仲裁司法監督制度的新進展及其意義

文/宋連斌

宋連斌 中國政法大學國際法學院教授、博士生導師

最高人民法院自2017年5月以來相繼頒布了《關于仲裁司法審查案件歸口辦理有關問題的通知》等四份文件，對我國仲裁司法審查制度作出了重大革新。除對仲裁司法審查案件實行歸口辦理并履行報核程序外，對仲裁司法審查案件的管轄權、處理依據等操作性問題、仲裁協議準據法的確定、統一司法尺度、仲裁裁決撤銷與不予執行程序的銜接等問題予以明確界定。為遏制虛假仲裁，還引入了案外人申請不予執行仲裁裁決的做法。前述文件的實施，對我國仲裁司法監督制度的完善以及提升仲裁公信力、促進多元爭議解決等方面影響深遠。

為鼓勵多元爭端解決尤其是支持仲裁，最高人民法院自2017年5月開始，相繼頒布了《關于仲裁司法審查案件歸口辦理有關問題的通知》（法〔2017〕152號，5月22日）、《關于仲裁司法審查案件報核問題的有關規定》（法釋〔2017〕21號，12月26日）、《關于審理仲裁司法審查案件若干問題的規定》（法釋〔2017〕22號，12月26日），并于三日后原則通過《關于人民法院辦理仲裁裁決執行案件若干問題的規定》，后者亦于2018年2月23日正式發布。這是2005年《關于適用〈中華人民共和國仲裁法〉若干問題的解釋》（法釋〔2006〕7號）之后我國仲裁司法監督制度最大的一次革新，法院對新規定的理解與適用，將極大地影響到高速發展中的我國仲裁，毫無疑問，也將波及國際仲裁圈，并關系到內地能否成為有競爭力的仲裁地。對正在建設中的我國國際商事法院以及“一帶一路”爭議預防與解決機制，其潛在影響不言而喻。

仲裁司法審查案件歸口辦理

仲裁司法審查案件歸口辦理系借鑒涉外商事審判的經驗，也可以說是涉外仲裁司法審查案件的辦理模式，擴展至無涉外因素的國內仲裁案件。按照《關于仲裁司法審查案件歸口辦理有關問題的通知》（下稱歸口辦理通知），所謂歸口辦理，意含以下做法：

（一）各級法院審理涉外商事案件的審判庭（合議庭）作為專門業務庭負責辦理仲裁司法審查案件（第1條）。

（二）當事人申請確認仲裁協議效力，申請撤銷我國內地仲裁機構仲裁裁決，申請認可和執行香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區仲裁裁決、申請承認和執行外國仲裁裁決等案件，由各級法院專門業務庭辦理。專門業務庭經審查裁定認可和執行香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區仲裁裁決，承認和執行外國仲裁裁決的，交由執行部門執行（第2條）。需要說明的是，我國內地仲裁機構作出的仲裁裁決的執行，并不適用歸口辦理通知，仍由管轄法院的執行部門辦理。

（三）一審法院作出的不予受理、駁回起訴、管轄權異議裁定涉及仲裁協議效力的，當事人不服該裁定提起上訴的案件，由二審人民法院專門業務庭辦理（第3條）。

客觀看來，歸口辦理有助于提高仲裁司法審查的質量，并兼顧效率，從而有利于仲裁。尤其值得注意的是，歸口辦理通知還要求，各級法院應當建立仲裁司法審查案件的數據信息集中管理平臺，加強對相關仲裁司法審查案件的信息化管理和數據分析，有效保證法律適用的正確性和裁判尺度的統一性（第4條）。但該通知也可能導致一個協調問題，即基于1999年《內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的安排》，最高人民法院發布的《關于內地與香港特別行政區相互執行仲裁裁決的安排》（法釋〔2000〕3號），并無認可香港特別行政區仲裁裁決的提法，而該通知適用的對象卻指向香港特別行政區仲裁裁決的認可，此點有待澄清。

仲裁司法審查案件報核制度

仲裁司法審查報核制度源于涉外仲裁中的報告制度。最高人民法院《關于人民法院處理與涉外仲裁及外國仲裁事項有關問題的通知》（法發〔1995〕18號，1995年8月29日）初步確立報告制度，并通過《關于人民法院撤銷涉外仲裁裁決有關事項的通知》（法〔1998〕40號，1998年4月23日）、《關于承認和執行外國仲裁裁決收費及審查期限問題的規定》（法釋〔1998〕28號，1998年10月21日）予以完善。不同的是，2017年《關于仲裁司法審查案件報核問題的有關規定》（下稱報核規定）將“報告”改為“報核”，并延伸適用于無涉外因素的國內仲裁，主要規定如下：

（一）在吸收報告制度的基礎上，將其擴大至非涉外涉港澳臺仲裁司法審查。依報核規定第2條第2款，各中級人民法院或者專門人民法院辦理非涉外涉港澳臺仲裁司法審查案件，經審查擬認定仲裁協議無效，不予執行或者撤銷我國內地仲裁機構的仲裁裁決，應當向本轄區所屬高級人民法院報核；待高級人民法院審核后，方可依高級人民法院的審核意見作出裁定。之所以有此變通，主要是因為我國國內仲裁案件數量巨大（2016年為20.8萬件），像涉外仲裁司法審查案件那樣都報核至最高人民法院，將給后者帶來較大的工作量，既影響最高審判機構功能的發揮，也可能影響司法審查的效率。但在下列兩種情形下（第3條），仍應向最高人民法院報核，待最高人民法院審核后方可依后者的意見作出裁定：1.仲裁司法審查案件當事人的住所地跨省級行政區；2.以違背社會公共利益為由不予執行或撤銷我國內地仲裁機構的仲裁裁決。顯然，報核規定意在打破仲裁司法審查中的地方保護主義，同時也表明了最高人民法院在適用公共秩序條款上一貫審慎的立場。

（二）通過司法解釋的形式，將報核制度規范化。主要體現在以下幾點：1.明確仲裁司法審查案件的范圍（第1條）：申請確認仲裁協議效力案件、申請撤銷我國內地仲裁機構的仲裁裁決案件、申請執行我國內地仲裁機構的仲裁裁決案件、申請認可和執行香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣地區仲裁裁決案件、申請承認和執行外國仲裁裁決案件，以及其他仲裁司法審查案件。2.平衡支持仲裁與減輕司法負擔的關系：如上述，涉外和部分非涉外裁決的審查才報最高人民法院（第3條）；民事訴訟中因涉及仲裁協議效力而作出不予受理、駁回起訴、管轄權異議的裁定，當事人不服提起上訴，二審法院才需按規定逐級報核（第7條）。3.下級法院報核時提交書面報告和案件卷宗材料（第4條）。4.上級法院收到下級法院的報核申請后，認為案件相關事實不清的，可以詢問當事人或退回下級法院補充查明事實后再報（第5條）。

理論上講，報核制度仍然是作為權宜之計的過渡措施。盡管如此，報核規定彌合了涉外仲裁與國內仲裁在司法審查方面的一個無謂差別，有助于改善內地仲裁環境。另一方面，該規定將原作為內部管理手段的報告制度外部化，也是最高人民法院從司法審查的公開性、透明度、規范性和對當事人權利的程序保障角度，對仲裁司法審查進行訴訟化改造的一次嘗試，如上述第5條，就被認為具有準上訴的特征。當然，報核規定未涉及國內仲裁機構在境外作出的裁決、外國仲裁機構在內地作出的裁決以及臨時仲裁裁決的司法審查問題；與歸口辦理通知一樣，可能引發香港特別行政區仲裁裁決的認可問題；可能導致仲裁司法審查案件的實體審查問題，如上述第5條規定的“事實不清”，如何界定其范圍，尚待明確。

仲裁司法審查規則的完善

《關于審理仲裁司法審查案件若干問題的規定》（下稱仲裁司法審查規定）適用的對象雖與報核制度相同，但內容更為豐富，全文達22條之多。在總結既有審判實踐的基礎上，仲裁司法審查規定對《中華人民共和國仲裁法》（下稱仲裁法）及《中華人民共和國民事訴訟法》（下稱民訴法）的有關規定，或作引申，或譜新聲，勢必對今后的仲裁司法審查實務產生深遠影響。

(一)仲裁司法審查案件的管轄權問題（第2-4條）。這里有兩個新的規定。其一，申請確認仲裁協議效力的案件，由仲裁協議約定的仲裁機構所在地、仲裁協議簽訂地、申請人住所地、被申請人住所地的中級人民法院或者專門人民法院管轄。其二，外國仲裁裁決與人民法院審理的案件存在關聯，被申請人住所地、被申請人財產所在地均不在我國內地，申請人申請承認外國仲裁裁決的，由受理關聯案件的人民法院管轄。受理關聯案件的人民法院為基層人民法院的，申請承認外國仲裁裁決的案件應當由該基層人民法院的上一級人民法院管轄。受理關聯案件的人民法院是高級人民法院或者最高人民法院的，由上述法院決定自行審查或者指定中級人民法院審查。外國仲裁裁決與我國內地仲裁機構審理的案件存在關聯，被申請人住所地、被申請人財產所在地均不在我國內地，申請人申請承認外國仲裁裁決的，由受理關聯案件的仲裁機構所在地的中級人民法院管轄。

（二）仲裁司法審查裁定的終局性（第20條）與可上訴情形（第7-10條）。對于人民法院在仲裁司法審查案件中作出的裁定，一經送達即發生法律效力。除法律、司法解釋另有規定，當事人申請復議、提出上訴或者申請再審的，人民法院不予受理。但是，申請人對人民法院作出不予受理、駁回申請的裁定以及被申請人對人民法院就其提出的管轄權異議作出的裁定不服的，可以提起上訴。

（三）涉外仲裁協議的準據法（第12-16條）。主要明確了三種情形：1.當事人協議選擇確認涉外仲裁協議效力適用的法律，應當作出明確的意思表示，僅約定合同適用的法律，不能作為確認合同中仲裁條款效力適用的法律。2.法院根據《中華人民共和國涉外民事關系法律適用法》（下稱涉民法）第18條的規定，確定確認涉外仲裁協議效力適用的法律時，當事人沒有選擇適用的法律，適用仲裁機構所在地的法律與適用仲裁地的法律將對仲裁協議的效力作出不同認定的，應當適用確認仲裁協議有效的法律。為此，仲裁協議未約定仲裁機構和仲裁地，但根據仲裁協議約定適用的仲裁規則可以確定仲裁機構或者仲裁地的，應當認定其為涉民法第18條規定的仲裁機構或者仲裁地。3.法院適用《承認及執行外國仲裁裁決公約》（即《紐約公約》）審查當事人申請承認和執行外國仲裁裁決案件時，被申請人以仲裁協議無效為由提出抗辯的，人民法院應當依照該公約第5條第1款（甲）項的規定，確定確認仲裁協議效力應當適用的法律。

（四）仲裁司法審查的依據（第17-18條）。沿用雙軌制，對內地仲裁機構作出的涉外和非涉外裁決的司法審查分別適用民訴法第274、237條。對于何謂民訴法第237條第2款第6項、仲裁法第58條第1款第6項所指的“仲裁員在仲裁該案時有索賄受賄，徇私舞弊，枉法裁決行為”，最高人民法院作了限制性解釋，即指已經由生效刑事法律文書或紀律處分決定所確認的行為。

總體而言，仲裁司法審查規定體現了最高人民法院在仲裁司法審查上的一貫立場，以重述為主，如仲裁協議準據法的確定、仲裁司法審查裁定的終局性。對于內地人民法院、仲裁機構受理的案件涉及外國仲裁裁決承認的規定，彌補了以前的不足，但仍然未解決被申請人在內地無住所、無財產且人民法院、內地仲裁機構未受理關聯案件情形下外國仲裁裁決的承認問題。其次，對仲裁效率未予足夠考慮，如外國仲裁裁決與我國內地仲裁機構審理的案件存在關聯，被申請人住所地、被申請人財產所在地均不在我國內地，申請人申請承認外國仲裁裁決的，由受理關聯案件的仲裁機構所在地的中級人民法院管轄。這顯然不利于仲裁程序的快捷進行。而賦權予仲裁庭將外國裁決作為事實證據來考量，更為合理。第三，關于仲裁員索賄受賄、徇私舞弊、枉法裁決行為的限制性解釋，固然有保護仲裁的一面，但也可能導致影響更為持久的弊端，當事人為獲得生效刑事法律文書或紀律處分決定，只能進行刑事報案、向仲裁機構投訴或向法院提起自訴，此時，仲裁裁決的撤銷或執行程序很可能只能中止，而且時間還難以把控，裁決的終局性受到極大的挑戰。如此種情況經常發生，即使當事人的指控不成功，對被指控者影響巨大，則仲裁能否吸引一流的人才，將成為疑問。最后，仲裁司法審查規定未涉及國內仲裁機構在境外作出的裁決、外國仲裁機構在內地作出的裁決以及臨時仲裁裁決的司法審查問題；未引入仲裁地概念，相反還一再強調仲裁機構所在地；延續民訴法2015年司法解釋確定的域外仲裁裁決承認/認可與執行的分離，可能造成新的低效；與上述兩個文件一樣，可能引發香港特別行政區仲裁裁決的認可問題。

仲裁裁決執行規則的變革

仲裁裁決的執行歷來是仲裁司法審查的重頭。《關于人民法院辦理仲裁裁決執行案件若干問題的規定》（下稱仲裁裁決執行規定）雖僅針對執行，但全文24條，內容繁復，要點如下：

（一）增加了案外人申請不予執行制度（第9、18條）。為應對實踐中個別當事人惡意仲裁、虛假仲裁，損害案外人權益、損害仲裁與司法社會公信力的情形，仲裁裁決執行規定拓展了申請不予執行的主體范圍，賦予案外人申請不予執行的權利。第9條規定，案外人向人民法院申請不予執行仲裁裁決或者仲裁調解書，應符合下列條件：1.有證據證明仲裁案件當事人惡意申請仲裁或者虛假仲裁，損害其合法權益；2.案外人主張的合法權益所涉及的執行標的尚未執行終結；3自知道或者應當知道人民法院對該標的采取執行措施之日起30日內提出。第18條規定，前述申請符合下列條件時應予支持：（1）案外人系權利或者利益的主體；（2）案外人主張的權利或者利益合法、真實；（3）仲裁案件當事人之間存在虛構法律關系，捏造案件事實的情形；(4)仲裁裁決主文或者仲裁調解書處理當事人民事權利義務的結果部分或者全部錯誤，損害案外人合法權益。而對于案外人申請不予執行的審查結果，當事人或案外人可以在10日內向上級法院申請復議。

（二）明確撤銷與執行程序（含不予執行）的銜接（第7、8、20、21條）。根據仲裁法、民訴法的規定，申請撤銷仲裁裁決與不予執行仲裁裁決并行不悖。為了進一步提高仲裁司法審查的效率，仲裁裁決執行規定在民訴法統一規定撤銷、不予執行事由的基礎上，對二者的銜接予以細化。1.當事人向人民法院申請撤銷仲裁裁決被駁回后，又在執行程序中以相同事由提出不予執行申請的，人民法院不予支持；當事人向人民法院申請不予執行被駁回后，又以相同事由申請撤銷仲裁裁決的，人民法院不予支持。2.在不予執行仲裁裁決案件審查期間，當事人向有管轄權的人民法院提出撤銷仲裁裁決申請并被受理的，人民法院應當裁定中止對不予執行申請的審查；仲裁裁決被撤銷或者決定重新仲裁的，人民法院應當裁定終結執行，并終結對不予執行申請的審查；撤銷仲裁裁決申請被駁回或者申請執行人撤回撤銷仲裁裁決申請的，人民法院應當恢復對不予執行申請的審查；被執行人撤回撤銷仲裁裁決申請的，人民法院應當裁定終結對不予執行申請的審查，但案外人申請不予執行仲裁裁決的除外。3.人民法院裁定駁回撤銷仲裁裁決申請或者駁回不予執行仲裁裁決、仲裁調解書申請的，執行法院應當恢復執行。據此，可有效地避免被執行人濫用程序阻礙執行，也有利于減少重復審查所造成的司法資源浪費。

（三）維護當事人意思自治，倡導誠實信用（第10、11、14、17條）。仲裁裁決執行規定第14條第3款是“放棄異議條款”在國內首次入法：適用的仲裁程序或仲裁規則經特別提示，當事人知道或者應當知道法定仲裁程序或選擇的仲裁規則未被遵守，但仍然參加或者繼續參加仲裁程序且未提出異議，在仲裁裁決作出之后以違反法定程序為由申請不予執行仲裁裁決的，人民法院不予支持。此外，該規定也多處體現了當事人意思自治及誠實信用的要求：被執行人申請不予執行仲裁裁決，對同一仲裁裁決的多個不予執行事由應當一并提出；人民法院對不予執行仲裁裁決案件應當圍繞被執行人申請的事由、案外人的申請進行審查，對被執行人沒有申請的事由不予審查，但仲裁裁決可能違背社會公共利益的除外；被執行人申請不予執行仲裁調解書或者根據當事人之間的和解協議、調解協議作出的仲裁裁決，人民法院不予支持，但該仲裁調解書或者仲裁裁決違背社會公共利益的除外。

（四）界定了不予執行仲裁裁決若干事由的審查標準（第13-16條）。民訴法對不予執行仲裁裁決的事由雖有明文規定，但仍存在概念解釋的問題。為統一審查尺度，仲裁裁決執行規定對若干不予執行仲裁裁決的事由進一步予以厘清，明確了無權仲裁、違反法定程序、偽造證據及隱瞞證據的含義，使法律規定更具可操作性。以實踐中爭論較多的隱瞞證據情形為例，第16條規定依下列條件予以認定：1.該證據屬于認定案件基本事實的主要證據；2.該證據僅為對方當事人掌握，但未向仲裁庭提交；3.仲裁過程中知悉存在該證據，且要求對方當事人出示或者請求仲裁庭責令其提交，但對方當事人無正當理由未予出示或者提交。當事人一方在仲裁過程中隱瞞己方掌握的證據，仲裁裁決作出后以己方所隱瞞的證據足以影響公正裁決為由申請不予執行仲裁裁決的，人民法院不予支持。

此外，對于仲裁裁決執行的管轄法院（第2條），仲裁裁決執行規定以中級人民法院管轄為原則，為節省司法資源，當執行案件符合基層法院一審民商事案件級別管轄受理范圍，并經上級人民法院批準后，可以由被執行人住所地或者被執行財產所在地的基層法院管轄。但對不予執行申請的審查，仍由中級人民法院負責，即使案件已指定基層法院管轄。對于仲裁裁決和仲裁調解書給付內容不明確的情形（第3-6條），仲裁裁決執行規定從五個方面加以界定：一是明文列舉實踐中常見的仲裁裁決“不明確具體”的情形；二是規定執行內容不明確具體的應首先通過裁決書補正、查閱案卷等方式解決；三是經補正等方式仍無法明確執行內容的，人民法院可以裁定駁回執行申請；四是明確當事人對駁回裁定不服的，可以向上一級法院申請復議；五是對于仲裁裁決確定交付的特定物確已毀損或滅失的，人民法院可以通過終結執行等方式處理。應該說，法律上對仲裁裁決的內容明確到一定標準，對仲裁機構的案件管理是一個挑戰，更為臨時仲裁在我國的進行，作了有益的鋪墊。

仲裁裁決執行規定的主要亮點是明晰了此前實踐中若干重大的模糊之處，這當然是司法解釋的題中應有之義。但該規定也引入了案外人申請不予執行的新規定，這必然會引起爭論。以此作為應對實踐中偶發的虛假仲裁的藥方，缺少實證研究為基礎，可操作性差（比如案外人可否申請不予執行域外仲裁裁決就不明確），其結果反而是留下更大的裁量空間。另一方面，該規定的一些設計可謂疊床架屋，如一些情況下，仲裁裁決由基層人民法院執行，但對不予執行抗辯的審查又要回到中級人民法院另案審查，降低了執行效率。事實上，案外人申請不予執行仲裁裁決制度的出現，本身必然降低執行效率。這大概是司法解釋起草者無意看到的。

余論

適度的司法監督是商事仲裁發展的充分條件。近幾年我國仲裁高速發展，司法功不可沒，其對仲裁的導引及仲裁公信力的提升，在上文論述的幾個司法文件中，得到明顯體現。如仲裁裁決執行規定引入放棄異議條款，但要求“經特別提示”，仲裁界在制定仲裁規則時就必須對此有所反應，仲裁員在進行仲裁時也應以適當方式給予當事人特別提示。

另一方面，我國的司法解釋的抽象性與規范性，也使得成文法未規定的新制度的引進，應加倍謹慎。如能有效遏制、消除惡意申請仲裁或虛假仲裁，而不是妨礙仲裁裁決的執行效率，這一創新不僅是中國的，也將是世界性的。