從“購買”到“共治”：政府向社會組織購買居家養老服務模式創新研究 *
——基于老齡社會治理的視角

陳 靜，趙新光

(華北電力大學 法政系，河北 保定 071002)

一、老齡社會治理路徑：政府向社會組織購買居家養老服務

人口老齡化問題在世界各國以不同的速度和規模蔓延，2015年根據國際助老會發布的《2015全球老齡事業觀察指數》指出，全球60歲及以上人口約9.01億，占世界人口總數的12.3%，預計到2030年這一指數將達到16.5%。另外，在全球范圍內，60歲以上的人口數已經超過5歲以下兒童數，預計到2050年，將會超過15歲以下兒童人口數[1]。我國的人口老齡化與世界其他國家以及全球平均水平相比較，問題更為嚴重，根據民政部《2016年社會服務發展統計公報》的數據顯示，2016年我國65歲及以上老年人口為15003萬人，占全國總人口的10.8%，60歲及以上老年人口為23086萬人，占全國總人口的比例為16.7%，遠遠高于世界平均水平[2]。我國人口老齡化的根源主要由兩方面組成：一方面，我國人口總體基數大，隨著社會發展和科技進步，人們生活水平的提高和醫療條件的改善，在出生人口數量不變的基礎上，減少了未達到60歲死亡的概率，延長了人口平均壽命，尤其是60歲以上老年人的壽命，如表1所示：

表1 我國人口平均壽命(國家統計局數據，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)

另一方面，老年人口占全國人口總數的比重變大，人口年齡分布結構的變化，主要是由嚴格的計劃生育政策和人們對待生活態度的轉變導致，我國20世紀執行計劃生育政策導致現在出現“一二四”家庭結構，同時伴隨著生活環境的改變，人們生育子女的數量在普遍下降，如表2。

表2 我國人口出生率(國家統計局數據，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)

老齡社會治理是指以法律為基礎，政府、市場和社會組織等多元主體，通過對話、競爭、妥協、合作和集體行動一系列程序，公共參與老齡社會事務管理，以期達到共同利益的最終目標。社會治理不意味著政府的退出或管理力度的弱化，而是提高政府的工作效率，實現“小政府，大社會”的共同治理局面。政府部門以財政支出的方式，向有能力提供居家養老服務的機構或企業，購買社會老年人需要的生活照料、康復護理和精神慰藉等服務，以滿足社會養老需求。政府依然是居家養老服務的提供者，但已不再是服務的直接生產者，改為市場中有資歷的社會組織提供。減少了政府部門的職能，但并不弱化其功能。

20世紀末，政府向社會組織購買養老服務的理念和制度被引入中國。2001年，開始由民政部組織并在全國各地實施社區老年福利服務，各地區結合自身養老服務發展實際情況，開始在養老服務工作中探索實施政府購買制度。地方性的政府向社會組織購買養老服務取得了一定的成效，為全國性的政府向社會組織購買養老服務模式的推進提供了理論和實踐基礎。

推行政府向社會組織購買養老服務的地區以上海、北京、浙江和廣東等地區為主，國內較早對政府向社會組織購買養老服務模式進行探索的是上海市，1999年，上海浦東新區就開始探索政府購買的新型公共服務提供模式[3]。2001年，上海市普陀區以區、街道兩級民政部門為主體，組織成立了專門承接政府購買養老服務職能的民辦非企業單位，推進政府向社會組織購買養老服務。2003年，鼓樓區政府通過向有能力承擔養老服務的民營養老院以委托和服務機構補貼購買的方式，將養老服務委托給了民辦非企業組織。建立了較為科學的評估機制，由社區居委會監督，社區老年人協會督導和第三方社會評估機構組成[4]。2003年，寧波海曙區在政府大力支持下成立星光敬老協會，專門承接居家養老服務項目，以此開展政府向社會組織購買居家養老服務[3]。2007年，蘇州市滄浪區首次提出虛擬養老院，以虛擬養老院為依托，組織實施政府購買居家養老服務。2009年，蘭州城關區也在居家養老的基礎上，探索滿足老年人多元化養老需求的政府購買養老服務模式[5]。2010年，杭州市江干區政府以公開競標的方式，開展各類政府向社會組織購買養老服務項目，江干區政府出臺配套服務標準和評估辦法，制定考核機制，依托社會組織對服務質量進行監督[4]。2010年，浙江省紹興諸暨市民政局正式委托中康吉服務有限公司，對暨陽街道15個社區開展了“政府資助補貼、公司運作管理、連鎖經營服務”式的社會化居家養老服務[6]。2013年，合肥市政府購買居家養老服務正式啟動，以“政府出資，社會承接和市場運作”的方式，實現養老服務的社會需求[7]。

通過近幾年國內地方政府向社會組織購買養老服的不斷發展，政府向社會組織購買養老服務模式也在不斷的完善。在養老服務的供給上，由開始的政府統包統攬服務向政府購買服務轉型，由實施政府轉向服務政府。在養老服務生產組織上，從開始向準社會組織的非競爭購買，其后經歷了向社會組織的非競爭購買、向市場組織的非競爭購買，發展到現階段的向各類組織的競爭性購買。服務主體也由開始的依靠政府成立的準社會組織、獨立于政府存在的社會組織、具有一定營利性質的市場組織，到各類相關的社會服務機構。購買程序由開始的政府成立承接單位購買，經歷向特定服務機構購買、根據政府偏好選擇承接機構，到現階段公開競標承接機構。總體來看，國內政府向社會組織購買養老服務在結合市場經濟發展的背景下，運用市場經濟體制的優勢，引入良性競爭機制，將養老服務推向市場化和社會化。

二、國內外政府向社會組織購買居家養老模式研究分析

在人口年齡結構趨于老齡化的背景下，家庭養老基礎弱化和人們養老意識淡化，給社會老年人養老工作增加了一定的難度，各國社會養老事業都面臨著巨大的挑戰。居家養老服務是我國社會化養老服務體系的核心支撐,政府向社會組織購買居家養老服務隨之產生，它是指政府部門為了履行服務的社會職能，通過政府財政向各類社會服務機構直接撥款或公開招標購買社會服務，實現政府財政效力的最大化的行為[8]。政府購買居家養老服務概念提出后，在一定區域范圍內進行了試點，取得很好的效果，大量學者對其模式進行了研究?？偨Y學者對政府向社會組織購買居家養老服務的研究主要集中在三個方面：一是政府向社會組織購買居家養老服務模式對比分析。例如張國平結合南京鼓樓區、寧波海曙區和蘇州滄浪區的三種不同模式政府向社會組織購買居家養老服務進行對比研究；李長遠將我國現有的政府向社會組織購買居家養老服務試點歸納為三種模式：依附性非競爭(形式性)購買模式、獨立性非競爭(委托性)購買模式和獨立性競爭(契約化)購買模式，對比三種模式并總結各自利弊；胡宏偉等人直接對比國內外政府向社會組織購買居家養老服務模式，對當前國內試點模式提出借鑒意見。二是對政府向社會組織購買居家養老服務模式參與主體要素分析。例如張旭升、張孝廷以服務投遞者參與政府向社會組織購買居家養老服務的動機為研發點，提出政策建議；胡春燕、李蕙娟以政府向社會組織購買居家養老服務參與主體問責關系為出發點，指導模式的構建；劉紅芹、劉強則是主要研究政府在該模式中的角色擔當，如何進行制度安排規范各主體間的責任關系。三是關于政府向社會組織購買居家養老服務質量評估分析。例如錢海燕、沈飛、吉鵬、李放分別選用DEA模型評價地方政府購買服務的財政支出效率和服務績效；包國憲則以政府向社會組織購買居家養老服務的效率和消費者滿意度為出發點，構建了績效評估模式；黃佳豪引入第三評價機構，通過第三方獨立機構對整個購買服務過程獨立、客觀評估，對各參與主體提出建議。

(一)國外政府向社會組織購買居家養老服務模式研究分析

國外政府向社會組織購買居家養老服務發展較早，可以追溯到20世紀50年代，比較有代表的性的當屬英國、美國和日本三個國家，具體信息參見表3。

表3 國外政府向社會組織購買居家養老服務模式對比

國外政府向社會組織購買養老服務發展要早過國內，可以追溯到20世紀50年代末期，比較有代表的性的當屬英國、美國和日本三個國家。

英國是最早提出居家養老服務的國家，20世紀50年代末期，實施國家福利型居家養老服務模式，1989年英國政府以社會福利白皮書的形式，提出由社區代理機構為老年人在家中提供服務，稱之為老年人社區照顧。該模式主要由政府和非政府組織組成，地方政府撥付服務款項，非政府組織提供居家養老服務，以此實現老年人的居家養老。英國的居家養老服務是一種國家福利的形式開展實施的。

日本的政府購買居家養老服務借助于保險的一種模式，地方政府公立的服務機構、非營利性服務組織和營利性服務組織共同參與其中，由政府支付所有項目經費，社會服務組織通過排出訪問護理員的形式，為老年人提供居家養老服務。日本政府向社會組織購買居家養老服務側重于老年人的護理和預防護理，建立綜合型護理預防責任體系。

美國的養老服務模式與其自身的政治體制有很大的關聯，實行多元參與型居家養老模式，養老服務機構包括政府公立服務機構、非營利性以及營利性服務機構，項目經費由政府和慈善機構共同負責。根據老年人的自身情況，選擇提供對應的居家養老服務形式。

國外政府向社會組織購買居家養老服務模式發展比較成熟，在購買過程中形成良性競爭機制，服務供給可以滿足老年人的共性與個性需求，配套有合適的服務質量評估體系。根據國家的經濟發展狀況，政府財政有能力滿足本國老年人養老項目的經費支出，政府投入力度較大，各方面的制度、政策規定較為完善。

(二)國內政府向社會組織購買居家養老服務模式研究分析

國內政府向社會組織購買居家養老服務成功試點較多，例如波海曙區、南京鼓樓區、蘇州滄浪區、上海普陀區、上海浦東區、杭州市江干區、合肥市等地區，結合自身地域和生活環境特點，開展政府向社會組織購買居家養老服務各具特色，在全國推廣方面沒有統一模式。當前，綜合多數學者對國內政府向社會組織購買居家養老服務的研究分析，總體模式可以分為三種類型，分別為形式型、委托型和契約型。

1.形式型政府向社會組織購買居家養老服務模式

形式型政府向社會組織購買居家養老服務模式，又稱為依附性非競爭政府向社會組織購買居家養老服務模式。由政府、社會組織和社區組成。分別承擔政府居家養老服務購買者、生產者和消費者。該模式的特點是社會組織作為生產者，其存在是由政府為了購買居家養老服務項目專門組建的，在人員管理、資金投入和生產項目上，依附于政府部門的政策。政府部門既是購買者又肩負產品設計和管理責任，政府與社會組織間實際為雇傭關系，在服務生產銷售過程中，不存在任何的自由競爭，該模式在現實實踐中占大多數。

形式型政府向社會組織購買居家養老服務模式，實質上是將社會問題內部化，購買過程形式化。由于政府充當了購買者、生產組織者以及部分監督者的角色，整個過程中缺少自由競爭機制，購買過程趨于形式化。社會組織內部化，與政府購買居家養老服務的初衷相違背，沒有形成“小政府，大社會”的公共治理格局，變向增加了政府管理和實施業務。此模式的政府向社會組織購買居家養老服務結形式各主題具體參與結構。

2.委托型政府向社會組織購買居家養老服務模式

委托型政府向社會組織購買居家養老服務模式，也稱為獨立性非競爭政府向社會組織購買居家養老服務模式，由政府、社會組織、民辦養老機構和社區組成。其特點在于承接提供居家養老服務的社會組織先于政府購買服務前存在，在意義上并不是為了滿足政府購買服務而專門成立，在人員管理和經營上有其自身的獨立性；在提供服務社會組織選擇流程上，采取的是非競爭而非公開的競標，完全根據政府所掌握的社會組織提供服務能力的信息，結合政府自身偏好為選擇意向。

委托型服務模式在一定程度實現了政府向社會組織購買居家養老服務的雛形，參與的各主體之間有其自身的獨立性。此模式的政府向社會組織購買居家養老服務結形式各主體具體參與結構。形式型與委托型政府購買居家養老服務兩種模式，都具有將社會組織內部化、形式化特點，不是真正意義上的多元社會主體共同參與，違背了政府購買服務的內涵與原則。對于引入市場競爭機制，形成了一種規避，偏離了政府購買居家養老服務要引入競爭的意愿。這種沒有引起社會組織高度參與和引入市場競爭機制的政府購買居家養老服務，與實現“小政府、大社會”的社會治理意向相違背。

3.契約型政府向社會組織購買居家養老服務模式

契約型政府向社會組織購買居家養老服務模式，是一種獨立性競爭購買模式，由政府、社會組織、商業企業和社區組成。該模式主要引入了獨立的商業企業作為市場參與的主體，政府部門通過公開競標的方式，對有意向和能力的商業企業實行集體招投標，擇優選擇。在契約型政府向社會購買居家養老服務模式中，各主體具體參與結構。

4.我國政府向社會組織購買居家養老服務的模式對比

在我國政府向社會組織購買居家養老服務實踐中，契約型政府向社會組織購買居家養老服務模式只有個別案例，大量存在的是前述兩種模式，具體信息對比分析見表4。

表4 國內政府向社會組織購買居家養老服務模式對比分析

(三)國外政府購買居家養老服務經驗借鑒

1.契約型政府向社會組織購買居家養老服務模式是發展趨勢

契約型政府向社會組織購買居家養老服務模式中，政府的角色發生了重大變化，由以前負責具體實施工作的“劃槳人”轉變為負責出臺有關標準和評估辦法的“掌舵人”。承接服務的社會組織自身變的更加獨立，同時在參與條件上相應的放寬了政策，使得大量商業企業參與其中。在承接服務結構的選擇上引進了市場自由競爭機制，優勝劣汰，有效的資源配置和服務質量自我提升動力被合理的運用其中。

政府角色向“簡政放權”轉變，符合社會管理的發展規律，大量的商業企業進入居家養老服務行業，充分發揮其自身專業特點，為政府購買服務提供多種選擇的同時，市場競爭機制引入使服務質量提升的外部動力內部化。政府減少了具體實施工作量，將更多的精力放在了政策出臺、標準制定、程序規范以及評估方案的改革上。實現政府“掌舵”社會的發展方向，“劃槳者”間產生良性競爭，是廣大老年人得到優質養老服務的美好景象。

2.加強非營利性組織的角色定位，確定服務范圍

在政府購買居家養老服務模式中，應對于非營利組織的功能性給予高度重視。比如社區組織在政府購買居家養老服務模式中的輔助性功能是第三方組織的重要性的體現。社區組織并不隸屬政府部門，而是連接養家服務消費者與政府組織之間的樞紐。在實際社會服務過程中，此類社會組織，既可以是消費者對于服務質量的信息反饋的收集渠道，又可以協助政府組織相關政策的落實實施。

3.合理應用第三方評估體系

國外從事居家養老服務的社會組織結構比較完善，組織結構層次清晰，內部職能分工明確，其審計、監督制度較為完善，能夠獨立承擔第三方評估體系的重責。而我國政府購買居家養老服務起步較晚，無論是承擔生產的第三方組織還是承擔監督的第三方組織，受到政府部門的制約較強。尚不能完全發揮組織的職能。因此，建立完善的且不受政府職能制約的第三方評估體系至關重要。

三、政府向社會組織購買居家養老服務機制困境與成因

在我國的政府購買社會組織居家養老服務的過程中，雖然取得了一定的成效，但依然存在很多問題，這里主要從參與購買活動的主體進行分析，依次包括服務購買者(政府)、服務提供者(社會組織)、服務消費者(老年人)。

(一)服務購買者

1.政府資金投入不足，購買力低

在我國政府向社會組織購買居家養老服務過程中，政府依然扮演多重角色，涉及政策的制定、作為服務的購買者、參與服務的提供以及服務質量的評估等。結合各地方實踐發展來看，政府在資金投入方面，存在投入不足、購買力低等問題。例如截止2012年，寧波市海曙區政府購買居家養老服務的受惠只有600-8000位，占海曙區老年人口總數的1%。受惠老年人較少，嚴重制約政策的作用發揮[3],資金缺乏是我國社會組織參與居家養老的較大障礙[9]

2.政府向社會組織購買養老服務過程缺乏制度化

政府向社會組織購買居家養老服務過程沒有統一政策規定和執行標準，從2006年起，我國有關政府購買居家養老服務的相關文件：行政法規有3部，分別為《關于加快發展養老服務業務意見的通知》、《關于加強和改進社區服務工作的意見》和《關于印發中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知》，都是由國務院頒布；部門規定4部，分別為《關于加快發展養老服務業務意見》、《關于全面推進居家養老服務工作的意見》、《民政部關于印發2011年民政工作要點的通知》和《民政部 財政部關于政府購買社會工作服務的指導意見》，由民政部牽頭，其他部委參與頒布；地方規范性文件7部，分別由浙江省、大連市、深圳市、寧波市、天津市、南京市和上海市人民政府或民政部門發布。這些文件對于我國政府購買社會組織養老服務提供了一定政策指導，但對整個購買服務過程，包括承接機構資質、服務項目、服務質量考評等方面，沒有統一標準規定。尤其在資金投入方面，各地方只能根據自身的財政精力，規劃相應的扶植力度，造成管理、投入、承接機構的選用、考評無制度依據可尋。影響我國政府向社會組織購買居家養老服務的全面推廣和深入發展，同時對于各地方政府向社會組織購買居家養老服務工作實施成果缺乏統一評價標準，對比績效無據可尋，法律規定的缺失還影響各主體間的職責關系不明確。

(二)服務提供者：社會組織

可以提供養老服務的社會組織包括依附于政府存在的準社會組織、具有獨立法人資格的民間組織(民辦非營利性養老機構、社區服務組織、各種老年人協會)、營利性市場組織與非營利性組織的混合組織(服務中介、勞務公司)、公益性組織等等。另外農村養老服務組織有老年人社會福利院、養老院(老人院、敬老院)、托老院、老年公寓、護養院(護老院)、老年人服務中心等。這些養老服務組織根據指標的不同，可以劃分為不同的類別。例如按是否營利可以分為營利性社會組織、半營利性社會組織和非營利性社會組織；按投資主體和運營方式可劃分為公辦公營社會組織、公辦民營社會組織、民辦公助社會組織和民辦民營社會組織；根據組織登記機關性質的不同，可劃分為養老服務企業、民辦非企業養老服務組織和事業編養老服務組織；根據服務方式和服務場地性質可劃分為機構養老服務組織、社區養老服務組織和居家養老服務組織如表5，社區養老服務組織和居家養老服務組織是機構養老服務組織的延伸和拓展。

表5 養老服務組織根據服務方式和服務場地性質分類

1.社會組織參與養老社會服務的市場競爭機制不完善

我國政府向社會組織購買居家養老服務開啟時間較短，市場上能夠承接該項職責的非營利組織發展較不成熟，市場競爭機制還不完善，彼此之間不能形成有效的良性競爭。社會組織發展較為緩慢，加之數量少、認可度低、法律不完善、資金匱乏等問題，使得其難以有效承接政府職責的轉移[10]。

我國社會組織參與養老服務供給的市場競爭機制不完善。首先，我國政府向社會組織購買居家養老服務開始較晚，在此之前以家庭養老為主和社區養老輔助，人們思想認知上并不認同社會養老，在需求上對于提供養老服務非營利組織的有缺位。其次，社會養老一直是由政府部門負責，并擔任“掌舵”與“劃槳”的雙重角色，非營利組織并沒有太多的存在市場。再次，相關專業技術人員缺乏，根據現有的非營利組織服務管理不難發現，提供服務的人員多為下崗工人、附近居民，年齡多在45歲以上的中年人，他們沒有專業護理知識和技能，接受培訓時間短，在職業技能方面阻礙了非營利組織的發展。

2.政府向社會組織購買居家養老服務存在形式主義

政府向社會組織購買居家養老服務多為形式化，多數以非營利組織內部化的形式出現，這種內部化解決方式，將市場自由競爭機制的作用削減。政府沒有實現“簡政放權”的治理目的，同時缺乏市場的良性競爭，不能達到提升服務質量和社會共治的效果。

(三)服務消費者

1.養老服務需求差異性

我國是人口數量大國，總人口數占全球的六分之一之多，老年人口按照正常比例也是一個龐大的群體。根據國際統計局數據顯示，2015年我國65歲及以上老年人口為14386萬人，占全國總人口的10.5%，60歲及以上老年人口占全國總人口的比例為16.14%[2]，遠遠高于世界平均水平。政府向社會組織購買居家養老服務與老年人之間供需關系具有差異性。

首先，我國現階段普遍的家庭結構為“四二一”模式，家庭養老能力降低，子女養老意識弱化，使得老年人社會養老需求總量上升。結合社會發展現實，現有的國家財政能力并不能滿足國家老年人的養老需求，呈現出總供給不足的現象；其次，隨著社會的進步，老年人社會養老已經發生了質的變化，也不再是“衣、食、住、行”滿足基本生存的需求，而是從物質需求上升到精神、文化需求的層面，這是社會進步的一種表現，但也給社會養老問題營造了挑戰的背景。最后，我國城鄉結構差異性大，實踐中的政府向社會組織購買居家養老服務地域以城市社區為主，城鄉間的經濟基礎、生活環境以及接受教育程度的不同，導致對養老服務需求的不同，地域、群體差異性對統一規劃的養老服務供給具有一定的挑戰。

政府向社會組織購買居家養老服務需要面對老年人日益增長、多樣化的服務需求對養老機構服務供給回應能力產生挑戰，不僅要滿足迅速增長的老年人口對養老服務的共性需求，也要滿足老年人的個性養老需求。

2.公眾缺乏參與養老服務體系監督意識

由于受到經濟、社會、政治等一系列因素的影響，老年人對于養老服務體系的構建，缺乏相應的認知能力與監督意識。尤其是農村老年人，對于政府購買社會組織居家養老服務的決策，實施過程均存在參與度過低的現象。甚至有些農村老年人，對于養老的服務提供者更偏向于家庭，缺乏對于社會化養老的認知能力。當然，這跟我國目前養老服務覆蓋面積小，不同地區經濟發展水平差異有必然的關系。

四、我國政府向社會組織購買居家養老服務的模式創新和路徑選擇

1.轉變思路，從“管控”走向“服務”

根據國家人口年齡結構和經濟現狀，僅僅依靠政府部門來解決養老問題存在極大的不可能性。財政支持方面，我國還處于社會主義初級階段，屬于發展中國家，經濟能力還不足支撐政府財政全面支付養老服務經費；人員管理方面，受我國老年人口總量的挑戰，現有的政府人員配置，不能勝任老年人養老管理的要求。在此背景下，社會共治理念引入在一定程度有其自身的合理性和可行性，社會共治的理念下，實施政府向社會組織購買居家養老服務，引入社會組織，轉變政府管理思路，將政府從“管控”角色轉變為“服務”角色，引導社會組織實施社會養老事業。政府不再是養老服務直接提供者，而是養老服務的規則制定者，實現多元社會主體共同治理養老問題的局面。在職能上，以服務居家養老服務為主，變政府管理為政府服務。

2.加強各要素間合作，實現社會化養老模式

社會化養老模式以提升養老服務質量為切入點，在政府與社會之間增加市場要素，引入社會組織，實現政府、社會組織、社區和家庭共同參與養老服務事業。

政府應加強對社會組織扶植力度，針對社會層面缺少能夠直接承接養老服務的社會組織機構的問題，要求政府對養老服務機構實施政策優惠，包括相關機構的設立及發展。政策優惠并不代表降低進入門檻和質量驗收標準，而是嚴格進入和質量驗收標準的同時，減化相應的行政審批，稅費實行優惠政策。增加社會組織參與養老服務的積極性，提高養老服務的社會參與程度，推動養老服務供給自由市場化，市場化的養老服務供給制度將會產生自由市場環境的自身隨帶物-競爭機制。競爭機制將對市場的商品供給發揮自我調劑作用，通過物競天擇、優勝劣汰的生存規則，優化各種資源的配置，提高效益的同時，充分發揮各主體的自主性，通過產品差異性滿足不同消費者的個性需求。政府要做一個“精明的購買者”[11]，通過大力扶植養老服務的社會組織及企業，促進各自愿團體、養老協會組織以及養老服務供給企業單位的發展，增加養老服務供給途徑，提升社會養老的服務質量。

政府應還原基層組織自治屬性，我國的公共政策有一種潛在自上而下的規則，基層組織是社會治理的直接負責組織，具體落實依靠社區，居民養老工作也是由社區直接參與解決，但缺少自主能力，工作方式較為被動，依靠上級政府工作政策要求，逐步開展工作，沒有根據自身現狀尋找合適的工作策略和解決方法?；谶@些問題，在地方政府向社會購買養老服務過程中，應該還原基層組織自治屬性，因地制宜，因人而異組織實施各地區養老服務項目。制定相關政策，放寬基層組織和社會組織的權限，政策的制定不是為了限制基層和社會組織的工作范圍，應該指導其工作方向。充分發揮基層組織的自主能動性和鄰里互助養老優良傳統。

政府應增加居家養老服務購買力度。家庭養老一直以來都是我國養老模式的重心，家庭是幾千年來養老服務的主要提供者，居家養老也是比較符合老年人養老意愿的模式。根據我國現階段經濟發展狀況，政府向社會組織購買養老服務中，購買居家養老服務模式最具有全面開展的可能性，居家養老模式中，減少了對服務提供場所、住宿等硬件設施的要求，可將更多的經費和精力投入到服務項目上。同時，政府對居家養老服務的大量投入，進而會引起社會對家庭養老的重視，在支持居家養老的基礎上，增進人民的家庭養老觀念，確保傳統養老文化與模式的傳承。

3.融合傳統養老文化與現代養老制度，構建新型養老服務體系

我國傳統養老文化具有崇老、血緣、義務和繼承的特性，提倡以孝為本、尊老敬老，在傳統養老文化中“老”不但指與自己有血緣關系的老人，泛指比自己年齡、輩份大的人。傳統養老文化在倡導家庭養老的同時，從側面強調了下一代對所有老年人提供養老的義務，其主要體現在鄰里間互助養老。現代化的生活方式打亂了原有的村落和血緣群居方式，城鎮化建設產生的社區缺少傳統養老文化。對應城鎮化建設，國家實施相關養老制度，包括醫保、養老保險等養老保障制度，可以對現階段的老年人提供一定生活幫助，由于經濟發展和制度建設等方面的原因，人群中出現大量留守、失獨老年人，達到健康老齡化還有一定的距離。鑒于國情和文化現狀，可以適當提倡積極老齡化政策，融合傳統養老文化中的互助養老與現代養老制度，結合老年人再教育的相關政策，組成老年互助組織，使部分有能力的老年人參與到養老服務提供行列。政府對老年互助組織實行政策優惠和業務指導，執行服務政府的職能，同時對老年互助組織提供的服務進行購買，實現健康老年再就業的基礎上，提高老年互助組織工作的積極性，實現社區互助養老，老有所養、老有所樂、老有所為的養老模式。

4.加強政府與社區監督力度，健全第三方評估制度

政府部門在整個購買服務模式中承擔總體規劃和服務產品購買的角色，對項目整體運行起主導和推進作用，主要參與方式也由以前的“管控”轉變為“服務”，政府部門以提供服務為主，但需要肩負整體服務質量監督的責任。對于公共服務來說，效率、效益和公平是三個相互聯系而不可或缺的評判標準[12]，質量是判斷公共服務服務是否達到有效供給的重要因素[13]。政府部門可以通過兩點加強監督力度：一是加強政府部門內部監督，明確政府部門內部責任范圍，分離監督主體和購買主體，財務機構也要行駛自身的財務使用監督權利，通過制定相應的法律規章制度，形成有效的內部監督從而避免監督缺位和越位，內部監督還可以有效的避免“尋租”等腐敗現象的產生；二是加強社區監督，社區作為基層單位，是政府購買養老服務項目實施的直接接觸者之一，對服務項目、服務性質、服務方式、服務時間以及服務人員技能等服務質量問題最具有話語權。政府與社區監督的側重點不同，前者是宏觀層面，后者則是微觀實際層面。兩者相互結合監督，對提升政府購買服務質量具有重要意義。

政府部門自身評估制度具有一定的主觀性，在整個政府購買養老服務過程中，政府部門即使購買者、政策制定者以及服務質量評估者，這種“運動員兼評委”的多重角色對服務質量的真實性會產生一定的誤差，不利于政府購買居家養老服務事業的發展。當前對于政府購買居家養老服務的績效評估尚不到位，第三方評估能改變傳統的政府部門“自買自評”的弊端[14]。引入第三方評估機構，健全第三方質量評估制度，實施獨立于政府購買居家養老服務直接參與主體之外的評估組織，減少購買服務過程評估的主觀性誤差。健全第三方評估制度，首先要明確第三方評估機構的工作職責，只對購買養老服務的績效結果負責，不承擔因評估結果對購買養老服務參與各主體影響的責任；其次，第三方評估機構參與整個購買消費過程，包括政府遴選承接社會組織、購買委托、消費服務以及消費者的信息反饋。最后，第三方評估機構需要根據獨立的評估結果，給出合理的解釋以及相應的政策建議。

建立第三方評估信息公開機制，及時的信息披露使利益相關者隨時了解自身的利益得失，有助于政府部門的政策監管，服務機構工作方式的改進和質量的提升，老年人消費群體自身權益的保護，增強政府向社會組織購買居家養老服務的透明，為實現財政績效增加內部能動，公開透明的評估報告也有助于腐敗和懶政思想的滋生。

5.建立社會治理型政府向社會組織購買居家養老服務模式

基于社會治理理論，需要對政府的職能進行重新定位，政府部門不能再以多重身份參與購買服務的過程，應以政策制定者和服務購買者的身份參與其中。通過鼓勵社會組織發展養老服務業務，大力發展社會養老產業，擴展承接養老服務的機構至社會企業。在市場體制下，引入自由競爭機制，通過公開招標的形式對養老服務機構進行遴選。政府部門根據第三方評估機構對各競標組織的評估結果，選擇符合當地養老服務政策規定的社會組織提供服務。具體服務過程如圖1。

圖1 社會共治視角的政府向社會組織購買居家養老服務模式

政府向社會組織購買居家養老服務模式需要設立相應的服務質量反饋渠道，養老服務提供與消費是同時進行的，養老服務質量應根據消費服務的老年人評價信息進行評估，服務質量反饋渠道不經過提供服務的社會組織和購買服務的政府部門，直接到達第三方評估機構，并作為最后評估的重要參考數據之一。

面對嚴峻的社會老齡化趨勢，僅僅依靠政府部門孤立的提供養老服，數量和質量上都遠遠不能滿足社會老年人的需求。引入市場要素，在養老服務數量上根據市場供需平衡調節機制，吸引社會組織、企事業單位參加養老服務的供給；在養老服務質量，根據良性競爭機制，優勝劣汰，實現資源優化配置和社會效益最大化，既能減少養老工作的財政成本，又能使社會提供的養老服務質量有保障。融合我國傳統養老文化和現代養老制度，制定符合中國養老傳統和老年人意愿的政府購買養老服務政策；扶植社會組織快速發展，增加養老服務供給主題，提升養老問題社會參與度；發揚互助養老優秀傳統，提倡積極老齡化反哺健康老齡化，最終實現各主體共同參與老齡社會治理。

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