“國家賬本”里的門道

★“不專業的人看不出來，感覺不到，因為它就是一串數字。但是這個數字有政治、有學問、有故事，財政的數字是真金白銀。”

“你無法判斷這個錢到底用得合理還是不合理。”劉小兵認為，按照目前預算編制的分類科目，“國家賬本”還不夠細致。

“大家都想財政加大對我這方面的支持力度，但畢竟僧多粥少，有限供給和無限需求的矛盾永遠解決不了。”

南方周末記者譚暢賀佳雯南方周末實習生邵逸涵孟泠嘉

一本紅色封皮的《2017年全國預算執行情況 2018年全國預算（草案）》，253頁；

一本綠色封皮的《中央對地方稅收返還和轉移支付分地區2017年預算執行情況 2018年預算（草案）》，193頁；

三本藍色封皮的《2018年中央部門預算（草案）》，加起來近千頁。

沉甸甸的五大本摞在一起，加上《關于2017年中央和地方預算執行情況與2018年中央和地方預算草案的報告》，構成今年的“國家賬本”。

2018年3月8日全天和3月9日上午，十三屆全國人大一次會議安排了一天半的時間，讓全國人大代表們審查預算報告。3月20日上午，這份國家賬本將提交全體大會表決。

“理解起來有一定的難度”

“別人都不大懂，你就敞開來說吧。”3月8日，寧夏代表團的全部21名代表一起審查預算報告。在會議主持人的提議下，全國人大代表、寧夏回族自治區財政廳長陳春平一口氣講了37分鐘。

“財政部對各省廳長沒有要求，但我們還是要盡力解讀，以便于代表們更好地審議。因為我是做財政工作的，理解得更清楚一些。”陳春平告訴南方周末記者，他的發言對其他代表“的確有一些作用”。

“大家一下子都想看得很明白，也很難，這是全世界的通病。整個賬本一下子給你攤在這兒了，把握它的脈絡還是需要花心思的。”陳春平說，“不專業的人看不出來，感覺不到，因為它就是一串數字。但是這個數字有政治、有學問、有故事，財政的數字是真金白銀。”

在他看來，要讀懂數字后面的故事：一看收支狀態，二看收支政策，三看收支方向和結構。

“關鍵還是看支出，你要看財政投入總量是增還是減，還要看增在哪個地方，減在哪個地方。我們老說好鋼用在刀刃上，你要發現刃口在哪個地方。”陳春平舉例，在重大風險防范化解、精準脫貧、污染防治“三大攻堅戰”和民生保障改善上，2018年都增加了預算。

紅綠藍五大本預算資料，是解讀報告的關鍵，里頭盡是大量的報表和密密麻麻的數字。僅2018年預算就包含140張報表，其中包括一般公共預算表108張，政府性基金預算表9張，國有資本經營預算表8張，社會保障基金預算表9張。這四類表格，就是行內人俗稱的預算“四本賬”。

為了讓代表們能看懂預算，全國人大常委會預算工作委員會和財政部為每位代表制作了一本全彩印刷的《政府預算解讀》。

這本讀物用通俗語言和大量插圖講解2018年財政預算，每隔幾頁還附上二維碼，請代表們延伸閱讀：“數萬億國家財政教育資金用在哪兒了”“追回7.3億！財政部披露近500人濫用扶貧資金被查處”“財政普惠陽光照進云南邊境貧困地區”……

陳春平在發言時肯定了今年的預算報告，稱其“曬出了一份漂亮的國家賬本，圖文并茂，詳盡細致，清清楚楚，明明白白”。

今年還有一個新變化：全國人大預算聯網監督系統上線，原則上能實現政府預算數據的定期推送和實時查詢。

據新華社報道，本次會議期間，對預算報告和草案有關方面數據，代表如想了解更為詳細的內容，人大有關工作機構可為代表提供數據查詢服務。

“國家賬本”還不夠細致

3月8日下午，上海代表團第三組討論現場，上海財經大學公共經濟與管理學院院長劉小兵一邊翻賬本，一邊在手機計算器上敲數字，并時不時用筆做記錄。

因為上午已經發言，劉小兵下午沒再發言。他是今年的新代表，財政預算的老行家。其主持的課題組已連續九年發布《中國財政透明度報告》，評估省級財政信息的公開狀況。

前一天晚上8點半，劉小兵從工作人員處領到了大紅本、大綠本，代表們人手一份。此外，他還拿到一個U盤，三個大藍本即2018年中央部門預算草案存于其中；第二天會場上提供了兩份紙質版供傳閱。

“我建議，能不能早一點把材料給人大代表，讓人大代表有更多的時間來看，甚至可以請一些專業的人輔導，這樣就可以提出更專業的意見，不是泛泛而談。”劉小兵說。

作為高校教師，劉小兵先看教育類的預算支出。按功能分類，2018年中央本級總預算分列了二十多類，其中教育支出類1700多億元；往下四五個款中，普通教育1450多億元，占教育支出的八成；再往下六七個項中，高等教育一項達到1407億元，占普通教育的90%以上。

“這個能理解，義務教育支出主要在地方，中央主要是管高等教育。”劉小兵說，他所任職的大學是教育部部屬院校，“我很感興趣，這1400多億是怎么分的。”但再往下看，沒了。

預算報告中只呈現類、款、項三級。根據預算法，一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項。“所以你從預算上只能看到，高等教育用了1400多億。”劉小兵說。

而按照經濟性質分類，也看不出來。劉小兵說，1400多億高等教育支出分為基本支出、項目支出兩款，未再細化到下一級的項。其中，教育類的基本支出和科技、環保等類別“捏在一塊”，統一編在一張表里，一共一萬多億元。

“中央的教育支出總該是由教育部劃出去的。”劉小兵翻出教育部的部門預算，想尋求答案。不過，只能

看到基本支出，看不到項目支出，而項目支出占到整個部門預算的48%。

“你無法判斷這個錢到底用得合理還是不合理。”劉小兵認為，按照目前預算編制的分類科目，“國家賬本”還不夠細致。

“財政部這些年也做了一些改進。我看到在（所有）部門預算后面附加了一塊叫‘重點項目。”劉小兵說，中央九十多個部門，共挑出36個重點項目列出預算，供代表們審查，“算是彌補項目支出數據不完善的一個手段。”

他算了算，36個重點項目的資金加總，占中央本級預算項目支出的5%不到。某部委的項目支出共有500多億，它列舉了一個重點項目，金額為5000萬。

“代表們對財政的期待，一定會記錄反映”

一天半的時間，并不全用于預算。和往年一樣，預算報告是和計劃報告一起接受審查的；最后的半天，在審查上述兩個報告之外，又增加了審議修憲草案的內容。

由于專業門檻高，預算報告的實際審查時長一般會少于其他同時進行的議程。而若有相關部委官員到場旁聽，代表們審查預算的熱情往往更高。

3月9日上午，南方周末記者來到浙江代表團第二小組的會議室，發現代表們的發言內容果然緊密圍繞財政預算。財政部部長助理許宏才佩戴工作人員證件，坐在代表席中聽取意見。

會議的前半程，溫暖一直在埋頭苦算。臨近結束時，他要求發言。今年2月，他剛從舟山市市長調任浙江省委組織部副部長。

“我是新代表，過去對財政的來龍去脈不是太清楚。關于中央對地方的財政轉移支出，有一些具體內容，比如第174頁。”那一頁上印有中央財政城鎮保障性安居工程專項資金的報表，總數是1338億。而溫暖所在的浙江省安居工程專項資金較少，全省2017年執行數僅有22億。

“其實我們東部地區對城鎮性保障安居工程建設的壓力不比其他地方小。”溫暖說，“我們一方面要保障戶籍人口的安居工程建設，另外還有大量的常住人口安居工程建設。”

話音未落，會議主持人、寧波市市長裘東耀馬上表示，在新的棚戶區改造政策中，地方政府很不容易。“我們財政收入50%以上都上交了，現在棚改壓力很大。寧波也是這樣。”說著，裘東耀看向財政部部長助理許宏才，許宏才點了點頭。

各代表團審查預算報告時，代表們經常把關注重點放在中央對本地的轉移支付上。

3月8日下午，海南代表團全團審查預算報告，海南省委書記劉賜貴總結道：“代表們對財政的期待，今天財政部和發改委的同志都在，一定會記錄反映。但我想不一定都能滿足大家的要求。”

在劉小兵看來，作為全國人大代表，如果不是從利益相關方的角度來看轉移支付，更多還是應該關注轉移支付的程序和決定規則。

“為什么安排這個省多一點，那個省少一點？可能更多是審查這個規則，看決策的辦法是不是公正，而

不僅僅是審查結果。”劉小兵認為，結果是無法評判對錯的。

“財政都是唱黑臉的”

上海富審評估集團董事長樊蕓，已連任三屆全國人大代表。她是上海團有名的“犀利姐”，被稱作財政部最“怕”的代表，每年都要對財政預算“窮追猛打”。

今年，樊蕓在3月5日全團審議政府工作報告時，向到會聽取意見的證監會主席劉士余接連拋出四個問題，又吸引了媒體報道。之后審查預算報告時，樊蕓沒再發言。

“（四問證監會）太轟動了，把機會讓別人說說吧，我就沒說。”3月10日晚上，樊蕓將五大本預算資料在駐地房間的床上鋪開告訴南方周末記者，“實際上這里面我是有想法的。”

《2017年中央一般公共預算收入執行情況表》中，罰沒收入執行數為上年決算數的347.1%。樊蕓在這個數字旁邊打了個大問號：“罰沒收入比例超了這么多是干嘛？非稅收入太高了。”

樊蕓還注意到，預算報告里寫了一段話：“需要說明的是，地方預算由地方各級人民政府編制，報同級人民代表大會批準，目前尚在匯總中，本報告中地方收入預計數和支出安排數均為中央財政代編。”她決定再找個機會提提意見。

劉小兵則表示，“代編”的做法并不違反預算法，因為地方預算還要經過地方人大審查。

不過，和十年前剛當選全國人大代表時相比，樊蕓覺得財政預算進步了很多。“第一年連目錄都沒有的，里面的字都排得松松的。”

為何熱衷于“挑刺”？樊蕓在接受《新京報》采訪時說：“這都是人民群眾的錢，作為全國人大代表，就得幫全國的老百姓看住政府的錢袋子，管好這個錢袋子。”

3月20日，近三千名全國人大代表將對預算進行表決。根據全國人大議事規則，全國人大財經委將根據各代表團和有關專門委員會的審查意見，對預算報告進行審查，向主席團提出審查結果報告，主席團審議通過后，再提請大會表決。

除了立法修法等事項外，人大閉幕會一般會集中表決六大報告：政府工作報告、計劃報告、預算報告、全國人大常委會工作報告和兩高報告。

劉小兵說，代表審查預算報告的意義，最終體現在投票里。“假如投票沒有經過半數同意，這個預算就作廢了。”這種情況雖從未出現，但六大報告贊成率的高低，常引發外界關注。

過去，預算報告與兩高報告的贊成率相對較低，基本維持在八成多。不過，2015年以來，兩高報告贊成率不斷攀升。2017年，預算報告贊成率終于也站上90%，還是墊底了。

“財政都是唱黑臉的。”陳春平說，之所以有代表給預算報告投反對票，一是因為預算專業性強，理解起來有難度，二是，“大家都想財政加大對我這方面的支持力度，但畢竟僧多粥少，有限供給和無限需求的矛盾永遠解決不了。”

劉小兵向南方周末記者表示，今年他雖然提了不少意見，還是會投贊成票。“目前我們的投票規則，容易出現讓代表們很為難的情況。比如我審查時發現問題不大，對整個預算是比較同意的，但對當中的某個內容有意見，在投票的時候就麻煩了，我到底是贊成還是反對呢？”

劉小兵建議，應對總預算的各部分進行分項表決，“通過的開始執行，沒有通過的，你回去繼續調，再提出來預算修正案。”

3月14日，劉小兵收到財政部發來的感謝信，稱他提出的意見非常中肯，很有針對性、建設性，“肖捷部長主持召開專題會議進行了認真研究”。根據劉小兵的意見，預算報告中關于2018年財政改革工作的章節中將添加一句話：“完善政府收支分類科目。”