京津冀地區土地生態壓力及協同調控策略

彭文英

（首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院，北京市100070）

一、引言

京津冀協同發展區2015年GDP總量占全國經濟總量的9.42%，轄區面積占全國總面積的2.25%，承載了全國8%的人口，與長江三角洲、珠江三角洲地區一起被公認為我國三大人口活動密集區[1]。京津冀地處我國北方脆弱生態系統前沿，是我國北方人居環境的重要保障地帶，由于特殊的地理環境格局與不合理的土地開發利用方式，經濟社會及人口的空間分布失衡，土地沙化、天然林草面積萎縮，土地生態系統退化，已經嚴重威脅本地區的生態安全和生態健康。因此，在推動京津冀協同發展重大國家戰略中，生態環境保護被納入重點率先突破領域，旨在形成京津冀生態防控一張網，盡快有效改善生態環境質量。

長期以來，京津冀地區城市化過程中缺乏區域間協同聯動，產業布局各自為政，導致生態用地流失、水生態失衡等問題，由此帶來生態系統服務功能下降、生態風險加劇、生態安全受到威脅。已有學者圍繞“區域生態安全保障”，揭示京津冀城市群生態安全格局的維持機制與影響因子，構建區域協調與空間聯動的生態安全保障決策系統和預測預警平臺[2]；通過遙感參數的生態質量指數綜合模型，定量評價京津冀城市群生態質量及動態變化，并指出不同城市的生態質量狀況及變化趨勢不同，承德、北京、秦皇島和保定的生態質量高于京津冀地區的平均水平[3]；通過建立城市群經濟社會與生態環境質量評價指標體系和耦合協調度模型，研究指出京津冀地區各城市經濟社會與生態環境耦合協調度發展水平整體上有一定程度的提升，呈現出明顯的空間分異[4]。近35年來，京津冀城市群近遠程要素能值代謝的環境負荷率不斷提升，環境壓力不斷增大[5]。城市的發展依賴于土地復合生態系統提供各項生態服務功能，2003—2011年北京城市土地的生態服務負功效在增長[6]。北京市建設用地增長快，優質耕地和生態用地被大量侵占，城鄉人地關系不匹配，城市擁擠與農村粗放問題突出，適宜建設空間少，未來發展空間嚴重不足[7]。京津冀地區土地生態壓力及生態服務的區域差異十分顯著，有學者通過構建自組織特征映射網絡對京津冀的生態系統服務進行分區，識別了不同服務類型的熱點區[8]；還有學者通過劃分京津冀地區生態保護紅線區、生態功能保障區和生態防護修復區，明確了不同區域的生態保護目標與對策，探討分區分類的土地利用政策，提出核心城市差別化發展，在協同發展中強調優化土地開發[9]。盡管京津冀地區的生態合作已有良好的開端，針對以水資源供給與消費、風沙源治理和大氣污染治理為核心的生態問題，嘗試構建了生態合作機制建設基本思路[10]，但是對于土地生態系統壓力的客觀認識還不夠充分，土地資源的協同保護機制和措施還亟待優化。因此，本文在深入認識京津冀土地資源現狀及利用問題的基礎上，擬通過人地矛盾、土地生態壓力及其空間分異特征判斷，探討京津冀地區土地生態壓力協同調控策略，深化京津冀協同發展戰略，為京津冀土地資源開發空間優化、土地資源協同保護機制完善提供理論依據。

二、京津冀土地資源現狀及生態壓力分析

（一）土地資源現狀

京津冀地區包括北京市、天津市以及河北省的石家莊市、保定市、滄州市、承德市、邯鄲市、衡水市、廊坊市、秦皇島市、唐山市、邢臺市和張家口市，共計13個地市，國土面積約為21.6萬平方公里，屬典型的溫帶半濕潤半干旱季風氣候，地形以山地和平原為主，西部為太行山山地，北部為燕山山地和壩上高原，其余為海河平原。壩上高原以旱生及多年生草本植物為主，太行山及燕山山地丘陵主要是灌木和灌木草叢，冀西北山間盆地的植被類型主要為森林和灌草叢。北京市以山地為主，山地面積約占62%；天津市以平原為主，平原比例超過90%；河北省包括壩上高原、燕山和太行山地、河北平原三大地貌單元，分別占全省總面積的8.5%、48.1%、43.4%。

京津冀地區建設用地面積2.5萬平方公里，占比11.6%，顯著高于全國平均水平；高原、山地較多，適宜工業化城鎮化開發的盆地和平原面積為8萬平方公里，約占區域土地總面積的47%，連片高開發強度區域的周邊也不適合進行大規模的城鎮化開發；耕地面積為7.18萬平方公里，僅占全國總耕地面積的5.8%；人均耕地面積為0.97畝，低于全國平均水平的1.48畝。根據《2015年全國耕地質量等別更新評價主要數據成果的公告》，京津冀耕地等別主要集中于8～14等，平均等別高于全國平均水平，耕地質量較高；生態用地比例達45.4%，其中林地比例為24.95%，人均林地占有量低。京津冀地區土地資源空間差異明顯，尤其是生態用地分布不均。北京市2015年生態用地比例高達54.68%，其中林地占比為82.17%；河北省生態用地比例為45.83%，其中林地占比為53.19%；天津市生態用地比例最低，僅為21.61%。

京津冀地處我國北方農牧交錯帶前沿，生態系統脆弱，生態問題比較突出。林地覆蓋率較低，林種單一，林地質量不高；2015年水土流失面積達4.6萬平方公里，占京津冀面積的21.2%；水資源嚴重不足，人均水資源量僅為全國平均水平的1/9，嚴重影響土地生態系統質量；生態環境極為敏感（脆弱）區域有1.93萬平方公里，占區域總面積的8.9%，環境保護、生態系統恢復重建任務較為艱巨[8]。

（二）人地矛盾及區域差異

受自然地理條件及經濟社會發展水平的影響，京津冀地區人口空間分布差異大，部分地區人均建設用地、人均生態用地嚴重不足，還存在不合理的土地利用現象，人地矛盾較為尖銳，人地矛盾表現的空間差異也十分顯著。

1.人口空間分布極化嚴重，人口密度分布的空間差異巨大

北京市、天津市人口密度分別為1 322.51人/平方公里和1 299.63人/平方公里，而河北省僅為393.14人/平方公里。北京、天津兩個超大城市的人口分布極化也十分顯著，二者中心城區人口密度分別高達23 688人/平方公里和28 215人/平方公里，而北京市延慶區人口密度則為157.47人/平方公里。

2.城市化率空間差異大，城鎮人口高度集中

北京市、天津市城市化率較高，2015年城市化率分別為86.5%、82.64%，已達到發達國家城市化水平，其中北京市中心城區、石景山區、天津市中心城區城市化率達100%，而河北省城市化率僅為51.33%，北京市延慶區城市化率僅為51.27%。

3.人均占有建設用地空間差異明顯，京津建設用地外延拓展非常有限

京津兩個超大城市建設用地規模過大，人均建設用地差異明顯。2015年河北省人均建設用地達到254.75平方米，天津市為212.71平方米，北京市為140.24平方米，其中北京市中心城區、天津市中心城區人均建設用地為41.83平方米、37.11平方米。北京市、天津市未利用土地非常有限，依賴外延拓展補充建設用地的潛力非常小，通過提高建設用地集約化利用程度的內涵挖潛能力相對較大。

4.生態用地分布不均，人均占有生態用地的空間差異極大

2013年人均生態用地天津市為181.66平方米，北京市、河北省分別為425.70平方米、1 184.34平方米，河北省承德市人均生態用地高達9 256.58平方米，而北京市中心城區、天津市中心城區僅為6.93平方米、17.5平方米。

（三）土地生態壓力及空間格局

人類的生產生活不斷地從地球生態系統獲取資源，占用生態空間，會不同程度地對生態系統造成擾動而帶來一定的生態壓力。土地具有重要的生態功能，人類活動對區域生態系統的影響主要表現為對土地生態造成壓力。土地生態壓力是指危及土地生態系統穩定性的外界干擾及其所產生的生態效應。生態壓力評價和測算，對于區域土地可持續發展、土地生態紅線劃定、土地資源優化配置具有重要意義。

1.研究思路及模型構建

土地生態壓力的定量評價多采用人口與生態關系的研究思路和方法，如區域生態壓力人口研究[11-12]，人口對生態環境壓力的時間變化態勢及其空間分異規律等[13]。本文借鑒人口生態壓力模型，統籌考慮人口總量以及經濟社會活動所造成的土地生態絕對壓力、相對壓力，構建人口土地生態壓力模型，以京津冀地級市（區）為研究單元，分析人口土地生態壓力及其空間分布，為土地資源協同保護提供理論支撐。

人口及經濟社會活動對土地生態產生的絕對壓力，考慮人口總量、經濟水平、城鎮化水平及生態用地面積等要素；相對壓力運用反映區域內部比較差異的比較指數來表征。具體土地生態壓力人口模型如下：

生態壓力人口表示區域承載人口、經濟社會發展所造成的實際生態壓力，常住人口反映人口規模對土地資源占用、土地生態系統的擾動，人口經濟密度比較指數反映某地區在京津冀地區中單位經濟養育人口數量大小的比較。隨著經濟水平的提高，一方面有更好的保護生態環境的經濟條件、技術條件；另一方面由于經濟強度增大對土地生態系統的擾動也更大，若單位經濟養育人口數量較少，則造成的生態壓力越大。城市化水平體現城市人口、城市用地規模，反映人類活動對自然生態系統空間擠占程度；城市化水平比較指數越大，說明該地區在京津冀地區中人口對土地生態系統的擾動越大，土地生態壓力往往也越大。生態用地是土地生態系統的核心組成部分，是土地生態功能發揮的重要載體，人均生態用地占有量越少，說明人多生態用地相對少，人類對土地生態系統的影響越大，土地生態環境的負荷就越大，人口與土地生態系統的關系就越緊張；相反，則土地生態環境負荷越小，人口與土地生態系統就越和諧。人口經濟密度比較指數、城市化水平比較指數、生態用地人口密度比較指數均可以反映某地區與京津冀平均水平的關系。

土地生態壓力人口與其自然人口的比值，稱作人口土地生態壓力指數，直接反映各地區人口與土地生態的壓力關系。人口土地生態壓力指數計算公式為：

其中，wi表示人口土地生態壓力指數，是反映京津冀各地區土地生態壓力大小的相對指標；表示京津冀各地區土地生態壓力人口；表示各地區的自然人口。人口土地生態壓力指數越大，表示該區域現狀承載人口、經濟社會發展所造成的土地生態壓力越大。

2.數據來源與處理

京津冀地區土地生態壓力人口測算涉及的人口、社會經濟數據主要來源于京津冀各地區2016年統計年鑒或2015年國民經濟和社會發展統計公報。土地生態數據采用2013年度土地利用變更調查數據，生態用地包括林地、草地、水域及濕地、荒漠。本文將京津冀地區按照地級市（區）分為37個行政單元，分別計算土地生態壓力人口和土地生態壓力指數。

3.土地生態壓力

土地生態壓力人口是經過土地生態壓力修正的人口數量，是根據經濟發展水平、城市化水平和土地生態狀況調整后的人口數量，它反映的是一個標準化后的人口規模，用來衡量京津冀各地區人口對土地生態系統擾動所造成的壓力大小，可由公式（1）計算得出。土地生態壓力指數是衡量京津冀地區內部土地生態壓力相對差異的指標，反映人口對土地生態系統質量的影響，指數越大，該地區土地生態壓力相對也越大。利用公式（2）計算出京津冀地區37個行政單元的土地生態壓力指數，如表1所示。

（1）京津冀地區有10個區土地生態壓力人口少于自然人口，即張家口市、承德市、密云區、懷柔區、延慶區、濱海新區、門頭溝區、寧河區、秦皇島市、平谷區，尤其是張家口市、承德市土地生態壓力人口遠遠少于自然人口。相比較而言，這些地區人口密度小，生態用地面積廣，城市化水平相對較低，人類活動對土地生態系統的擾動較小，人口、經濟、社會發展的土地生態壓力較小。

表1 京津冀土地生態壓力評測結果

（2）有27個地區土地生態壓力人口多于自然人口，人口、經濟、社會發展對土地生態系統擾動較大，造成了較大的土地生態壓力。尤其是天津核心城區、朝陽區、豐臺區及北京核心城區，相對于京津冀其他地區土地生態壓力非常大，天津城區土地生態壓力人口是常住人口的100倍之多，北京城區的土地生態壓力相當于12 086.7萬人，是常住人口的54.9倍。相比較，這些地區人口密度大，生態用地占比少，城市化水平較高，人類活動干擾大，土地生態壓力大。

（3）北京市土地生態壓力最大的是豐臺區，其次是朝陽區，天津市各區普遍存在土地生態壓力。這主要是因為生態用地相對不足，經濟發展水平相對較低，經濟支撐生態建設的能力相對較低，造成土地生態壓力人口較多。

（4）人口土地生態壓力指數由0.1到106.1，空間差異十分明顯。京津冀北部山區土地生態壓力指數小，北京市和天津市核心城區指數大，京津冀南部、東部地區相對處于中間地帶。天津中心城區指數最大，承德市指數最小。天津城區、豐臺區、朝陽區和北京城區的土地生態壓力比較指數大于50；通州區、海淀區、大興區、石景山區、津南區指數位于10～35之間，土地生態壓力較大；承德市、張家口市以及北京北部、西部淺山區土地生態壓力比較指數均小于1，反映了這些地區人地矛盾較小。

三、京津冀土地生態壓力協同調控策略

京津冀地區土地資源開發利用、土地生態壓力空間差異顯著，局部地區土地生態壓力過大，北京市、天津市人地矛盾突出。2015年4月，中央政治局召開會議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，進一步推動京津冀土地資源優化配置和協同保護，有效促進北京非首都功能疏解。土地生態壓力是衡量地區人類活動和經濟社會發展對土地生態系統的擾動程度，對于土地開發利用強度具有警示意義。為了緩解土地生態壓力，保證人與自然的和諧統一，促進人口與土地生態的協調，亟須在京津冀協同發展戰略下推動土地資源協同保護。

（一）落實主體功能區戰略，科學劃分土地資源保護區

主體功能區是根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，確定不同區域的主體功能，并據此明確開發方向，控制開發強度，形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局[14]。主體功能區劃分為禁止開發區、優化開發區、重點開發區和限制開發區，主體功能區管控為地區間協作性土地利用和資源保護提供機遇和基礎。京津冀地區要加快落實主體功能區戰略，將土地資源承載能力、土地生態壓力等納入主體功能區劃分和生態保護紅線劃定，對土地資源保護進行分區，并確定生態保護紅線中重點生態功能區范圍，實施差別化的土地資源開發利用和資源保護政策。

根據京津冀土地生態壓力測算，可以將土地生態壓力分為四級，即wi＜1的土地生態壓力低值區、1＜wi＜10的土地生態壓力較大區、10＜wi＜50的土地生態壓力高值區以及wi＞50的土地生態壓力超大區。

1.土地生態壓力超大區

對于wi＞50的土地生態壓力超大區，包含天津中心城區、豐臺區、朝陽區、北京中心城區，拓展生態用地空間，土地利用重在“減量提質”，嚴格控制建設用地規模和開發強度，疏解非核心功能及其相關產業人口，破解人地矛盾，著力緩解土地生態壓力。

2.土地生態壓力高值區

對于指數10＜wi＜50的土地生態壓力高值區，含通州、津南、海淀、大興、石景山5個區，應嚴格控制建設用地規模，劃定生態保護紅線并努力擴大生態空間，加強非核心功能疏解與生態建設并重，通過優化土地利用結構和方式，促進土地生態系統維育，提高土地承載力，緩解土地生態壓力。

3.土地生態壓力較大區

對于指數1＜wi＜10的土地生態壓力較大區，含冀東、冀南地區，應加強土地生態功能修復，挖掘生態資源潛力，重點通過土地整治、土地復墾等措施拓展土地生態空間，修復土地生態系統，并做好非核心功能疏解下的產業承接，重視土地生態系統保護和土地利用效率提升，減小土地生態壓力。

4.土地生態壓力低值區

對于wi＜1的土地生態壓力低值區，含承德市、張家口市以及北京北部、西部淺山區，是京津冀地區重要的生態屏障，應嚴格執行生態保護優先政策，嚴格遵守產業準入制度，保護森林、草原、水域、耕地，進一步加強土地生態系統維護，增強土地生態功能，提升對京津冀地區土地生態功能保障能力。

（二）優化生產、生態、生活空間格局，推動京津冀土地資源協同保護

“促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”是優化國土空間開發的重要內容，是合理利用土地資源的重要指導思想。在京津冀協同發展中，應以資源環境稟賦為本底，以土地生態壓力為限制性，加大森林、草原、濕地的恢復和建設，通過土地整治、土地復墾等措施促進生產、生態、生活“三生”空間重構，并結合京津冀新型城鎮化、產業轉移、人口流動等規劃，優化“三生”空間格局，促進土地資源合理利用和保護。

1.加大協同保護力度，健全京津冀土地資源保護協調機制

土地資源首先表現為自然資源特性，資源位置具有固定性，其質量及其在地理空間上的分布與組合主要受地貌、水文、植被、氣候等自然要素及其組合的影響。生態環境保護是京津冀協同發展優先重點領域之一，當前生態環境保護更為重視環境污染防治，對資源利用與保護相對重視不足。黨的十九大報告強調人與自然和諧統一，提出實施區域協調發展戰略，明確指出以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協同發展，加大生態系統保護力度，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度。因此，京津冀地區要堅決破除行政區劃束縛，建立健全跨區域土地資源保護統籌協調發展機制，構筑京津冀土地資源管理平臺，實現土地資源要素的統籌規劃、協調配置與自由流動，以及資源互補、發展共享的區域共贏。

2.加大建設用地統籌力度，確保生態用地“增量提質”

在京津冀大區域協調發展機制下，加強土地普查的制度化、常態化及長期化，做好土地登記，定期統一評價土地資源及土地生態壓力，在京津冀協同發展規劃指導下，具體編制京津冀國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃及相關規劃；清算城市、鄉村建設用地數量、質量及空間分布，分析人地矛盾、承載潛力，增強京津冀土地利用規劃“定指標”的意識，加大建設用地統籌力度，有效控制開發強度，科學合理確定建設用地規模，嚴格建設用地增量管控。

（1）加大城鄉建設用地統籌力度，使城市規劃與村鎮規劃無縫銜接，科學編制農村土地綜合整治規劃，建立城鄉存量建設用地臺賬，為城鄉建設用地統一利用、統一管理奠定基礎。

（2）加大區域間建設用地統籌力度，建立京津冀地區建設用地臺賬，制定京津冀大區域的城鎮體系規劃、產業發展規劃、生態用地規劃、耕地及基本農田保護規劃等，建立建設用地節約集約標準、節約集約用地管理考評機制。同時加大低效、閑置建設用地的挖潛盤活力度，實施建設用地退出機制，從而確保京津冀耕地總量不減。

（3）建立京津冀地區生態用地資源動態監測平臺，定期監測森林、草原、濕地、耕地等數量和質量，明確不同生態用地類型質量的影響因素和提質增效的限制性因素，分區分類規劃部署提升生態用地質量的方針措施，編制拓展生態用地空間的中長期規劃，確保京津冀地區生態用地“增量提質”，促進生態文明發展。

（三）增強區域參與土地資源保護的動力，健全跨區域資源保護補償機制

跨區域資源保護補償是生態補償制度中的有機組成部分，是實現生態建設成本共擔、收益共享的重要手段，有利于調整行政區域之間的生態關系和生態利益，有利于促進資源開發利用與保護一體化。

在京津冀協同發展中，遵從“誰獲利誰補償，誰保護誰受償”的補償原則，將土地資源保護補償納入跨區域橫向生態補償制度中，設立京津冀土地資源保護基金，充分調動區域政府生態建設的能動性，切實保障區域發展的公平性，緩解經濟發展與生態保護之間的矛盾。根據土地資源保護、土地生態壓力分區、生態用地資源動態監測公報，考慮各地區土地生態保護直接成本、土地生態用地機會成本，兼顧地區經濟社會發展水平、經濟支付能力，科學制定跨區域土地資源保護補償政策，明確補償要素、補償主體，確定合理的補償標準和水平。同時，探索多種補償途徑和補償形式，通過專項撥款、轉移支付、專項補貼等方式，有效縮小不同生態功能區之間居民的收入差距，保障區域土地生態系統良性發展，共享保護和發展成果，促進共同富裕。

＊首都經濟貿易大學研究生李若凡為本文第二貢獻者，在此表示感謝。

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