法國奶業進入后配額時代的轉制及成效調研報告

文/劉玉滿

（國家奶牛產業技術體系產業經濟研究室；中國社會科學院農村發展研究所畜牧業經濟研究中心）

奶業在法國農業經濟中扮演重要角色，根據法國全法奶業聯合總會（CNIEL）（由法國牛奶生產者聯盟、法國奶業合作社聯盟和法國乳品加工業聯盟聯合創立）提供的2015年統計數據，奶業提供的直接就業人數達20 萬人，奶業總營業額為260 億歐元，高于鋼鐵行業。在奶業貿易方面，法國是中國的重要貿易伙伴，特別是嬰幼兒配方奶粉，中國從法國進口份額接近14%。2015年4月1日取消生產配額制后，法國奶業同歐盟其它各成員國一樣，進入了后配額時代。本報告重點介紹法國牛奶生產配額制的引進、廢除及過渡期的應對措施等相關情況。

1 法國牛奶生產配額制的引進與廢除

法國是歐盟的重要成員國，法國奶業公共政策執行的是歐盟的共同農業政策。法國奶業生產由非配額制變為配額制有一個重要的歷史背景。歐盟從1952年開始實施共同農業政策，其政策目標有三個：一是提高農業生產率；二是提高農業國際競爭力；三是提高農業自給率。為了實現上述目標，歐盟對包括牛奶在內的重要農產品先后使用了三種政策工具，分別是最低保護價政策、農產品補貼政策和征收關稅政策。歐盟共同農業政策執行的結果是：農業單產水平大幅度提高，農業國際市場地位大幅度提升，農業自給率目標也得以實現，并且逐步實現了自給有余。

從法國奶業生產發展情況看，在歐盟共同農業政策的刺激下，20世紀60年代初至70年代末，法國奶業生產規模不斷擴大。成母牛存欄頭數從1961年的714 萬頭增加到1979年的740 萬頭，增長了3.6%；奶牛單產水平從1961年的2.67 噸提高到1979年的3.59 噸，提高了34%；牛奶總產量從1961年的1 906 萬噸增加到1979年的2 655萬噸，增長了39%。歐盟其它各成員國的農業發展情況與法國奶業發展情況相類似，都經歷了不斷增長的過程。隨著歐盟共同農業政策刺激作用的不斷累積和放大，到了20世紀80年代初，一些重要農產品，尤其是乳制品出現了嚴重過剩，奶粉、黃油、奶酪等出現了嚴重積壓，結果導致歐盟用于補貼的財政負擔不斷加重。另一方面，由于歐盟成員國內部牛奶生產過剩，導致牛奶價格下跌，奶農抗議不斷。歐盟為了減輕不斷加重的財政負擔，穩定牛奶價格，于1984年開始實施牛奶生產配額制。

根據歐盟的統一農業政策，法國從1984年開始實施牛奶生產配額制度。因此，1984年前后是法國奶業由非配額制生產轉入配額制生產的過渡時期。在過渡時期，法國的奶業生產發生了明顯變化，參見表1。表1給出了1984年前后各4 年的法國奶業生產數據。從表1的數據中不難看出，法國奶業生產在實施配額制的過渡期前后，奶牛飼養頭數下降，而牛奶總產量由原來的逐年上升趨勢轉變為下降趨勢。這一時期，盡管奶牛單產水平不斷提高，但是，由于成母牛飼養量下降幅度快于單產水平的提高，所以，導致總產奶量呈下滑趨勢。這說明實行生產配額制，對于控制牛奶生產供給過剩局面確實是行之有效的行政干預舉措。

表1 實施牛奶生產配額制前后法國奶業生產變化情況

表2 取消配額制對法國奶業生產的影響情況

然而，近些年來以中國為代表的一些新興經濟體對乳制品需求表現出強勁增長勢頭，如果繼續執行牛奶生產配額制，將會形成對歐盟各成員國參與新興經濟體市場競爭的制度性羈絆而坐失良機。考慮到乳制品國際貿易格局發生的新變化，歐盟于2003年開始考慮取消牛奶生產配額制，并最終決定于2015年4月1日起取消牛奶生產配額制，把農場生產決策經營權交換給農場主，讓他們自己根據市場情況進行決策。由于歐盟取消了牛奶生產配額制，因此，2015年前后法國奶業又經歷了一個新的過渡期，即從牛奶生產配額制向非配額制過渡。

毫無疑問，取消配額制必然會對法國奶業產生一定的影響。從奶業生產情況看，由于取消配額制后法國采取了一些替代措施，所以，全國奶業生產并未發生大幅度波動，詳情參見表2。表2中的數據表明，法國取消配額制后成母牛存欄量有所增加，但牛奶總產量基本穩定，這主要是因為奶牛單產水平有所下降造成的。奶牛單產水平下降的主要原因可能是越來越多的家庭牧場加入了有機牛奶生產的行列，而生產有機牛奶的單產水平通常會比普通牛奶有所下降。取消配額制雖然對牛奶生產沒有產生實質性影響，但對家庭農場的收入水平卻產生了重大影響。

取消配額制后，對家庭牧場收入的影響主要來自牛奶價格的下降。盡管法國國內牛奶供求關系沒有發生實質性變化，但是，由于供過于求所導致的國際乳制品市場價格下跌必然會傳導給法國。據法國畜牧研究所研究人員介紹，取消配額制對于法國家庭牧場收入的影響是非常巨大的。但是，這種影響在不同地區、不同生產者之間存在著明顯差異性。就不同區域而言，2016年位于平原地區的家庭牧場有一半以上人均收入出現了負增長，而南部山區和丘陵地區的家庭牧場人均收入則下降了60%。就不同生產者而言，從事有機牛奶和地理標識牛奶生產的家庭牧場雖然人均收入水平有所下降，但由于牛奶的售價較高，所以仍處于贏利狀態。

2 法國奶業由配額制向非配額制的過渡

在過去的30 年里，歐盟各成員國的奶業經歷了1984年從非配額制向配額制的過渡和2015年又從配額制向非配額制的過渡。在由配額制向非配額制過渡的過程中，為了適應新制度，迎接新挑戰，歐盟各成員國采取了不同的應對策略。歐盟內的奶業生產大國，如德國、荷蘭在配額制取消后完全放開了牛奶生產管制，而作為歐盟第二產奶大國的法國則采取了與德國、荷蘭等成員國不同的產業發展策略。需要說明的是，在取消配額制的過渡時期，法國政府并未直接參與影響奶業未來走向的政策和策略制定，而是把決策權交給了行業，由行業自己決定未來的命運。在法國，能夠代表奶業行業的經營主體有兩類：一類是合作社，另一類是私營公司。索地雅（Sodiaal）和拉克塔利斯（Lactalis）（國內文獻中，也譯為蘭特黎斯）分別是合作社和私營企業的代表。

法國的奶業合作社有全國性的，也有區域性的。索地雅（Sodiaal）屬于全國性的合作社，截至2016年底，1.25 萬個成員家庭牧場分布在全國各地，成員家庭牧場的平均生產規模為50～60 頭成母牛，年產471 萬噸生鮮乳，每個牧場的平均年產奶量為376 噸，合作社在全國各地建有70 座乳品加工廠。特利斯卡利亞（Triskalia）是一個地方合作社。該合作社是一家位于布列塔尼省布雷頓（Breton）地區的綜合性合作社。它的前身是由所在區域三家從事不同業務的專業合作社于2010年合并而成。合作社現有1.6 萬個成員，280 個服務網點。2016年合作社營業收入為19 億歐元。合作社所在地區有2.6萬家農場，合作社覆蓋了當地60%以上的家庭農場。合作社所從事的業務活動按照銷售額來劃分，主要包括畜產品，占37%；動物飼料生產，占20%；農作物產品銷售，占19%；消費零售，占12%；專賣店，占12%。合作社年生產牛奶39萬噸，占布列塔尼省總產量的8%。

除了奶業合作社外，私營公司也是法國奶業的另一大經營主體，其中，達能（Danone）、拉克塔利斯（Lactalis）、保健然（Bongrain）是世界乳品企業前20 強。此外，還有數以百計的中小型乳品廠。其中拉克塔利斯（Lactalis）公司經營規模僅次于達能，在法國位居第二位。該公司成立于1933年，集牧草種植、奶牛養殖、乳品研發加工、銷售為一體，目前與1.2 萬個家庭牧場建立了合同關系，與公司簽訂合同的家庭牧場平均生產規模70 頭奶牛左右，在全球42 個國家建立了237 個生產基地和乳品加工企業。從1998年起，拉克塔利斯公司已經開始向中國提供牛奶、奶油、黃油、天然奶酪和再制奶酪等產品，品牌包括總統（président）、蘭特（L a c t e l）、格爾巴尼（Galbani）、金章（Société）等，2009年在上海設立辦事處。2017年，該公司投資1 億歐元并購了江蘇太子乳業有限公司。

由于合作社公司、私營公司兩大陣營的同時存在，為了共同生存和發展，兩大陣營之間既有競爭又有合作。兩者之間的競爭主要體現在奶源的控制方面，目前雙方大致各占法國國內生鮮乳50%的市場份額，兩者與奶農的經濟紐帶都是通過合同關系而建立。這就意味著合同期滿后，奶農與兩大陣營的公司之間都有雙向選擇的機會。因此，兩大陣營之間的競爭是不言而喻的。兩者之間的合作主要表現在事關行業未來發展的前途和命運的重大事項方面，它們必須選擇合作。事實上，在應對廢除配額制后奶業治理戰略和策略方面，兩大陣營合作得非常緊密。

隨著牛奶生產配額制于2015年的廢止，行業管理的行政規則已不再發揮任何作用，取而代之的是乳品企業與家庭牧場之間建立的合同制。合同制是經歷了2009年發生的奶業危機之后，由于市場規律已不能正常發揮作用，法國政府相關部門為穩定國內奶業形勢于2010年在行業管理主體由公共部門向私營部門交接過程中所采取的重要舉措。法國政府根據2010年7月27日起實施的《農業漁業現代化法（2010-874號）》，承諾在2015年4月1日正式廢除奶業配額制之前，提前5年實行合同制。

事實上，到2015年底，幾乎所有從事牛奶生產的家庭牧場都與乳品加工商或生鮮乳收購商（生鮮奶收購商多數情況下與乳品加工商是同一個經營主體，但也有小部分生鮮乳收購商是獨立經營主體）簽訂了購銷合同，實現了合同制生產（也稱訂單生產）。從家庭牧場的數量分布看，有55%的家庭牧場與合作社公司簽訂了生鮮乳購銷合同，有40%的家庭牧場與非合作社或私營乳品加工企業簽訂了商業性的購銷合同，剩下5%的家庭牧場盡管還沒有與乳品加工商簽訂購銷合同，但也已經與他們建立了聯系。值得注意的是，有些向合作社公司出售生鮮乳的非合作社成員家庭牧場，他們與合作社公司簽訂的購銷合同屬于一般性的商業合同，即他們不能享受合作社給予合作社成員的各種優惠。從2016年起（2016年之前的乳品加工商或生鮮乳購銷合同分為兩類，一類是每個家庭牧場與乳品加工商或生鮮乳收購商之間簽訂的商業合同，另一類是通過奶農生產者組織代表奶農以討價還價的方式與乳品加工乳或生鮮乳收購商先達成合同框架，然后奶農再與乳品加工商或生鮮乳收購商簽訂合同），只有家庭牧場與加工商或生鮮乳收購商之間簽訂的購銷合同才有法律效力。

根據2010年政府頒布的關于生鮮乳購銷合同行政令中提出的具體規定，生鮮乳購銷合同中應含有強制性條款和靈活性條款。強制性條款是簽訂合同的雙方必須遵守的法定條款。靈活性條款是合同雙方在具體執行過程中允許有一定彈性的條款。例如，有些條款允許有意寫得含糊些，尤其是關于奶價的計算，這樣可以給合同雙方通過協商解決預留更大空間。還有些條款作為締約雙方的“保留意見”，一旦將來需要便可立即啟用。合同雙方達成的口頭協議不得納入書面合同內容。書面合同的篇幅可長短不一，有的書面只有十幾頁紙，有的則含各種附件在內長達百頁。強制性條款通常包括合同最短期限、生鮮乳購銷數量、如何制定奶價（奶價計算公式要考慮牛奶質量、獎懲等因素）、付款、合同修訂、合同終止與續期、重新協商等相關內容。靈活性條款包括合同雙方的附加權限、年輕農場主安置政策、排他性條款、保密性條款、奶農間合同買賣以及優質優價等相關內容。

盡管合同條款很多，但合同制的核心內容其實只有兩點：一是量化管控，即每個家庭牧場交售的牛奶量仍按原來的配額數量執行；二是差異計價，即“一場兩價”（同一個家庭牧場生產的同批次牛奶，乳品公司收購時按A、B兩種價格計價）。筆者所訪談的索地雅合作社是法國最大的乳品加工合作社，該合作社在法國率先建立起被稱之為“量價差異化（differentiated price/volume system）”管理系統。這種計價方法是基于每個家庭牧場原來的生鮮乳生產配額，把每個家庭牧場交售的生鮮乳總量區分為A產量和B產量，A產量按占總產量的90%計算，B產量按占總產量的10%計算。相應地，索地雅公司在向家庭牧場支付奶價時，對于A產量支付A價格，對于B產量支付B價格。例如，一個年產50 萬升的家庭牧場，A產量占90%，即45 萬升，這部分牛奶按A價格計價；B產量占10%，即5 萬升，這部分牛奶按B價格計價。A價格按國內市場價格計價，B價格按國際市場價格計價。法國在實施“量價差異化”管理系統過程中，除了執行A、B價格外，還有C價格。所謂C價格，是指乳品公司對于家庭牧場超出合同規定部分的牛奶而支付的價格，C價格通常低于生產成本。設定C價格的目的是不鼓勵家庭牧場生產高于合同量的牛奶。需要特別指出的是，除索地雅合作社外，其它合作社公司和私營公司也都采取了類似的做法。

牛奶價格是購銷合同中最為敏感的條款，通常是造成奶農與乳品公司之間關系緊張的根源。所以，各乳品企業在確定價格水平和定價周期時要綜合考慮自己的產品組合、在不同市場的商業地位、工廠績效以及利益分享等各種因素。就合作社公司而言，奶價基本取決于加工和營銷績效，而不涉及利益分配問題。定價周期通常為一個月，并由董事會決定，會計年度的年終價格補償或利潤返還也由董事會決定。法國所有的合作社公司都是根據CNIEL制定的綜合指標計算牛奶收購價格的。A價格是根據幾個綜合指標制定的，而且允許生產者與乳品企業之間協商定價。B價格是根據國際市場的黃油、奶粉價格制定的，幾乎不存在生產者與乳品企業之間的價格協商問題。就絕大多數的私營公司而言，它們定價的原則與合作社公司相類似，但價格波動性比合作社公司要大一些。一些中等規模的乳品企業，主要為國內市場生產飲用奶和新鮮乳制品，它們的收購價格時高時低。也有一些大規模乳品企業，它們的產品組合主要面向國際市場，所以它們的收購價格隨國際市場價格變化而波動。

3 法國奶業基本實現了平穩過渡

通過以上的介紹不難看出，在歐盟取消牛奶生產配額制后，法國并沒有立即跟進，而是繼續沿用了原來的配額制管理辦法，只是在名義上不再稱之為“配額制”而已。但是，法國在牛奶計價方法上進行了創新。在訪談過程中，筆者特意向索地雅公司咨詢了他們設計的A、B價格體系出于何種考慮。索地雅公司解釋說，他們預計歐盟取消奶業生產配額制后，會增加國際市場供給，并由此引發奶業市場價格波動。為了避免過渡期內國際市場價格波動給國內市場造成重大沖擊，他們設計出了“量價差異化”管理系統。他們之所以延續牛奶生產配額制的做法主要是為了防止國內市場供給過剩而引發奶價大幅波動，進而對家庭牧場的正常運轉產生沖擊。供給穩定了，價格也就穩定了，家庭牧場經營也就穩定了。至于索地雅公司實施的A、B價格體系，他們解釋說，這個價格體系既可以保護合作社成員免受國際市場奶價大起大落帶來的不利影響，又可以保障合作社成員在國際市場價格高漲時能夠分享到一定紅利。

在牛奶生產配額制取消后，由于法國實施了“量價差異化”管理系統，因而減輕了由于國際奶價的大幅波動對國內奶業的沖擊程度，有效地幫助法國奶農渡過了難關，基本實現了由配額制向非配額制的平穩過渡。這主要體現在以下幾個方面：第一，國內奶業生產基本穩定。根據法國畜牧研究所提供的最新統計數據，2015年法國牛奶總產量2 500 萬噸，成母牛存欄量為370 萬頭；2016年法國牛奶總產量為2 470 萬噸，成母牛存欄量為380 萬頭，牛奶總產量比2015年略有下降，但成母牛存欄量比2015年有所增長。第二，奶農總體上處于贏利狀態。根據特利斯卡利亞（Triskalia）合作社提供的數據，其下屬的萊塔（Laita）奶業合作社，2016年家庭牧場的平均生產成本為每噸330 歐元，而萊塔（Laita）奶業合作社支付給家庭牧場的平均A價格為340 歐元。也就是說，該合作社的家庭牧場處于微利經營狀態。第三，有些家庭牧場取得了良好的經濟效益。例如，我們所訪談的貝克頓牧場。該牧場生產有機奶，飼養50 頭成母牛，全年生產牛奶25 萬升。牛奶的生產成本為每噸340 歐元，生產的牛奶全部賣給拉克塔利斯（Lactalis）公司，公司對有機奶收購價格為每噸456 歐元，每噸奶獲得的毛利潤為116 歐元。

法國的奶牛養殖業雖然在全國各地都有分布，但主要集中在西部和北部以及東部山區。西部和北部生產的牛奶占全國的45%，東部山區占21%。法國奶農養殖的奶牛品種也呈現出多元化的傾向，其中，荷斯坦占66%，蒙貝利亞占17%，諾曼底占10%，其它品種占7%。法國的奶牛養殖業如同歐盟其它成員國一樣，走的是以家庭牧場為經營主體的發展道路，農場主既養牛又經營土地，采取種養結合的養殖模式。家庭牧場的養殖規模都不大，按成母牛計算大約一半的家庭牧場養殖規模在40～80 頭，平均規模57 頭，每個牧場的平均產奶量為379 噸。養殖規模超過100 頭的被視為大牧場，大牧場占家庭牧場總量的10%，奶牛存欄和牛奶產量分別占全國總量的20%。法國政府并不鼓勵發展大規模家庭牧場，所以產業扶持政策盡量向中小規模的家庭牧場傾斜。政府把對家庭牧場的補貼標準設定為成母牛50 頭，小于50 頭的按實際養殖規模補貼，大于50 頭的超過部分不予補貼。

法國家庭牧場的經營規模經歷了不斷成長和擴大的過程。根據法國畜牧研究所提供的數據，按飼養的成母牛存欄數計算，每個家庭牧場的平均規模是1983年為17 頭，1990年為23 頭，2000年為35 頭，2010年為49 頭，2016年為57 頭。2016年法國家庭牧場經營規模的分布情況是，24%的家庭牧場養殖規模在5～29 頭，養殖的奶牛頭數占全國總存欄量的7%；26%的家庭牧場養殖規模在30～49 頭，養殖的奶牛頭數占全國總存欄量的19%；24%的家庭牧場養殖規模在50～69頭，養殖的奶牛頭數占全國總存欄量的26%；17%的家庭牧場養殖規模在70～99 頭，養殖的奶牛頭數占全國總存欄量的26%；9%的家庭牧場養殖規模大于100 頭，養殖的奶牛頭數占全國總存欄量的22%。

法國乳制品加工業在歐盟成員國中也同樣占有重要地位。根據法國奶業組織CNIEL提供的2015年統計數據，2015年法國乳制品加工業的總營業額為260 億歐元。全國有大小規模不等的加工企業600 多家，其中，世界乳制品加工前20強的企業中，法國占據4 席，這四家公司分別是位居第二位的達能（Danone）、位居第四位的拉克塔利斯（Lactalis）、位居第十四位的索地雅（Sodiaal）和位居第十七位的保健然（Bongrain）。不難看出，在企業規模方面，法國的乳制品加工企業是以中小型加工企業數量居多。法國乳品企業按所有制性質劃分，可分為合作社公司和私營公司兩大類，上述四家公司中，索地雅屬于合作社公司，其它三家均屬于私營公司。

法國的合作社公司和私營公司在推動國內奶業發展方面扮演著不同角色。索地雅公司認為，合作社公司是奶農的互助組織，合作社的宗旨是為奶農謀利益，既要把奶農生產的產品銷售出去，又要幫助奶農賺錢，因此，合作社公司要立足在本土發展。而拉克塔利斯公司認為，私營公司的宗旨是為股東追求投資回報，因此，怎么能掙錢就怎么發展，哪里能掙錢就去哪里發展，資本要跟著利潤走。目前，拉克塔利斯公司除了與1.2 萬個奶農建立了合同關系之外，同時也在奮力開拓國際市場。在市場開拓方面，索地雅公司基本上以滿足國內市場為主，而拉克塔利斯公司則主要瞄準海外市場，并且在42 個國家建立了237 個生產基地和加工企業。

法國乳制品加工行業生產的乳制品品種非常豐富，但可簡單地歸為液態奶和干乳制品兩大類。法國生產的液態奶95%是常溫奶（超高溫滅菌奶），低溫奶（巴氏殺菌奶）只占液態奶總產量的5%。常溫奶的90%供應國內市場，另外的10%供應國際市場，包括中國市場。在干乳制品方面，法國傳統優勢在于奶酪生產，實際上法國是歐洲第一大奶酪生產國。根據CNIEL提供的資料介紹，法國生產的奶酪花色品種多達1 000 多個。法國的奶酪生產既有大規模的工廠化現代工藝，又有小規模的作坊式的傳統工藝。由于法國在乳制品加工行業實施了原產地保護制度，使得一些以傳統方式生產的具有地方或家族特色的奶酪得以生存和發展。