民營養老機構的困境與出路

萬振華+姚桂英+歐陽群+婁英英

南昌縣是江西首府首縣，近年來經濟社會快速發展，與此同時，老年人的養老問題成為重要的社會問題。據統計，南昌縣總人口103萬，60歲以上的老人14.4萬，占人口總數的14.8%，80歲以上的高齡老人近2萬，占人口總數的2.1%，南昌縣的人口老齡化程度已接近全國16.1%的平均水平。隨著南昌縣人口老齡化程度的不斷加深，人們對機構養老服務的需求也越來越大，由于公辦養老機構在一定程度上的局限性，民辦養老機構在現代生活中將扮演越來越重要的角色。南昌縣政府出臺優惠政策，鼓勵和支持民辦養老服務機構發展，這對于妥善解決人口老齡化問題，具有十分積極的作用。為了全面了解民辦養老機構的情況，課題調研組到南昌縣民政局、幾個代表性的民辦養老機構和個別公辦養老機構進行了深入調研，以期綜合全面并對比分析，把握現狀，分析困境，謀求出路。

1 南昌縣民辦養老機構的基本情況

為應對老齡化問題，南昌縣高度重視社會化養老工作，在加快公辦養老機構投入的同時，積極扶持民辦養老機構的發展，改善基礎設施和條件，但是相比于社會化養老的旺盛需求，南昌縣民辦養老機構存在“三少”現象：

1.1 民辦養老機構偏少。南昌縣只有17家公辦鄉鎮敬老院，51家社區養老院，5家民辦養老機構，全縣床位5203張，其中民營3000余張。每千名老人擁有的床位數約20張，距2020年實現千名老人擁有養老床位數40張、民辦養老機構的養老床位數不低于床位總數50%的目標還有很大的差距。向塘、蓮塘夕陽紅、蔣巷永樂養老院各100多張，這3家僅僅維持對老人的生活照料，基本純粹養老，規模小，管理粗糙，南昌永康老年護理院203張，在全省率先創導“醫養融合”的養老模式，該院接納的對象大多數是失能和半失能老人，或者是需要長期護理的患者，目前入院老人110余人，其中失能和半失能率達到80%以上。黃馬老慶祥2300張，以休閑式公寓為主，為長者提供從休閑娛樂到醫療文化全方位的服務和護理。

1.2 入住老人少。總的來說，全縣民辦養老機構普遍存在入住率偏低的狀況。盡管老人有需求，市場有潛力，但是由于其中4家小型養老院規模小，設施差、管理粗糙，許多老人看不上，入住率低于50%，醫養融合的永康養老院護理院入住率達到60%，黃馬老慶祥2300張，試營業2年多，2017年3月正式營業，僅僅150人入住，入住率只有6%。

1.3 盈利少。調查顯示，半數以上的養老機構仍處于虧損狀態。經調查，200-300張床位的小型民辦養老機構需要有100人左右的老人入住才能維持盈虧平衡，超過100人才開始盈利。南昌縣5家中有3家只是維持運營，銀三角永康略有盈利，老慶祥入住率只有6%，明顯入不敷出。如果興辦民辦養老機構的利潤率長期低于社會平均利潤率，必將嚴重制約該行業的發展。

2 南昌縣民辦養老機構的困境

近年來，由于人們生活質量的提高和壽命的延長，社會化養老需求與日俱增，與發達地區社會化養老相比，南昌縣社會化養老尤其是民辦養老機構的發展基本上剛起步，南昌縣民辦養老機構在養老機構建設、發展、壯大的過程中存在許多困境。

2.1 頂層設計好與貫徹落實難的矛盾。在調查中發現，雖然政府對民辦養老機構的政策扶持基本到位，但當養老機構在發展完善過程中需要政策的支持時卻面臨諸多問題。首先以土地問題為例。土地，是制約民辦養老院發展的核心問題。由于養老產業兼具公益和微營利的特點，定位比較模糊，很難參照福利事業用地標準通過劃撥獲取土地。目前，民辦養老機構獲取土地的方式主要是招、拍、掛的竟價方式和租賃用地方式。但隨著各地土地價格的劇增，很少有民辦養老機構有能力從市場上競價取得土地。近年來南昌縣工業化城鎮化的快速推進，土地供應緊缺，由于沒有預留養老機構發展用地，民辦養老機構面臨土地瓶頸。如南昌銀三角永康護理院初期只有60張床位，建筑面積800平米，因發展需要，擴大規模，經過漫長等待、守缺，才租下一個交通便利的售樓處；黃馬鄉老慶祥經多方調研，在全縣相對交通便利的中心地帶找不到土地，只好退其次，在黃馬落地，雖然設施齊全，但因地處遠郊，公共服務不配套，有入住意向的老人放棄了打算。再以養老機構的醫保卡問題為例，由于一些細節政策制定的滯后和相關部門的利益博弈，審批部門一直不允許民辦養老機構成為醫保刷卡的定點單位，有醫保卡的老人只能到外面刷卡拿藥，不僅導致養老機構的藥品成了擺設，醫務室基本處于無盈利的狀態，制約了養老機構醫療條件的改進，同時也極大的浪費了醫療成本。

2.2 大量投資與快速收回之間的矛盾。一是前期投入融資困難。養老事業投資回報周期長、風險大，因為福利性質地產不能用于抵押，所以一般銀行不愿意提供貸款，啟動資金基本通過私人借貸等方式籌措。多以家庭或個人合股投資為主，以租地自建和租房改建為主，投資規模較小，難以形成長期投資。投資除了自有資金外，主要是民間借貸，據調查，老慶祥投資1.8億元，2003張床位。建筑面積達到53000平方米已經試營業2年多，2017年正式3月開業，目前只150人入住，資金缺口相當大，社會融資達30%-40%，一些社會公眾懷疑其非法集資。民間借貸規模小，利率高，給民辦養老服務機構造成了嚴重的債務負擔。由于投入不足，民辦養老機構大多設施簡陋，缺乏必要的醫療設施和老人康復訓練設施。二是運營期間入不敷出。目前民辦養老機構主要的收入來源是收取入住老人的費用及政府補貼，簡陋一點的養老院收費1300元左右，一般養老機構的收費在每人每月2000-2500元之間，全失能的3500元左右。政府對民辦養老機構一次性建設補貼按照規模大小在3000元每張床位不等，運營補貼僅僅在運營頭3年期間按照入住人數多少給予每張床每個月200元補貼，這兩項收入并不足以支持民辦養老機構正常運營。

2.3 社會化養老需求旺盛與專業人才短缺并流失的矛盾。隨著人們生活質量的提高和壽命的延長，社會化養老需求與日俱增，但是所需專業人才匱乏。據調查，由于工資低、工作又臟又累，所以大部分民辦養老機構的護理人員都是從周邊農村或下崗職工中招收的40、50人員，而且50歲上下的居多，多為小學及以下學歷，雖然多數地區對護工都進行了崗前培訓，但仍不具備專業的護理知識。僅有少數醫護人員具有專業的醫療護理知識，養老機構的護工人員多數是50歲左右的農民，雖然經過了一定的培訓，也取得了上崗證，但是他們的個人素質以及接受學習的能力較弱，對老人的護理達不到預期的效果。護理人員所占比例較大，整體素質較低，有的養老機構護士與護工人員的比例為1∶3，有的養老機構護士比例更低。護工為老人提供的服務也僅限于做飯，喂飯、洗衣、清潔等低附加值的工作，老人的心理慰藉和生活質量得不到保障，專業醫護人員的缺乏也使得入住老人生病不能得到及時發現、及時救治。另外，在調查中發現，即使是由養老機構支付護工的崗前學習和培訓所需的全部費用，護工人員的供給仍遠遠小于需求，一些養老機構甚至要額外付出一定的宣傳和招聘成本到附近地區招募護理人員。護理人員流失量大。由于養老機構屬于微利性行業，護理人員的工資相對較低，護工在與養老機構簽訂了合約，接受了政府或養老機構免費的培訓，取得執業證書之后很難會在養老機構工作較長時間，而是憑借已獲得的執業證書選擇工資更高的護理工作，例如到醫院對病人進行短期的病床護理等。養老機構難以通過合同或是保險的方式留住護理人員，而通過情感維系留下來的護工比例也很小，導致機構的護理人員流失量很大，不僅增加了培訓成本，還影響了機構的服務質量。

2.4 多樣化服務期待與服務功能不全的矛盾。真正的養老包括“老有所養、老有所醫、、老有所學、老有所為、老有所樂”，當前由于養老院基礎設施不配套、收費偏低、工作人員專業性不足等因素制約，對入住老人的護理基本僅限于讓老人吃飽、穿暖等基本需求上，而對老人的精神需求，人文關懷等方面則常常是力不從心。服務較差，“機構”味過濃，老年人不愿入住。有學者指出，目前養老機構的經營已經陷入了高需求低入住的怪圈：一方面，許多老人找不到地方養老，要排隊等候中意的養老機構有床位；另一方面，又有許多養老機構的入住率并不理想，持續虧損。大多數養老院只注重生活照料方面的服務，對老年人的醫療保健、康復護理、文體娛樂、精神慰藉等服務功能未能跟上。養老機構提供的服務缺乏吸引力。目前，大部分的養老機構的服務內容都比較單調，一般僅限于滿足吃、住等基本生活需求，缺乏特色和個性化的服務，對老年人身體康復、心理慰藉、精神贍養較少。

3 民辦養老機構的出路

通過調查，筆者認為南昌縣的民辦養老機構難以滿足老年人的養老需求，亟待加強。

3.1 加大民辦養老機構的政策扶持力度。民辦養老機構作為一項與社會福利事業相關的微利性產業，對于政府政策具有較大的依賴性。今后要加大政策落實力度，主要有：一是優先保障養老用地的合理需求。各類養老服務設施建設用地應納入土地利用總體規劃、年度用地計劃，并優先保障其合理的用地需求。新建500張以上床位的養老服務設施項目，可按規定程序優先列入縣重大項目調度會，優先安排縣預留新增建設用地計劃指標。二是整合資源。積極采取“公建民營”、“民辦公助”、“購買服務”、“合同外包”等模式將養老服務交由市場和社會組織運營管理。引導企事業單位、群眾團體、社會組織、個人等社會力量，以獨資、合資、合作、聯營等形式，興辦運營不同規模、不同層次的養老服務設施和機構。三是改革貸款融資政策。將國家有關促進服務業發展的金融政策落實到養老服務業。鼓勵金融機構加快金融產品和服務方式創新，拓寬信貸抵押擔保物范圍，積極支持養老服務業的信貸需求。積極利用財政貼息、小額貸款、養老產業專項債券等方式，加大對發展養老服務業的信貸投入。政府出資建立的融資性擔保機構要積極為養老服務機構提供貸款擔保服務。商業性擔保機構為養老服務機構融資擔保，享受融資擔保風險補償政策。四是建立醫養結合綠色通道。醫院建設運營養老護理院可享受養老機構建設運營的全部政策。對在養老服務機構內設置的醫療機構，符合基本醫療保險定點醫療機構條件的，納入基本醫療保險定點醫療機構范圍。定點醫療機構應嚴格執行醫療保險政策和醫療保險協議管理規定，嚴格做到合理查檢、合理用藥和合理治療。社會保障部門要完善醫保參保、報銷制度，積極為異地養老的老年人辦理醫療保險異地安置手續，創造條件通過就醫平臺實現刷卡即時結算。公立醫療衛生機構為民辦養老機構的“五保”老人和“三無”老人開展巡診，巡診的醫療費、勞務費、交通費等費用由當地政府給予補貼。

3.2 加大宣傳力度。受傳統觀念的影響，一部分人認為只有無兒無女的老人才入住托老所，子女把老人送進托老所是不孝的行為；還有一部分人對民辦養老機構有偏見，不放心把老人送進托老所。因此，相當一部分人哪怕自己無暇照顧年邁的父母，也不愿意把老人送進托老所。因此，采取多種形式加大對民辦養老機構的宣傳，消除人們認識上的誤區是有效解決民辦養老機構入住率低的重要手段。同時發展愛心志愿者服務組織，充分調動社會力量參與尊老愛老活動。領導干部帶頭走訪慰問老人，學校要組織中小學生關愛老人，社區應組織老干部、老教師、老文藝工作者和老醫療工作者等，開展低齡老人為高齡老人服務的志愿活動。通過開展文明敬老活動，大力宣傳，弘揚中華民族的孝道文化，形成全社會都來關心老人、幫助老人的良好氛圍。

3.3 加大護理人員培訓力度。將養老護理員培訓作為職業培訓和促進就業的重要內容。對參加養老服務技能培訓或創業培訓且培訓合格的勞動者，按規定給予培訓補貼。推動普通高校和職業院校開發養老服務和老年教育課程，為社區、老年教育機構及養老服務機構等提供教學資源及服務。完善職業技能等級與養老服務人員薪酬待遇掛鉤機制。建立養老服務行業從業人員獎懲機制，提升養老護理隊伍職業道德素養。將養老護理員納入企業新型學徒制試點和城市積分入戶政策范圍。積極開發老年人力資源，為老年人的家庭成員提供養老服務培訓，倡導“互助養老”模式。民辦養老機構可以積極爭取公辦福利院的支持，嘗試與公辦福利院結對幫扶、派員學習等方式，不斷提高工作人員護理水平。有條件的話，可以采取請進來，走出去的方式，學習借鑒先進單位的護理水平和管理經驗，不斷提高民辦養老機構的軟實力。

3.4 加大對民辦養老機構的管理力度。政府應盡快出臺關于養老機構的法律法規，讓養老機構有法可依，在降低養老機構投資風險的同時，讓真正熱忱養老事業的個人安心地去發展養老機構。規范養老機構發展市場，嚴禁有意套取國家扶持政策的個人進入。全面貫徹落實低保老人、失能老人和“三無”老人的福利保障政策，堅持建管并舉，強化行業監督。結合養老市場需求，進行養老機構標準化建設。拓展服務項目，加強收費監管，探索公辦養老機構共建民營、民辦養老機構委托租賃合作經營，推進養老機構的科學化、法律化、精細化、品牌化經營。

作者單位：中共南昌縣委黨校