力的重要途徑。”由此可見，在我國，政治協商離不開人民政協或民主黨派職能和作用的發揮，是中國社會主義民主獨有的形式；協商民主來源于政治協商，政治協商在某種程度上成了協商民主的根基與靈魂。正如《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》指出的：“人民政協是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分。”但是不能把協商民主完全等同于政治協商。

當然，社會主義協商民主脫胎于多黨合作中的政治協商。沒有多黨合作和政治協商的發展演進，就沒有今天的社會主義協商民主。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議的召開，標志著社會主義協商民主的初步確立。自此，人民政協成為開展協商民主的專門機構。此時，社會主義協商民主主要通過人民政協這個組織平臺和載體來推進。在某種意義上而言，新中國成立初期，人民政協開展的政治協商是協商民主的重要形式。在社會主義協商民主長期的歷史發展進程中，協商民主最初是圍繞人民政協而開展各項活動的。

改革開放以來，為了更好地順應中國經濟社會不斷發展的時代要求，社會主義協商民主不能僅僅滿足于人民政協政治協商的范圍。協商民主開始逐漸超越了人民政協協商或政黨協商的限制，不斷向外進行理論拓展。在中共十八大報告提出“社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式”之后，中共十八屆三中全會把社會主義協商民主推到了一個新高度，認為“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現”。正是在此基礎上，協商民主日益成為黨委、政府、人大科學民主決策的重要方法和手段，并且從高層逐漸向下轉移，拓展到了公民社會層面。上至黨和國家的大政方針，下至涉及群眾切身利益的民生問題，都需要協商。鑒于社會主義協商民主的大繁榮大發展，2015年中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》。這一文件成為指導社會主義協商民主建設的綱領性文件。其中明確指出：“協商民主是在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，努力形成共識的重要民主形式。”當前，有事協商、辦事協商、遇事協商開始逐步成為全社會的共識。但是無論協商民主怎么大發展大繁榮，始終都離不開政治協商這一內在靈魂。由此可見，協商民主是由多黨合作中的政治協商發展演進而來的。在最初階段，協商民主主要通過政治協商體現出來。為了順應時代要求，協商民主逐步超出了人民政協的職能范疇，在人民政協政治協商的示范引領下，政治協商從橫向和縱向兩個層面向外不斷拓展，最終形成了當前這樣一個全方位、多層次的社會主義協商民主體系。

二、從“政治協商”到“協商民主”的橫向拓展

人民政協政治協商從橫向層面朝著政黨協商、人大協商、政府協商逐步拓展，使政治協商的內涵不斷拓展，遠遠超出了人民政協的范疇。在此基礎上，社會主義協商民主理論就水到渠成地提了出來。人民政協是把協商民主運用于實際工作中成績最為顯著的。當前，伴隨著社會主義協商民主如火如荼的大繁榮大發展，黨委、人大、政府需要十分重視總結自身的協商民主經驗。

（一）政治協商向政黨協商拓展

政黨協商包括兩個層面：一方面是指以黨委科學民主決策為核心的黨內協商，另一方面是指中國共產黨與民主黨派間的黨際協商。實際上，自從中國共產黨成立，黨內協商就始終存在于中國共產黨的決策過程中。但是，中國共產黨在較長時間內沒有及時把長期而豐富的黨內協商實踐提升為協商民主理論。

由于人民政協政治協商取得的實踐成就，尤其是取得的理論成就，中國共產黨在一如既往地重視黨內協商實踐的同時，開始注重對黨內協商的實踐經驗進行理論總結，并把人民政協政治協商理論作為社會主義協商民主理論的重要來源，并且在人民政協協商民主的不斷引領和推動下，中國共產黨開始系統總結協商民主的長期而豐富的實踐形式，把人民政協協商民主的有益經驗運用到黨內協商民主的運行過程中。當前，黨內外協商民主在中國共產黨科學執政、民主執政中發揮著舉足輕重的作用。因此，中國共產黨在科學民主決策過程中，堅持“以經濟社會發展重大問題和涉及切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中”，盡最大可能找到全社會意愿和要求的最大公約數。

中國共產黨同各民主黨派之間的黨際協商同樣有長期而豐富的實踐經驗。早在抗日戰爭時期中國共產黨建立的“三三制”政權中，中國共產黨就開始進行民主人事協商。對此，毛澤東在《抗日根據地的政權問題》中告誡全黨，要“提倡民主作風，遇事先和黨外人士商量，取得多數同意，然后去做。同時，盡量地鼓勵黨外人士對各種問題提出意見，并傾聽他們的意見”。由此可見，在革命時期，中國共產黨就同黨外人士進行了廣泛協商。中國共產黨重視同各民主黨派協商的優良傳統一直傳承至今。可以說黨派協商在中國具有更加悠久的傳統和更加長期而豐富的實踐。但是相比黨派協商的優良傳統和長期實踐，無論是中國共產黨還是民主黨派對黨派協商的理論總結都相對滯后，但隨著人民政協三大職能的拓展和深化，人民政協協商民主的實踐成果日益豐碩，為社會主義協商民主理論的提出奠定了重要的實踐基礎。

（二）政治協商向人大協商拓展

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。《中華人民共和國憲法》第二條明確規定：

“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”顯然，人民代表大會是人民當家作主的根本保障。

實際上，早在人民政協成立之初，鑒于當時的國內特殊形勢，出現了人民政協代行全國人大職權的特殊歷史時期。對此，具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確規定：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議執行全國人民代表大會的職權，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權力的職權。”直到1954年全國人民代表大會召開，人民政協才完成了代行全國人大職權的歷史使命，全國人民代表大會才開始行使國家權力。此時，以人民政協政治協商為標志的協商民主同人民代表大會的選舉民主協同發展、相得益彰，充分彰顯了中國特色社會主義民主形式的中國特色和內在優勢。當然，正是人民政協曾經代行全國人大職權的特殊歷史以及政協協商民主與人大選舉民主協同發展的特殊民主格局，人民政協特有的政治協商理念才能向人民代表大會滲透和拓展，人民代表大會不斷汲取和借鑒人民政協政治協商的有益經驗，加上抗戰時期地方參議會的實踐總結和創新發展，從而推進人民代表大會制度的發展。正是在此基礎上，逐步實現了人民政協政治協商向人大協商的理論拓展。

當前，人大協商主要體現立法協商和人大決策協商兩個方面。具體而言，通過借鑒人民政協政治協商，人大把協商廣泛運用于立法的過程中。在立法過程中，通過協商民主搭建的溝通平臺，人大可以同上上下下、方方面面的群眾在立法之前進行廣泛協商，使人大通過的法律能在全面代表廣大人民群眾根本利益的同時，反映社會各階層和部分群體的特殊利益要求，從而找到全社會意愿和要求的最大公約數。除立法協商之外，協商民主還廣泛運用于人大的決策過程中。各級人大在重大決策之前和決策之中，都要根據需要進行廣泛協商，以更好地匯聚民智、聽取民意，通過協商民主找到全社會的共識，從而更好地支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。各級人大代表應借助協商民主這一重要渠道，廣泛而密切地聯系群眾，反映人民群眾的利益要求，打造各級人大代表通過協商民主廣泛而密切聯系群眾的新常態，進一步彰顯選舉民主和協商民主相結合所展現出來的無與倫比的內在優勢。

（三）政治協商向政府協商拓展

以前，政治協商主要依托于人民政協的特定民主形式，盡管獨具中國特色又優勢明顯，但是發揮作用的限度受到限制。當前，政治協商不再拘泥于人民政協，已經超出了人民政協政治協商的范疇而不斷向外拓展，逐步形成了協商民主。這種協商民主的理論拓展，尤其是在遇到政府治理時就會迅速產生擴大效應。這得益于政府迫切需要一種實現科學民主決策的手段以及連接政府機關和人民群眾上通下達、下通上達的渠道。脫胎于人民政協政治協商的協商民主恰好符合政府決策和聯系群眾的要求。政府與協商民主之間這種內在的契合性，助推了社會主義協商民主的快速發展。

一方面，通過政府協商有效推進政府進行科學民主決策。人民政府為人民，政府任何決策都應該站在人民的立場上，為人民謀利。這就需要政府“多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題”，使政府出臺的每一項決策都能反映人民呼聲，得到人民群眾的廣泛支持。改革開放以來，中國取得了舉世矚目的經濟建設成就，成為世界上僅次于美國的第二大經濟體。但是，中國仍然處于社會主義初級階段，發展生產力仍然是社會主義的根本任務，仍然要不斷解決發展不平衡不充分的問題。近年來，區域間、城鄉間、階層間貧富差距過大而導致的社會利益矛盾問題突出。在此背景下，政府每一項決策的出臺，都要顧及和反映區域間、城鄉間、階層間的利益要求。民生無小事，要充分發揮協商民主在政府科學民主決策中的作用，使政府在決策前廣泛征求上上下下、方方面面的意見要求，在決策過程中進行廣泛協商而使各方面利益得到充分表達，達成最大共識；在決策實施過程中也要廣泛聽取各個層面群眾反饋意見從而及時調整政府政策，最終“讓發展成果更多更公平惠及全體人民”。

另一方面，通過政府協商為政府機關和人民群眾提供暢通的連接渠道。凡是涉及經濟社會發展的重大公共利益問題或是涉及人民群眾切身利益的重大民生問題，政府都要重視聽取社會各方面的意見和建議，最大限度地吸納社會公眾特別是利益相關方參與協商。同時，政府要為社會各方面參與政府協商提供平臺、創造條件。譬如，聽證會機制就是政府協商的新常態。通過聽證會機制，政府在涉及重大公共利益問題的政策出臺前，必須率先聽取并征求方方面面的意見和建議。唯有在聽證會上取得各方面社會公眾廣泛共識的政策才能出臺。正是有了政府協商這個平臺，政府機關和人民群眾之間上通下達、下通上達才有了暢通的連接渠道。

三、從“政治協商”到“協商民主”的縱向拓展

在人民政協政治協商的示范引領下，人民政協充分利用自身平臺推動政治協商向協商民主發展的成功經驗，使協商民主不僅朝著黨委、政府、人大實現橫向拓展，而且還從國家政權機關、政協組織、黨派團體的層面向社會組織、基層組織、公民的層面實現自上而下的縱向拓展，逐步形成了社會協商、基層協商、網絡協商這些由政治協商拓展而來的協商民主新形態。當今中國，協商民主已蔚然成風。

（一）政治協商向社會協商拓展

政治協商之所以從國家層面向社會層面拓展，主要源于改革開放以來的社會矛盾和利益沖突日趨嚴重，廣泛協商能為緩解社會矛盾和利益沖突提供暢通的渠道。可以說，政治協商向協商民主的拓展過程也是政治協商自上而下的拓展過程。

貧窮不是社會主義，社會主義就是要展現出比資本主義更快的發展優勢，所以發展才是硬道理，才是解決中國所有問題的關鍵所在。鑒于我國的特殊國情，還不能夠實現同時富裕、同步富裕，而是要全國一盤棋，讓一部分地區和一部分人先富起來，先富帶動后富，最終實現共同富裕。我們要在發展中解決遇到的問題。正是在這一過程中，一部分地區和一部分人先富起來了，社會暫時出現了區域間、城鄉間、階層間貧富差距拉大的問題，導致區域間、城鄉間、階層間社會矛盾和利益沖突日趨增多。對此，我們要在發展中有效地處理和協調不同的社會矛盾和利益沖突。協商民主為我國在發展中解決社會矛盾和利益沖突提供了有效手段。正是在這一背景下，協商民主才不斷拓展，從國家政治層面拓展到了社會層面。這就使協商民主不僅在黨委、政府、人大、政協這些政治層面發揮了重要作用，而且通過發揮示范引領效用，把協商民主運用到了社會層面，以協商民主解決發展過程中遇到的社會矛盾和利益沖突，從而真正實現社會的和諧共進。

實際上，早在政治協商拓展為協商民主之前，中國共產黨就把協商理念運用到了處理社會矛盾和利益沖突之中，這就是社會協商對話制度。這是社會協商的最初形態。正是針對發展過程中日趨涌現出來的社會矛盾和利益沖突問題，“群眾的要求和呼聲，必須有渠道經常地順暢地反映上來，建議有地方提，委屈有地方說。這部分群眾同那部分群眾之間，具體利益和具體意見不盡相同，也需要有互相溝通的機會和渠道。因此，必須使社會協商對話形成制度，及時地、暢通地、準確地做到下情上傳，上情下達，彼此溝通，互相理解”。如此一來，協商民主就從政治層面拓展到了社會層面，通過社會協商能夠為解決不同層面的群眾之問的利益沖突提供一個暢通的渠道。正是有了社會協商，才使得各個層面和階層群眾的利益訴求能夠得到暢通有效地表達，使黨和國家能夠及時了解群眾利益要求并有效解決社會利益矛盾與沖突，有效地避免了由于社會矛盾和利益沖突處理不善而引發的過激行為。

（二）政治協商向基層協商拓展

在政治協商向協商民主的縱向拓展過程中，把協商民主率先運用于社會領域，在處理社會矛盾和利益沖突方面展現應有的優勢后，協商民主又拓展到了基層。在廣大的鄉鎮、街道與農村、社區和企事業單位有著涉及人民群眾公共利益和切身利益的大量決策和具體工作，協商民主在廣大基層有巨大的應用空問和廣泛需求。對此，中共中央印發的《關于加強社會主義協商民主建設的意見》強調“穩步推進基層協商”的重要性，明確規定：“要按照協商于民、協商為民的要求，建立健全基層協商民主建設協調聯動機制，穩步開展基層協商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定。”由此可見，基層協商在基層具有至關重要的作用。

此外，基層急需協商民主，這是因為協商民主并非像選舉民主那樣是一種剛性民主，而是一種柔性民主，以平等對話、理性商談、形成共識的方式化解分歧、消除誤解、增進共識，能有效找到全社會意愿和要求的最大公約數，這種民主形式在基層廣受歡迎。如今，協商民主已經走進并扎根廣大基層，日趨成為基層科學民主決策的重要方式和密切聯系群眾的重要手段。

當前，在社會主義協商民主大繁榮大發展的背景下，穩步推進基層協商不斷發展，需要做好以下三個方面的工作。一是要不斷推進鄉鎮、街道的協商。鄉鎮、街道要圍繞群眾普遍關注和反映強烈的重大民生問題，組織各方面進行廣泛協商，使涉及群眾公共利益和切身利益的民生問題能夠在鄉鎮、街道層面得到消除和化解，避免因利益矛盾處理不善而出現過激行為。此外，鄉鎮、街道要對農村、社區長期有序開展協商活動進行指導和監督。二是要不斷推進農村、社區的協商。要對各個農村、社區民主協商的有益實踐進行理論總結，對那些在基層協商民主實踐切實有效的農村、社區實踐進行理論升華和宣傳報道，鼓勵和支持農村、社區積極探索基層協商民主的新形式。三是要進一步推進企事業單位的協商。要通過協商民主為廣大職工表達合理的利益訴求提供暢通的渠道，不斷推動職工代表和企業代表就勞動關系、工資待遇、利益分配等重要決策事項進行集體協商。

（三）政治協商向公民協商拓展

隨著改革開放的不斷深入和我國經濟社會的快速發展，社會新階層不斷涌現，公民有序政治參與的熱情日趨增長。鑒于此，作為密切聯系黨群關系、干群關系重要紐帶的協商民主，逐漸朝著公民個體層面拓展。公民協商能夠為實現廣大公民有序政治參與提供重要渠道。這意味著，協商民主不僅是黨委、政府、人大、政協的專屬，也超出了社會協商、基層協商這些由官方組織和參與的協商民主范圍，公民個體就涉及自身的重大公共利益和實際利益問題就可以展開廣泛的協商。當前，公民協商最典型的形式就是網絡協商民主。

隨著人類進入網絡時代，協商民主借助網絡的發展插上了一雙飛翔的翅膀，網絡協商民主日趨融入廣大人民群眾的政治生活之中。網絡協商民主自身的優越性為公民協商搭建了網絡平臺，從而推動協商民主不斷發展。網絡協商民主這種優越性主要體現在參與主體地位的開放性與平等性。在網絡協商民主中，任何主體地位都是平等的，沒有高低貴賤之分。在網絡協商民主的語境中，就某一主題的商談過程，沒有任何人獨享協商的話語權，每一個政治參與主體的地位平等、表達機會平等，話語權也平等。可以說，網絡協商民主消除了居廟堂之高與處江湖之遠的區別，沒有精英和草根的差別，任何主體都能夠地位平等、機會均等地進行協商對話，從而實踐了直接的協商民主。此外，網絡協商民主議題具有開放性。在網絡協商民主這種虛擬社區中，大多數人通過虛擬的網絡商討議題，確保了參與者更加自由的表達、公開的交流、深入的討論，從而為協商民主創造了最好的氛圍。由此可見，黨政機關可以借助網絡平臺，同廣大公民開展廣泛的互動，就經濟社會發展中的重大問題、關系重大公共利益的公眾問題、涉及公民切身利益的民生問題等同公民進行深入和廣泛的交流討論。這就為推動社會主義協商民主發展注入了新鮮血液。

借助網絡協商民主的發展，公民協商日趨活躍，充分喚醒了廣大人民群眾的公民意識和民主意識，使公民不僅能夠真正關心上至國家大政方針、中至重大公共利益的民生問題、下至涉及切身利益的實際問題，而且能夠親身參與其中。因此協商民主不僅發生在政治組織、社會組織之中，而且還廣泛而深入地植根于社會之中。

四、結語

社會主義協商民主的縱向、橫向拓展對統一戰線和統戰工作創新發展提出了新的要求。既然多黨合作中的政治協商成了社會主義協商民主的重要體現，政治協商屬于作為最廣泛的愛國統一戰線組織的人民政協的基本職能之一，那么實現政治協商到協商民主的理論拓展過程本身，就是統一戰線工作的創新發展。幾大協商民主形式，無論是政協協商，還是其他形式，都與統一戰線和統一戰線工作有關。參加協商的主體通過協商民主可以更好地增進共識、發揚民主、實現和諧、化解矛盾。此外，協商民主的目標追求也與統一戰線的主題密切相關。在實現中華民族偉大復興中國夢、實現“兩個一百年”奮斗目標的過程中，無論是作為協商民主重要渠道和專門協商機構的人民政協，還是始終作為中國共產黨革命、建設、改革各個時期重要法寶的統一戰線，都扮演著凝心聚力的關鍵角色、發揮著凝聚共識的重要作用。

責任編輯：孫德魁