“一帶一路”背景下中國旅游貿易逆差調控戰略研究

王 欣 彭詩茗 陳 微（北京第二外國語學院 北京 100024）

旅游作為文化和信息交流的重要方式，在國際關系中的戰略地位得到了廣泛關注，其價值已經超越經濟利益的單方獲取。配合經濟、社會的全面倡議，我國可以充分發揮旅游貿易的多重作用，調控旅游貿易逆差，促進經濟、社會的全面發展。

一、中國旅游貿易逆差的擴大及其雙重影響

長期以來我國基于經濟利益考慮，在出入境旅游中更加側重入境旅游的發展。近年來，一方面我國入境旅游呈現相對停滯狀態，另一方面出境旅游持續快速增長，我國開始出現旅游貿易逆差并快速擴大①尹婕.旅游逆差倒逼中國業界換思路［N］.人民日報海外版，2014-07-17.。國家外匯管理局《2017年中國國際收支報告》數據顯示，2017年中國出境旅游逆差達到2 251億美元。中國的出境旅游快速增長甚至超前發展是旅游貿易逆差出現并持續增加的直接原因①②③尹婕.旅游逆差倒逼中國業界換思路［N］.人民日報海外版，2014-07-17.。境內外旅游購物消費發展的不均衡是我國旅游貿易逆差擴大的重要因素④蔣依依，楊勁松.以免稅為主導的旅游購物政策創新破解旅游服務貿易逆差的擴大化［J］.旅游學刊，2014，29（9）：9～11.。日本、韓國、美國等國家和地區旅游貿易逆差的發展歷史經驗說明，旅游貿易逆差現象是人民生活走向富裕階段的一般常態。⑤⑥⑦⑧陳立平.臺灣出境旅游發展的背景分析［N］.中國旅游報，2005-07-01（11）.

通常而言，巨額旅游貿易逆差會帶來一系列負面的經濟、社會和政治影響。第一，旅游貿易逆差導致外匯收入和儲備減少。第二，出境旅游的快速增長，對國內旅游業產生競爭壓力。當前我國海南等濱海度假旅游目的地就直接面臨著東南亞和日本、韓國等地的競爭。第三，伴隨出境旅游的購物、醫療、置業、留學等消費與投資，會抑制國內消費和投資，影響相關產業和地區發展。④蔣依依，楊勁松.以免稅為主導的旅游購物政策創新破解旅游服務貿易逆差的擴大化［J］.旅游學刊，2014，29（9）：9～11.

另一方面，中國國際旅游貿易逆差也會表現出顯著的積極作用。第一，規模迅速擴大的出境旅游消費是提升中國國際影響力的重要手段，在諸多國際矛盾糾紛中，相關國家會顧忌出境旅游市場利益，中國旅游逐漸發揮出輔助國家整體戰略的作用。2001年以來，我國旅游部門和大型企業積極配合國家商貿交往和外交活動，參與了中美、中俄、中英、中法、中澳、中葡、中新（新西蘭）、中印尼、中土、中阿（阿根廷）等多個政府間合作。第二，伴隨國際旅游交往，中國企業獲得了更加友善的國際經營和投資環境。

二、旅游貿易逆差調控戰略的實施框架

1.國家旅游貿易逆差調控戰略的指導思想

實施國家旅游貿易逆差調控戰略，指在全面、客觀地認識旅游貿易逆差的來源、現狀和趨勢的基礎上，積極主動地把握和利用旅游貿易逆差，以逆差流向引導、控制、調整為核心措施，配合其他相關安排，獲取和交換相應國家利益，服務于國家戰略目標的實現。歷史上，日本曾經將旅游貿易逆差作為政治籌碼運用于經濟貿易談判和政治外交領域⑥徐皎.日本國際旅游業的特點及新動向［J］.世界地理研究，2006，15（1）：94～97.。美國政府則采取直接措施削減旅游逆差⑦齊秀麗.約翰遜政府削減旅游逆差的嘗試［J］.河南科技大學學報（社會科學版），2009，27（4）：23～26.。學者中，蔣依依、楊勁松（2014）指出可通過以結構性減稅為基調的綜合性政策創新來提振國內旅游購物需求④蔣依依，楊勁松.以免稅為主導的旅游購物政策創新破解旅游服務貿易逆差的擴大化［J］.旅游學刊，2014，29（9）：9～11.；張凌云（2015）認為要使出境旅游發揮展示國家形象的作用⑨張凌云.適應新常態 把握新機遇 樹立新觀念 開拓新思路——對我國國際旅游收支逆差的再認識［J］.旅游學刊，2015，30（3）：5～6.；厲新建（2010）建議設計“回流機制”降低出境旅游對國家財富的沖擊⑩厲新建.中國旅游業跨國經營新論［M］.北京：中國經濟出版社，2010.。

2.主動實施逆差流向調控

主動引導旅游貿易逆差向有利于國家戰略目標的方向流動。對關系友好或國家利益擴張的國家或地區，如“一帶一路”重點合作國家，鼓勵并采取一些便利化措施方便中國游客進入。對關系敵對或國家利益收縮的國家或地區，如存在領土領海糾紛的國家或戰爭風險較大的地區，限制中國游客進入。對存在重大利益關聯的國家和地區，如美國、日本、新加坡等，需研究制定總體策略并即時制定中短期流向調控策略。

3.綜合運用國家行為、行業和技術調控手段

總體上，可以運用包括國家行為、行業和技術等不同層面的手段。在國際上，有參照價值的日本、韓國、美國等，曾經以多種手段調控和利用國際旅游貿易逆差。日本政府在20世紀80年代出境旅游快速增長時期，制定相應國家計劃，使旅游貿易逆差發揮了緩解美日貿易摩擦、帶動國家和民間投資、改善與亞洲國家國際關系的作用。韓國自2000年進入旅游貿易逆差階段后，政府大幅減少公務出國活動，同時號召居民減少出境旅游，并征收“出國納付金”供促進國內旅游發展之用。美國政府于20世紀60年代公開呼吁美國國民減少出國旅游。

4.旅游貿易手段常態加入國家對外行動序列

可以從以下幾方面，將旅游貿易手段加入國家對外行動序列：第一，旅游貿易利益輸送配合外交政策。通過利益輸送改善外部關系，增加外交籌碼。第二，加強文化認同，改善國家形象。通過民間交流，實現中國文化的輸出，改善中國形象，獲取更多民意認同。第三，輔助企業擴張和產能輸出。依托中國游客的大量輸出，促進中國企業（旅游、服務、設備、基本建設等）的海外投資與發展，輸出資本和產能。

5.建立國家旅游貿易逆差調控戰略指導與實施框架

建立以國家安全委員會為指導，文化和旅游部、外交部、商務部等部門密切配合的指導機制，編列中長期戰略規劃和短期行動方案，由文化和旅游部負責規劃和出境旅游協調的司局具體負責實施。

建立實施機制。首先評估“目標價值”，需綜合考慮對象國家的經濟體量、綜合國力、地緣戰略價值、具體戰略價值。其次評估兩大因素，即“旅游影響力”和“旅游合作風險”。一些經濟體量較小且以旅游業為支柱產業的國家受外部旅游貿易措施的影響較顯著。旅游合作風險包括國內政局、國家政策方向和國際環境等因素。最后是整體評估旅游貿易“目標導向”，包括戰略扶持、戰略調控、重點跟蹤評估等方面。

具體實施方面，根據確定的目標導向綜合實施包括國家行為、行業和技術等層面的措施。國家行為層面包括：國家公開宣傳和倡導、國家行政引導（公務人員出境管控和收支檢查）、出境消費相關稅費調整、國家金融支持等。行業層面包括：國際航線調整、價格補貼與調整、國際旅游列車聯合開發與投資、替代性目的地促進等。技術層面包括：通關便利性和去繁瑣化措施、公務人員活動檢查措施、入境商品檢驗措施等。

三、“一帶一路”旅游貿易逆差調控戰略

1.“一帶一路”旅游貿易合作進展

自2013年“一帶一路”倡議提出以來，已成為承載國家發展訴求和核心利益的行動綱領，習近平總書記在黨的十九大報告中明確闡述了“一帶一路”倡議布局的意義。截至2018年初，我國與“一帶一路”沿線地區和國家已在旅游政策、旅游投資、旅游產品研發與推廣等領域形成多層次、多方位的常態化聯合與協作。在國家間旅游合作交流機制方面，我們已經建立了中國—東盟、中國—中東歐、中俄蒙等一系列雙多邊旅游合作機制，召開了中國—東盟旅游部門會議、中國—中東歐國家旅游合作高級別會議?人民日報.織就“一帶一路”民心相通的亮麗紐帶［EB/OL］.http://www.gov.cn/xinwen/2017-05/11/content_5192763.htm，2017-05-11/2018-05-25.，成立了海上絲綢之路旅游推廣聯盟、路上絲綢之路推廣聯盟，并先后舉辦中俄、中韓、中印、中美、中國—中東歐、中澳等10個“旅游年”。在相關政策方面，截至2018年初，我國進一步擴大互免簽證的國家達到11個，單方面允許中國公民免簽或辦理落地簽證入境的國家或地區達到68個，新增部分廣泛涉及“一帶一路”國家和地區。

2.相關國家分析

“一帶一路”相關國家和地區在旅游資源條件和旅游產業發展方面差異巨大。

東盟地區通常指東南亞地區，總體上熱帶濱海旅游發展較好，尤以泰國、印度尼西亞、馬來西亞較為突出。新加坡的城市旅游、柬埔寨的歷史文化旅游發展成熟。中國公民赴東盟地區旅游的歷史較長，近年增長較快。該地區旅游貿易可發揮的作用較大。

蒙古國及中亞地區，旅游業發展總體落后，包括希瓦古城等資源是古絲綢之路的重要遺產，具有開發潛力。中國與該地區在文化上有較多聯系。該地區地緣價值較高，國家關系良好，產能和資金合作潛力大，但也存在一定風險。

西亞和中東地區，文化旅游資源豐富，但旅游業總體發展滯后，因政治等原因導致旅游環境不佳。

南亞地區，旅游資源具有特色，馬爾代夫、尼泊爾等國旅游業較為突出，但體量較小，旅游活動面臨的政治風險較多。

俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯等國，旅游資源比較豐富，旅游業發展相對落后，旅游投資潛力較大。中俄合作在中國國家發展戰略中占據重要地位。

中東歐地區，旅游資源具有一定特色，但旅游目的地發展水平與西歐差距很大，與中國總體關系良好，具有發展旅游貿易和產能合作潛力。

分析研究“一帶一路”相關國家間的旅游合作，應當注意以下幾點：第一，應注意國家間的巨大差異。相關國家在旅游資源、旅游業發展基礎、對中國游客的吸引力、旅游投資環境與政策、國家關系、國內政局等方面差異巨大，不能以簡單的整體策略對待。第二，國家戰略方向與旅游業合作條件并不直接契合。第三，總體投資與發展條件不佳，應慎重研究投資收益。

3.“一帶一路”旅游貿易逆差總體調控思路

整體規劃，分類實施，適時調整。“一帶一路”作為一個整體，是國家戰略投入的重點方向，但沿線國家和地區間差異巨大，在目標價值、對華關系、旅游業地位和潛力方面均有巨大差異，同時存在國內政局、戰爭、恐怖活動、宗教、文化、歷史淵源等諸多需考慮的因素。

研究和編列多維旅游貿易措施體系規劃。包括引導性、限制性和強制性等方面，涉及國家行為、行業、技術等多個維度，充分整合國家、企業、社會資源。

密切結合既有雙邊和多邊合作框架。在“一帶一路”“上合組織”“中國—東盟”“中國—中東歐”“中非”等多邊框架及“中俄”“中巴”“中蒙”“中捷”等雙邊框架下，推進更加實際和更有深度的旅游貿易合作。

4.分區分類調控策略

對“一帶一路”沿線國家進行旅游貿易導向評估與區分。對東盟地區，進行跟蹤評估，積極扶持與中國傳統關系良好、低風險、高成長性的國家和地區，對高風險地區實施控制。對中亞地區，總體上應予以積極扶持，對關系良好、資源豐富、體量較大的國家可予以重點扶持。對西亞和中東地區，應高度重視風險，謹慎跟蹤，適度扶持，暫緩一般地區旅游貿易活動。對南亞地區，應對大國重點跟蹤評估，積極扶持基礎良好的較小國家和地區。對俄羅斯及其他地區，應重點加強與俄羅斯的全方面旅游合作。對中東歐地區，總體應積極發展旅游貿易合作，對政局穩定的東歐國家可優先推動旅游貿易交流。

5.近期優先突破方向

優先開展中俄歐亞鐵路旅游聯合開發項目，在前期探索基礎上，利用歐亞（大橋）鐵路物流業務基礎，重點推動俄羅斯（德國）境內跨國鐵路旅游項目的聯合發展。以企業為主體，由國家提供支持，建設形成世界上距離最長的精品鐵路旅游項目。

建立中哈（哈薩克斯坦）旅游聯合開發計劃，在 “一帶一路”合作框架和“上合組織”雙框架下，以中國企業為先期實施主體，對航空公司和旅游企業給予航線補貼、旅行社獎勵等政策。以旅游資源開發為重點，打造“烏魯木齊—阿斯塔納—阿拉木圖金三角”旅游航線和“伊犁—阿拉木圖”絲路（西域）精品游線，主要面向中國游客，兼顧哈薩克斯坦游客和俄羅斯游客，重點推出原蘇聯（哈薩克）風情、古西域文化風情、中亞山地和荒漠三類吸引物，同步考慮中國產能輸出和本地就業。

配合中國—中東歐基礎設施建設，在中國—中東歐合作及中東歐投資基金框架下，設立并實際運作“中國—中東歐旅游聯合開發基金”。配合匈塞鐵路建設，開展基礎設施旅游配套服務，建設酒店、餐館、購物與娛樂設施，接待商務與度假觀光旅游者。