三位一體推進美麗鄉村建設

于法穩 中國社會科學院農村發展研究所

“十三五”期間，是我國全面建成小康社會的關鍵時期。圍繞全面建成小康社會，習近平總書記提出了一系列新思想、新論斷、新要求，充分體現了把全國人民帶入全面小康的堅定決心。美麗鄉村建設是廣大農村全面建成小康社會的重要內容，2013年農業部辦公廳《關于開展“美麗鄉村”創建活動的意見》發布之后，全國范圍內開始了美麗鄉村建設的系列行動。經過兩年多的實踐，美麗鄉村建設也暴露出了一些問題。為了更好地推動美麗鄉村建設，需要對美麗鄉村建設中的幾個理論問題做一個很好的理解。

廣大農村居民是主體

國家提出美麗鄉村建設之后，國家各部委積極投入到該項工程之中，都從本系統的業務出發，開展了“自上而下”的項目推動。正是由于這種“自上而下”的方式，將各級政府及職能部門推向了美麗鄉村建設的第一線，成為美麗鄉村建設的主體，而真正應成為主體的廣大農村居民則游離于美麗鄉村建設之外。

從基層政府職能部門層面看，每個部門都有其本系統的特定工作。在該系統圍繞美麗鄉村建設項目，自然采取“自上而下”逐級推行，基層職能部門也只能根據上級部門的要求來實施。為了突出本系統參與美麗鄉村建設的成效，基層職能部門往往傾向于選擇一些基礎較好的村莊作為項目實施點，而真正需要項目的村莊則很難獲得支持，正如廣大農村居民所講的，政府選擇美麗鄉村試點喜歡“錦上添花”，而不愿“雪里送炭”。

從廣大農村居民層面看，由于政府職能部門“自上而下”推行的項目與廣大農村的實際需求在一定程度上存在錯位問題，這也是農民不愿意參與到美麗鄉村建設之中的主要原因。同時，在廣大農村居民看來，政府推行這些項目是在做“政績工程”，與他們沒有關系。

改變這種現象的途徑，須由國家各部委“自上而下”的項目推動，轉變為廣大農村“自下而上”的需求拉動。讓廣大農村居民積極參與到美麗鄉村建設之中，讓他們內心認識到，國家真正在推動美麗鄉村建設，是要讓廣大農村居民與城市居民同享我國改革的紅利，而并非做“政績工程”。

“三位一體”的系統工程

美麗鄉村建設是生活、生態與生產“三位一體”的系統工程，同時也是硬件設施與軟件建設相統一的系統工程。

從生活設施層面看，改善農村基礎設施和農民居住條件，通過生態環境治理，美化生態景觀無疑是美麗鄉村建設的重要內容。但是，平原、丘陵、山區等不同地貌類型區域生態資源條件、社會經濟發展水平都不同，因此美麗鄉村建設的內容也不可能相同。一個重要原則應是把農村建設得更像農村，更能突出農村的特點，特別是民族地區更應如此；如果把廣大農村都建成高樓大廈，原來的村莊消失了，曾經生活的小院子消失了，到時鄉愁可能就會成為一種真正的“夢”。

從生態設施層面看，很多地方都采取粉刷主要干道兩側建筑的墻體，外觀確實出現了新面貌；同時，把街道兩側堆放的秸稈、樹枝等農村生活燃料集中到偏僻的村中空地上，由此使這些堆放之處更加臟、亂、差，而且增加了安全風險（如火災）。因此，這種方式也未得到農村居民的認可。同時，國家環保部、財政部推行的農村環境連片整治工程，配備了垃圾桶、轉運車輛，并建設了垃圾中轉站、污水處理場等，但因缺乏運行經費，導致這些設施被閑置，這在一定程度上也是國家投資的浪費。

從生產設施層面看，美麗鄉村建設較多關注生活設施與生態設施的建設，對生產設施未給予應有的重視。如普遍存在水利設施、田間道路設施嚴重不足，遠遠不能滿足現代農業的需要。

從軟件建設層面看，國家一再強調要統籌城鄉發展，不僅是基礎設施等硬件方面的統籌，更應是軟件方面的統籌，包括社會保險、養老保險、醫療、衛生、教育、文化等方面。在實際運作中，美麗鄉村建設對軟件的建設未給予足夠的關注。

為此，在美麗鄉村建設中，應全面統籌生活、生態與生產設施建設，統籌硬件設施建設與軟件建設。同時，應關注廣大農村居民生活習慣和方式的改變、素質的提高等方面的建設。

多樣化的建設模式

廣大農村差異性較大，不可能采取統一的建設模式。但是，我們在基層調研中發現，農村建設模式幾乎一樣，即對村內道路、文化廣場、農村飲水安全工程、供電、村里路燈等進行改造與建設；對于農村住房改造，多采用“穿衣戴帽”的方式，過多關注外觀的統一，未考慮潛在的影響。這種方式一方面會嚴重影響到鄉村民居生活的多樣性，另一方面這種方式不能從根本上解決問題。

如農村飲水安全工程，特別是山區農村飲水安全工程，一方面投資標準僅考慮了工程項目資金，而且是按照飲水不安全人口確定的，未充分考慮到山區地勢地貌、農民居住分散、材料多次轉運等特點；另一方面要求地方進行資金配套，以彌補山區農村安全飲水工程項目實施中所涉及的征地、項目設計、監理費、青苗補償、項目建設管理等費用，但山區多為國家扶持開發重點縣，根本沒有能力進行配套。所有這些都對美麗鄉村建設造成一定影響。

為此，美麗鄉村建設模式一定要多樣化，根據不同區域社會經濟發展水平、生態環境條件、不同民風民俗，設計不同的建設模式，不要全國一個模式，更重要的是要讓廣大的農村居民積極參與其中，選擇最適合的建設模式。

從“項目導向”轉向“基層需求導向”

美麗鄉村建設是一個系統工程，需要各級部門之間的相互協調、共同推動。國家提出美麗鄉村建設之后，各個部門圍繞著本系統的工作，推出相應的行動計劃，對美麗鄉村建設發揮了一定作用。但因缺乏彼此間的協調機制，部門各自為戰，不可避免地出現重復建設等問題。

在調研中我們發現，美麗鄉村建設的組織部門不統一。在國家層面上是由國家農業部負責組織，但基層的組織部門卻有新農村建設辦公室、農業工作辦公室、黨委宣傳部、城鄉建設委員會、黨委政策研究室。不統一的組織部門勢必導致國家部門文件下發渠道的不順暢，監督檢查的執行力度不夠。因此，為有效解決美麗鄉村建設中多部門組織問題，需要進行統一，這樣可以暢通驅動，提高效率，更有利于減少實施過程中“爭政績、推責任”現象。

此外，國家相關政策在區域差異方面未給予足夠關注，特別是有關資金配套政策，確實給我國老、少、邊、窮地區帶來很大的負擔，影響這些地區美麗鄉村建設的進度，進而影響到這些地區人民全面建成小康社會。

筆者建議，在政策的頂層設計上，應從“項目導向”轉向“基層需求導向”。建立政策調整機制，同時國家有關部門應根據美麗鄉村建設過程中出現的問題對政策進行及時調整。美麗鄉村建設過程中，部門所推行的行動計劃，對項目實施的過程過于關注，但對實施效果關注不夠，特別是保持實施效果的機制嚴重缺失。因此，建議逐步建立農村基礎設施與環境管理模式的創新機制，克服重建輕管，確保“工程建一處，服務一方群眾”的目標；明確管理主體和管理責任，加強對管理人員的技術培訓，提高管理人員知識水平和管理技能。