新時代城市總體規劃信息平臺建設探討

唐秋霞 鄒江 李媛

2017年以來，住建部、湖北省住建廳多次強調各地在編制新版規劃時要同步建立城市規劃管理信息平臺。為貫徹落實中央對城市規劃工作的新要求，全面提升城市規劃管理水平，本文就城市總體規劃改革對規劃管理信息平臺的建設要求，探討城市總體規劃信息平臺的建設思路和建設內容，希望能對當前城鄉規劃管理部門的總體規劃信息平臺建設有一定的參考和借鑒意義。

一、前言

城鄉規劃信息化是有效推進城鄉規劃編制、管理和實施監督一體化進程，推動規劃理念創新、規劃技術改進、促進規劃法制化建設的重要手段。在近幾年城市規劃管理相關政策的新要求下，城鄉規劃信息化的發展面臨著新的機遇和挑戰，面對全面實施的城市總體規劃體制機制改革，需要規劃信息化工作者能夠及時跟上形勢，及早研究并建設符合新形勢、新要求的城市總體規劃信息平臺，為規劃編制成果審查、管理和實施監督等行政職能方面提供服務和技術支撐。為進一步做好我省城鄉規劃信息工作，本文從總規效用發揮的角度對總規信息平臺的建設進行探討，為我省相關城市開展總規信息平臺建設工作提供參考。

二、新時代總規信息平臺建設的新要求

長期以來，城鄉規劃管理積累了很多問題和矛盾。如事權不清，規劃審查審批重點不突出，編審周期長；缺乏有效的審查手段對審批內容進行監管，主要依靠人工審查，無法保障審批的效率和準確性，城市規劃管理的權威性受到嚴重挑戰；缺乏有效的監管手段，無視規劃或者隨意更改規劃的現象屢見不鮮，導致城市規劃對城市發展失去了應有的戰略引領和剛性約束作用；規劃動態維護機制不健全，城市總體規劃缺乏延續性。

規劃信息化工作貫穿于整個規劃管理過程中，這些問題的存在，對新時代的城鄉規劃管理提出了更高的要求，同時也對城鄉規劃信息化建設工作者提出了新的任務。中央城市工作會議、《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》和《全國城市規劃工作座談會》強調了城市總體規劃的地位和作用，提出依法加強規劃編制和管理，在編制新版規劃時同步建立規劃管理信息平臺。通過規劃管理信息平臺創新規劃管理模式，推動規劃審批“放、管、服”改革，實現規劃編制管理、審批和監督全過程的動態跟蹤和實時監控，提高規劃行政管理效率和水平。

在規劃編制方面，要通過改革，強化城市總體規劃在城市發展建設中的戰略作用，以城市總體規劃為基礎搭建全市一張圖的城市規劃管理信息平臺，將空間布局和空間管控要素納入一張圖進行管理。在目標、指標和內容上綜合相關規劃要求，重點推進城市總體規劃與土地利用總體規劃“兩規合一”、“兩圖合一”，增強城市總體規劃的科學性和權威性。

在規劃審批方面，按照各級政府的規劃事權，分級把握規劃審查審批要點，精簡上報內容，簡化審批程序，提高城市總體規劃審查審批效率。

在規劃實施監督方面，建立統一的空間信息平臺，以“一張圖、一張表”為核心，加強對城市總體規劃實施情況的監督檢查，推進規劃建設監管相統一，強化總體規劃強制性內容的落實和剛性傳導。

在數據共享方面，在統一的數據標準體系下，建立規劃成果數據庫，規范成果數據管理，促進數據共享，逐步實現部、省、市三級規劃信息平臺互聯互通。

三、平臺建設思路

針對當前城市規劃管理工作中存在的事權不清、審批周期長、剛性約束不夠、規劃實施監督缺乏、信息孤島嚴重等問題，結合規劃管理信息平臺建設的新要求，以“互聯網＋地理信息＋城鄉規劃”為載體，從城市總體規劃管理頂層設計的全局視野出發，圍繞“一張圖、一張表、一報告、一公開、一督察”，綜合利用現代信息技術，基于統一的地理空間框架，建立標準規范統一、數據集成共享、業務應用集成的城市總體規劃信息平臺，為城市規劃編制、審查管理、實施監督需求提供前沿技術支持與統計應用分析，提高城市總體規劃管理水平。

四、對總規信息平臺建設內容的建議

根據城市總體規劃的“一表、一圖、一材料”成果內容，以及總體規劃成果編制、審查審批、成果管理、實施監督四個環節的應用需求，建議從以下幾個方面開展城市總體規劃信息平臺的建設。

1.推進數據標準建設，強化技術指導與支撐

數據標準的建設，是整合城鄉規劃數據資源、實現數據共享的基礎，直接關系到省市兩級城鄉規劃信息系統的協同推進。在省級部門制定的城市總體規劃相關數據標準規范的基礎上，結合城市實際規劃管理的需要，制定一套規劃成果數據編制、入庫和管理的有關標準規范。規范數據組織、數據格式和表達方式，彌補數據分析中空間參考不一致、成圖標準不一致、屬性信息缺失等不足，從源頭上規范數據編制和入庫管理，形成既能滿足省級管理要求，又能滿足城市管理需求的規劃數據標準規范，實現規劃成果數據的規范化、標準化。

規劃成果數據標準規范建設包括但不限于以下內容：《**市城市總體規劃編制成果要素分類及指標規范》、《**市城市總體規劃CAD制圖規范》、《**市城市總體規劃成果空間數據庫規范》、《**市控制性詳細規劃編制成果要素分類及指標規范》、《**市控制性詳細規劃成果CAD制圖規范》、《**市控制性詳細規劃成果空間數據庫規范》。

2.加強規劃數據庫建設，夯實數據基礎

在整個總規信息平臺建設的過程中，規劃數據庫的建設是最核心的內容，包括各類基礎地理數據、規劃編制成果數據、規劃管理數據等。數據庫建設是一項長期、重要和基礎性的工作，需要不斷充實和完善，并實現各類數據資源的集成管理、相互關聯、動態更新，為規劃編制管理、實施監督和決策夯實數據基礎。

在數據覆蓋范圍方面，加大全市域數據庫建設力度，堅持區域協同、城鄉一體，實現數據的全域覆蓋。在支撐信息整合方面，橫向上整合規劃業務所涉及的各類數據資源，將各類規劃管控要素歸類管理，并妥善處理成無矛盾的層級要素，建立全市統一的空間管控信息；縱向上打通省、市城市總體規劃的數據孤島，支撐省級城鄉規劃編制管理和規劃實施監督管理業務工作的規范化、科學化開展。

3.落實管控規則建設，發揮總規剛性控制作用

根據城市總體規劃審查要點和報批要點體系中的要求，建立和完善總規審查和報批體系。對市域、規劃區和集中建設區中可定量、可空間化的內容（如：人口規模、用地規模、用地構成、規劃文本指標與圖形指標一致性等），建設與之對應的審查要點和報批要點管控規則庫，作為規劃實施監督的剛性要求，為城市總體規劃的層級傳導和剛性控制提供數據支撐。

4.加快應用平臺建設，創新規劃管理模式

總規信息平臺主要由三個應用系統組成：城市總體規劃成果標準化軟件、城市總體規劃編制成果管理系統、規劃“一張圖”空間應用系統。各系統相互獨立，又可以有機地集成在一起，為城鄉規劃的信息服務提供應用支撐，還可結合規劃管理需要，在此基礎上集成其他應用模塊。

（1）城市總體規劃成果標準化軟件

為保障規劃數據標準的落地執行和創新審查方法，結合規劃編制和審查工作要求，省級部門建設與規劃成果數據標準規范配套的城市總體規劃標準化軟件。一方面，市縣城鄉規劃主管部門結合總規審查和報批技術要點，采用該軟件對規劃成果數據進行標準化檢測，及時發現規劃編制成果存在的問題，并根據檢測結果進行標準化規整和建庫，以保證標準規范的執行，保障“一張圖”中規劃編制成果數據的質量；另一方面，省級部門結合市縣上報的規劃成果的審查和報批要點，利用城市總體規劃標準化軟件進行技術審查，創新規劃審查技術方法，提高城市總體規劃審批效率和質量。

（2）城市總體規劃編制成果管理系統

根據規劃編制成果要素規范和成果數據庫標準的具體要求，建設城市總體規劃編制成果管理系統，對城市總體規劃成果數據進行標準化檢測、更新入庫，實現對城市總體規劃成果“一表、一圖、一材料”的管理，同時滿足多版本數據的管理和應用需求，為規劃成果管理和動態維護提供信息化支撐。

（3）規劃“一張圖”應用系統

在相關標準體系的指導下，將各種空間數據整合到統一的地理空間框架上，以管控規則為支撐，以監督管理為重點，建立規劃“一張圖”應用系統，實現全市域“一張圖”成果數據的集成瀏覽和綜合查詢，規劃用地構成及核心指標查詢統計，規劃沖突檢測及總規實施評估等，為城市總體規劃業務管理的各個環節提供及時、準確、全面的規劃信息。

在沖突檢測應用方面，基于數據標準和沖突規則，實現控制性詳細規劃與總體規劃、用地紅線與總體規劃、土地利用總體規劃與城市總體規劃等不同規劃數據之間的沖突檢測、差異圖標自動識別及報告導出，為下位規劃、建設項目的審批管理及差異協調提供技術支撐。

在總規實施評估方面，以“一張圖”和“一張表”為核心，結合規劃目標與現狀實施情況，梳理一套符合城市實際情況的評估指標體系，并轉為計算機可識別的運算模型，定期對規劃實施過程和實施效果進行動態監測，客觀地對規劃實施工作進度、實施成效、存在問題等情況進行綜合分析。一方面監督總規的實施情況，強化總規強制性內容的落實和剛性傳導；另一方面，為規劃的修改調整提供重要支撐，推動城市總體規劃由“靜態”藍圖式的向“動態”過程式發展。

五、結語

總規信息平臺的建設不僅僅是技術問題，也是管理問題。為保障平臺的順利建設和運行，還需要探索支撐平臺建設、應用和運行管理的推進模式和保障機制，包括信息化建設工作經費保障、人才隊伍建設、規劃編審協調機制、重點管控內容實施機制、定期評估機制和報告制度、動態更新維護機制等，從政策上確保數據更新、數據應用、數據共享和系統維護，為城鄉規劃管理工作提供長效服務，推動城市健康可持續發展。