農業科研事業單位科研經費預算管理分析

趙佳駿

(四川省農業科學院，四川 成都 610066)

農業是我國國民經濟的基礎，農業的快速發展離不開農業科技政策的支持。自黨的十六大提出“統籌城鄉經濟發展”的重大戰略決策以來，我國堅持工業反哺農業，城市支持農村和多予少收放活的方針，公共財政體制逐步確立，財政支農資金量逐年增加，然而支農資金的使用效果并不十分理想。近年來，隨著我國事業單位管理體制改革的不斷深入和市場經濟進程的加快，農業科研事業單位各類經濟活動日趨頻繁，農業科研經費預算管理面臨著新形勢和新挑戰。

1 農業科研事業單位經費預算管理的概念及特點

農業科研事業單位經費預算管理就是按照農業科學技術和管理學原理，為實現既定的科研目標，對經費預算的編制、審批、執行、評價過程進行合理化和規范化管理，以期達到一種最佳完成度的管理行為。其目標是讓科研經費用得合理、科學，提高科研經費使用效率，為實現“科技興農、科技立農、科技強農”做出應有貢獻。由于農業科研事業自身的特殊性，使得其預算管理具有如下特點。

1.1 多元性

隨著我國社會經濟的快速發展，農業科研事業單位的項目經費來源既有由國家和各級政府撥款的縱向科研經費，又有由社會團體和企事業單位撥款的橫向經費等，呈現出多元化發展趨勢。

1.2 復雜性

農業科研活動依托于土地和自然環境，受土壤、季節、氣候等自然因素的影響較大，再加上試驗周期普遍較長，風險性較大，農業科研項目經費預算管理體現出一定的復雜性。

1.3 主觀性

目前，我國實行的是“課題負責制”，課題(項目)負責人申報項目、編制預算并自行掌握經費使用情況。因此，課題負責人的主觀意見占了相當大的比重。

1.4 系統性

科研經費預算管理對內涉及到單位的科研管理部門、財務部門等協作部門，對外涉及到農業廳、農業部等項目下達單位，是一個系統化管理的過程，需要對每個環節都予以充分重視，形成一整套完善的科研經費預算管理體系，才能使科研經費使用效益更好。

2 農業事業單位科研經費預算管理的現狀

從經費來源來劃分，我國科研經費可分為縱向經費和橫向經費兩類，縱向經費來源又可分為國家部委項目和省級項目。2017年以前，國家部委項目包括了國家自然科學基金、973計劃項目、863計劃項目等等；省級項目包含省育種攻關項目、財政創新能力提升工程等等。2014年底，我國為深化中央財政科技計劃管理，將過去的各個專項拆分合并，重新整合成國家科技重大專項、國家重點研發計劃等五類科技計劃，經過3年過渡期，從2017年正式全面按此實施。緊跟中央的腳步，2017年初，省級科研項目管理也做出了調整，將原來的項目拆分合并后重新整合成應用基礎研究計劃、重點研發計劃等四類科技計劃，并逐步深化推進。將繁復的經費渠道進行部分整合，使得資源能夠被統籌利用，便于項目和項目經費的管理和監督，提高科研資源的使用效率。

2005～2014年10年期間，我國全社會研究與試驗發展(R&D)經費投入始終保持快速增長，投入強度(與國內生產總值之比)連年創造歷史最高水平，企業自主創新投入的主體地位進一步鞏固。2013年，全國共投入研究與試驗發展(R&D)經費11846.6億元，比上年增加1548.2億元，增長15%；研究與試驗發展(R&D)經費投入強度首次突破2%，達到2.08%。近年來，從中央到地方各級政府都加大了對農業科研事業的經費投入，來自社會企業或個人的投入也逐年增長，農業科研活動發展迅速，這就對科研項目經費的管理提出了更高的要求。

目前，農業科研項目經費管理仍有一些需要進一步完善的地方，如單位的內部控制制度不健全、經費使用過程的監督力度不夠、科研人員法規意識薄弱；項目驗收貫穿整個項目期間，由項目主研方向的專家組進行，重點審查科研進度和科研成果，而經費使用情況只有在結題審計時才進行，具有滯后性；單位財務部門往往也只是對報賬票據的合法性進行審核，由于不熟悉科研活動，對經費使用合理性幾乎無法審核等等，導致科研經費無法發揮其應有的功效。

3 存在的問題及原因分析

3.1 農業科研項目存在重申報輕管理的現象

有些科研人員法規意識較弱，認為只要能完成科研任務就行，忽視預算方案的約束性，經費使用隨意性較大，往往造成科研經費的浪費。有時又因為擔心一個項目經費不夠，科研人員會同時申請幾個同類型的項目，但這些項目的一些研究成果可以相互采用，不需要進行重復試驗，導致了項目經費的結余。還一些科研人員錯誤地認為項目申報下來，經費撥款到位，自己作為項目主持人可以隨意支配這些資金，沒有系統、科學地規劃資金使用，使得時常出現剛開始“打緊”花錢，結題時“集中”花錢的現象，甚至出現有時經費過度結余、有時又嚴重超支的現象，既不利于經費管理，也不利于科研人員進行研究。同時，科研人員與財務人員脫節，直接導致課題組產生的一些費用不符合財務報賬制度無法報銷，而結余的經費又用不出去，導致科研經費使用效率低下。

3.2 農業科研經費缺乏科學的預算編制

預算編制是預算管理的第一步，科學編制預算要求既要保證科研活動順利開展，也要保證科研經費合法、合規的使用。盡管相關制度在不斷完善，但農業科研事業單位在項目經費預算編制環節中仍然存在編制不科學的問題，其原因主要有兩點：

3.2.1 單位領導不夠重視 任何一項規章制度要得以良好的實施，首先需要單位領導的重視。有些領導對于預算管理并不在意、對相關政策不熟悉，使得單位從上至下的預算管理規則意識淡薄；有些領導僅僅局限于管理層面討論預算編制，而忽視了基層真正執行人員的反饋信息，導致編制的預算方案缺乏科學性、合理性，無法順利執行。

3.2.2 部門間協作不佳 有的單位將科研項目預算統一交給單位財務部門進行編制，財務人員對于科研活動并不十分了解，只能根據上年度數據或其他項目預算方案進行粗略編制，導致預算方案缺乏合理性、科學性；有的單位又是完全由項目負責人編制預算，受專業限制，容易造成經費使用不符合財務規章制度的矛盾。

3.3 農業科研經費缺乏全過程的預算控制

很長一段時間以來，我國農業科研事業單位項目經費預算管理制度不盡完善，尤其是缺乏全過程的控制。我國的預算管理流程像是一個個獨立的過程，在上一個環節不考慮下一環節，導致預算無法按照計劃實施，造成科研經費浪費。因此，我們應借鑒美國的科研經費預算管理方法，建立起從立項到結題審計全過程、動態的控制機制，發現問題能及時糾正，避免越走越偏、問題越堆越大，從而保證科研活動有序開展。

在預算管理過程中，還應建立嚴格的監管措施。不論是在預算編制，還是在預算執行階段，都需要統一、科學的監管，確保科研經費預算編制合理、合規、合法，確保預算方案能夠很好的執行。監督措施也應涵蓋在預算控制中，貫穿預算管理的整個過程，確保科研經費用到實處、用出實效。

3.4 農業科研經費缺乏嚴格的預算執行

按照預算管理要求，經過審批的預算，必須嚴格照章執行。但在實際操作中，沒有嚴格按照預算方案執行的情況時有發生。首先，是因為農業科研活動的特殊性造成的，農業科研活動本身對自然環境依賴度較大、周期較長，時常會遇到突發情況，如自然災害、氣候變化等無法預計的因素會給科研活動帶來較大影響，導致無法按原來的預算執行。其次，預算編制環節的疏漏或者編制不科學，也會導致預算無法嚴格執行。再次，執行過程缺乏嚴格的監督和控制，監管不能僅紙上談兵，需要真正地實行。

預算執行不僅僅是為了保證科研項目順利開展、實現科研成果，更是為了在執行的過程中發現問題并及時反饋，才能對預算做出恰當的調整，真正使預算管理充分發揮作用。

3.5 農業科研經費缺乏合理的績效評價

事業單位預算執行不力，還因為缺乏事后對預算執行情況的有效獎懲機制。績效評價作為一種行之有效的激勵方式本應發揮其職責，然而一些科技計劃資助的項目都是部門自己立項、自己組織驗收，嚴重缺乏與其他科技預算管理部門的溝通和協調，在比較獨立的績效評價機制和有效制衡方面存在嚴重不足。又基于農業科研項目的特殊性，科研人員付出的努力和投入的技術研究無法準確的量化，導致績效考評無法進行。

4 提高農業科研事業單位預算管理的建議

(1)在科研經費預算編制階段，由農業部等項目下達單位確定項目目標、關鍵要求，控制經費總量，由各項目承擔單位自行對預算方案進行細化；或者由項目承擔單位根據預算方案內容、項目實際需求等編制詳細的預算方案，報項目下達單位進行審批。編制預算時遵循相關性原則，充分考慮單位實際需求、行業整體情況及未來發展等與項目相關的各方面因素，事先做好調研、預測、風險評估和協調工作，仔細、全面地編制預算方案合理、科學的預算，提高預算的可執行性。在此過程中，各單位、各相關部門應相互協作，發揮良好的協同效應，讓預算的編報通道更加順暢，編報過程更高效。

(2)在科研經費預算管理的監督控制環節，全國農業科研事業單位可以建立常態化的審計，可以根據單位實際情況靈活設置審計節點，如：以1個自然年度為節點等。并且，還可以建立起項目進度實時查詢系統，讓項目下達單位、項目承擔單位、外審機構等相關部門都能實時掌控項目進度和科研經費的使用情況。

(3)對于已經簽訂的預算合同要嚴格執行，不得擅自更改、調整。但由于農業科研試驗周期長、不可控因素較多，在保證預算方案嚴肅性的同時，也應該建立靈活的調整機制。如果在實際執行過程中發生不可抗的因素導致預算方案需調整，或是在監督控制環節確實發現了不合理的地方，應及時進行調整。簡化調整預算的申報、審批程序，可以適當將一定金額內的調整審批權下放至項目承擔單位或其主管部門，以保證預算調整的及時性和有效性。但項目承擔單位或其主管部門審批時也需嚴格審查，在結題審計時對預算完成情況承擔連帶責任，避免滋生腐敗。

(4)建立科學的績效評價體系是非常必要。我國也可嘗試建立類似美國計劃評估等級工具(PART)的預算績效評估體系，將績效評估結果與經費預算相掛鉤,項目下達單位可每2年抽取20%當年結題項目進行評估，將各項目的預算完成情況設置優、良、中、差4個等級，將結題審計時預算完成情況預算方案相比上下浮動5%及以下為優，說明項目承擔單位預算執行性好，資金管理效率高，未來申報項目時可增加項目經費，并對相關科研人員實施獎勵；與預算方案相比上下浮動20%及以上為差，說明項目承擔單位的預算執行效果差，管理效率低，在下次項目申報中削減10%預算，且下次繼續對其進行評估，如果評估結果仍然為差，則加大對預算資金的削減力度，并對相關科研人員給予適當處罰。以激勵科研人員的積極性和創造力也形成適當的壓力，以便提高公共資金的使用效益和效率，使公共資源得到最有效的配置和利用。

應當提高農業科研事業單位的創新性。科研工作本就是是創造性和創新性工作，規律性和可復制性較差，而在國家大力發展農業的背景之下，農業科研經費預算管理應該建立起復合發展的模式，不宜和一般性政府支出等同視之，不能讓“如何使用錢，必須怎樣使用錢”成為科研工作的枷鎖。在保證科研任務順利完成，經費使用合理、合規的基礎上，對于結余的科研項目經費，應從政策上鼓勵用來進行科研項目的后續創新性、探索性工作。科研工作的創新性、創造性能夠為科研工作人員拓寬思路和更多靈感，若政策上能支持科研人員利用結余經費繼續深挖某一專業領域，甚至建立起專門對此情況繼續跟進的制度，在保證國家財經紀律的公正性、嚴肅性、權威性的基礎上，保障科研工作深入有序的推進，保護科技人員的工作熱情，定能使農業科研經費發揮更大、更好的效用，讓農業科技更好地服務社會，造福三農。