中國再啟修憲

姜懿翀

時隔14年，中國再次決定對憲法進行修改。

2018年1月18日至19日召開的中共十九屆二中全會，審議通過了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議》，明確了憲法修改的重要意義、總體要求、必須貫徹的原則等內容。

“法與時轉則治，治與世宜則有功。”作為國家的根本法、治國安邦的總章程、黨和人民意志的集中體現，憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果、作出新規范，才能具有持久生命力。

從1954年中國第一部憲法誕生至今，中國憲法一直處在探索實踐和不斷完善過程中。1982年憲法公布施行后，分別于1988年、1993年、1999年、2004年進行了4次修改。

自2004年憲法修改以來，黨和國家事業又有了許多重要發展變化。特別是黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，黨和國家事業取得了歷史性成就，發生了歷史性變革，推進中國特色社會主義進入了新時代。我國憲法必須隨著黨領導人民建設中國特色社會主義實踐的發展而不斷發展。

根據十九屆二中全會會議公報，此次憲法修改，要把十九大確定的重大理論觀點和重大方針政策特別是習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家根本法，體現黨和國家事業發展的新成就新經驗新要求，為新時代堅持和發展中國特色社會主義、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力憲法保障。

依照憲法有關規定，下一步，全國人大常委會將根據中共中央的建議，形成關于《憲法修正案（草案）》的議案，這份修憲建議將在今年3月召開的全國兩會期間，提請十三屆全國人大一次會議審議。

修憲意義深遠

治國憑圭臬，安邦靠準繩。現行憲法頒布以來，在改革開放和社會主義現代化建設的歷史進程中、在我們黨治國理政實踐中發揮了十分重要的作用。可以這樣說，中國命運的每一個轉折點，中國前途的每一個里程碑，中國奇跡之所以成為現實的一切回答，都以鉛字刻印在中國憲法里。

“綱舉目張，執本末從。”憲法修改是國家政治生活中的一件大事，是黨中央從新時代堅持和發展中國特色社會主義全局和戰略高度作出的重大決策，也是推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措。

那么，為何要在現在這個時點再次啟動修改憲法？

“修憲是執政黨實施憲法的順時之舉。”中國憲法學研究會副會長、首都師大政法學院教授鄭賢君認為，修憲是憲法發展的途徑之一，依憲治國意味著政治生活須受憲法規范。只有及時將變化社會政治現實中蘊含的先進理念、思想轉變為憲法價值，才能使憲法富有時代氣息并不斷完善。

九三學社中央委員徐玖平表示，“新時代、新思想、新矛盾、新目標”是十九大報告中的4個重要判斷，為了順應新時代，貫徹新思想，化解新矛盾，達成新目標，必須修改憲法。

民進中央常委蔡繼明表示，這次憲法的修改一個很重要的任務和內容，就是要把習近平新時代中國特色社會主義思想載入國家的根本，領導全國人民在方方面面開拓進取，所以憲法也應該進行適當的修改，以便反映我們經濟社會發展的重大成就。

中央黨校教授辛鳴表示，隨著中國特色社會主義進入新時代，那么我們當然應該把我們在實踐中的理論成果、政策制度載入國家的根本法，這樣就可以真正讓我們的憲法更加與時俱進，能適應當代中國社會全面依法治國的客觀要求。

中國政法大學副校長馬懷德表示，十九大以來我們提出了中國特色社會主義事業進入了新時代，那么確立了未來發展的新目標，這些重要的制度理論和實踐探索，都需要上升為憲法的規定，這樣才能夠讓憲法既保持它的連續性、穩定性和權威性，同時又體現與時俱進的理論品格。

“茍日新，日日新，又日新。”憲法只有不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果、作出新規范，才具有持久生命力。這次修改憲法，不僅是由憲法發展規律、憲法本身的分量決定的，而且是由時代發展和實踐需要等多個因素共振的結果。十九屆二中全會通過憲法修改的建議，這是順應歷史發展的必然選擇。

對于此次中共中央啟動修改憲法，社會各界均給予了高度的評價。

有評論稱：這一次修憲的時機與前幾次有所不同，這是中國國家實力空前提高，戰略使命更具挑戰性，社會治理呈現前所未有復雜性的時候進行修憲，它的意義也因此更加深遠。

修憲將為中國法治建設注入新動能。從十八大到十九大，中共實現了領導核心和指導思想的再建構，這為給法治建設再注動能、結束圍繞法治建設方向上的思想混亂創造了新的政治基礎。反腐敗前所未有強化了法律的威嚴，全面從嚴治黨配合有效的輿論治理，使中國的政治敘述從西方話語轉向法治和黨建話語。全面依法治國既是法治建設的加速，也是在黨的領導下方向的再校正。

“舉一綱而萬目張，解一卷而眾篇明。”鄭賢君認為，修憲是執政黨重大的政治決定，是以實際行動踐行遵守憲法的承諾，還是將黨的意志上升為國家意志的不二選擇，更是實施憲法的具體表現。中共中央政治局確立的修憲四原則體現了法治國家的基本要求，反映了中國共產黨領導全體人民在依法治國的軌道上穩步前行。

《人民日報海外版》刊發評論稱，黨中央決定用一次全會專門討論憲法修改問題，充分表明黨中央對這次憲法修改的高度重視。在中國的政治生活中，黨的全會、憲法修改有著極重分量。這次二中全會，這次憲法修改，均將載入史冊。時代和時光，會見證它們的不凡。

對憲法進行適當修改，由憲法及時確認黨和人民創造的偉大成就和寶貴經驗，以更好發揮憲法的規范、引領、推動、保障作用，是實踐發展的必然要求，是新時代堅持和發展中國特色社會主義的必然要求，是一次重大的政治決斷和堅實的歷史選擇。這次修憲將為新時代堅持和發展中國特色社會主義、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力憲法保障。

憲法在不斷與時俱進

“法者，天下之公器也；變者，天下之公理也。”歷史不斷前行，法治建設只有跟上實踐的腳步，才能發揮引領和推動社會進步的作用。

我國憲法發展的一個顯著特點是：隨著黨領導人民建設中國特色社會主義實踐的發展而不斷完善發展，然后再次對實踐形成正反饋——法律體系跟上迅速更迭的時代步伐，又反推著國家和社會不斷前行。

從1954年我國第一部憲法誕生至今，我國憲法就一直同黨團結帶領人民進行的實踐探索緊密聯系在一起，隨著時代進步、黨和人民事業發展而不斷完善。

1954年9月20日，一屆全國人大一次會議通過、頒布了《中華人民共和國憲法》。這是新中國的第一部憲法，史稱“五四憲法”。

這部憲法，是以當時起到臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》為基礎制定的。憲法以中國共產黨提出的“黨在過渡時期的總路線”作為國家的總任務，并把黨所創建的基本制度和黨所制定的基本方針和重要政策予以憲法化、條文化，為我國后來的民主建設與制度建設奠定了基礎。

1966年，“文化大革命”爆發，“五四憲法”逐漸失去了實際效力。1975年1月17日，我國第二部憲法由四屆全國人大一次會議通過，史稱“七五憲法”。

“七五憲法”在結構上基本延續了“五四憲法”，帶有明顯的“文革”色彩。比如，第十三條規定，大鳴、大放、大辯論、大字報，是人民群眾創造的社會主義革命的新形式；在這部憲法中出現的新詞“革命委員會”。指導思想偏離軌道，這也意味著“七五憲法”擁有“與生俱來”的缺陷。

1978年3月5日，我國第三部憲法由五屆全國人大一次會議通過。由于受當時歷史條件的限制，這部憲法未能徹底清除“文革”期間“左”的思想影響，以致還存在一些不正確的政治理論觀念和不適應客觀實際情況的條文規定。

例如，序言中仍然保留了“堅持無產階級專政下的繼續革命”的提法，對“文化大革命”仍然采取肯定態度；在國家機構中，仍然保留地方各級革命委員會的名稱；在公民的基本權利和義務中，仍然規定公民“有運用‘大鳴、大放、大辯論、大字報的權利”，等等。

1982年12月4日，我國第四部憲法由五屆全國人大五次會議通過，史稱“八二憲法”，是我國現行憲法。

“八二憲法”是在“五四憲法”的基礎上修改的，亮點頗多。從內容上，把四項基本原則寫入序言；在“五四憲法”的基礎上，重申所有公民“在法律面前一律平等”，同時在結構上作出重大調整，把“公民的基本權利和義務”一章提到了“國家機構”之前，更好地體現了國家尊重和保障人權的憲法精神。

“八二憲法”還對人民代表大會作了一系列發展和完善，尤其是擴大了全國人大常委會的立法權，規定其可以制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；在全國人大閉會期間，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。實踐證明，把大量的立法工作放在全國人大常委會，對于加快立法步伐、提高立法質量，起到了重大作用。

“八二憲法”公布施行后，根據我國改革開放和社會主義現代化建設的實踐和發展，分別于1988年、1993年、1999年、2004年進行了4次修改。

1988年，七屆全國人大一次會議通過憲法修正案，對“八二憲法”作出第一次修改，這也是我國首次采取憲法修正案的形式修憲。

此次修改第十一條增加規定：“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理。”從立法上突破了多種經濟成分并存的禁區，明確了私營經濟的法律地位。

為促進經濟合作的擴大，適應外商投資企業的用地需要，此次修改在第十條第四款還專門增加規定：“土地使用權可以依照法律的規定轉讓。”

1993年3月29日，八屆全國人大一次會議通過了“八二憲法”的第二個修正案，將“在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟”修改為“國家實行社會主義市場經濟”，并規定“國家加強經濟立法，完善宏觀調控”。

1999年3月15日，九屆全國人大二次會議通過憲法修正案，對“八二憲法”進行第三次修改。

此次修改將“鄧小平理論”、“依法治國”寫入憲法，將非公有制經濟由社會主義公有制經濟的“補充”變為社會主義市場經濟的“重要組成部分”，這為建立社會主義市場經濟體制、發展人民民主、推進依法治國基本方略實施，進一步完善社會主義市場經濟立法，提供了憲法依據和保障。

2004年3月14日，十屆全國人大二次會議通過憲法修正案，對“八二憲法”進行第四次修改。

此次修改涉及14項內容，包括確立“三個代表”重要思想在國家政治和社會生活中的指導地位，完善土地征用制度，進一步明確對發展非公有制經濟的方針，完善對私有財產保護的規定，增加尊重和保障人權的規定等。

修正案明確宣布：“公民的合法的私有財產不受侵犯”、“國家尊重和保障人權”。在許多憲法學專家學者看來，這次修憲意義深遠，標志著我國全面走向“以人為本”的權利時代，限制公權力、保障公民權利成為立法工作的重要價值取向。

縱觀歷次憲法的頒布與修改，都與國家的政治與經濟建設息息相關，在健全社會主義民主與法制建設等方面發揮了重要作用，打上了深深的時代烙印。2018年進行的第五次修憲同樣也不會例外。

修憲四大原則

“大哉乾元，萬物資始。”憲法是國家的根本法，是國家穩定的基礎，維護憲法的穩定，就是維護國家根本制度的穩定，維護國家的長治久安。憲法修改關系全局，影響廣泛而深遠。因此，對憲法的修改也就需要格外嚴肅、慎重，按照不同于其他法律的特別程序來進行。

黨的十九屆二中全會強調，這次憲法修改將貫徹以下“四大原則”：

一是堅持黨的領導，堅持中國特色社會主義法治道路，堅持正確政治方向。

憲法修改必須堅持黨的領導。實踐充分證明，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度最大的優勢，是社會主義法治最根本的保證。只有堅持黨中央權威和集中統一領導，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，把堅持黨中央集中統一領導貫穿于憲法修改全過程，才能確保憲法修改的正確政治方向。

二是嚴格依法按程序進行。

要造就一部全民遵循的“根本大法”，修憲過程必須講程序和專業，這是最基本的法治保證。歷次修憲實踐表明：嚴格依法按程序進行，才能保證憲法修改符合憲法精神、符合依法治國的執政理念。只有嚴格依法按照程序進行，才能確保修憲內容的正當性，進而增強修憲內容的可接受性，為憲法的實施鋪平道路。否則，憲法的權威性也將深受影響。

根據我國憲法第六十四條規定：憲法的修改，由全國人民代表大會常務委員會或1/5以上的全國人民代表大會代表提議，并由全國人民代表大會以全體代表的2/3以上的多數通過。繁瑣而復雜的程序，既是凝聚共識的過程，也是對修憲者法治精神的檢驗與錘煉。

根據我國歷次修改憲法的慣例，都是由中共中央向全國人大常委會提出修改憲法的建議，再由全國人民代表大會常務委員討論后，依照法定程序提出憲法修正案議案，并提請全國人民代表大會審議。這次修改憲法亦不例外。

三是充分發揚民主、廣泛凝聚共識，確保反映人民意志、得到人民擁護。

一個值得注意的細節是：2017年12月15日，中共中央在中南海召開黨外人士座談會，就中共中央關于修改憲法部分內容的建議聽取各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士代表的意見和建議。

這從一個側面體現了：中共中央堅持協商于決策之前，重視在重要會議召開之前、重要文件頒發之前、重大決策決定之前，注重廣察民情、廣納民意、廣聚民智，充分體現人民的意志。

四是堅持對憲法作部分修改、不作大改的原則，做到既順應黨和人民事業發展要求，又遵循憲法法律發展規律，保持憲法連續性、穩定性、權威性。

國家行政學院法學部教授任進表示，為了維護憲法的權威和尊嚴，需要保持憲法的穩定性，這是維護憲法權威、保障憲法實施和國家穩定的重要保證。中外憲法史表明，憲法不穩，缺乏權威，是造成憲法危機和國家動蕩的重要因素。因此，對憲法的修改必須十分慎重。

從“八二憲法”的第一次修改至今，我國均采取的是修正案的方式，只對部分必須修改的內容進行修改，而非進行全面的大改。即，對各方面普遍要求修改、實踐證明成熟、具有廣泛共識、需要在憲法上予以體現和規范、非改不可的，進行必要的、適當的修改；對不成熟、有爭議、有待進一步研究的，不作修改；對可改可不改、可以通過有關法律或憲法解釋予以明確的，原則上不改。這樣做的好處是，不僅有利于憲法和國家法律體系的穩定，而且有利于國家的穩定。

具體而言，修憲過程中四個方面的內容不可變更：一是國體不能變。人民民主專政的社會主義國家是立國之基，中國特色的社會主義制度任何時候都不能修改。二是政體不能變。人民代表大會制度作為我國根本政治制度任何時候都不能改變。三是憲法原則不變。憲法確立的人民主權原則、社會主義原則、民主集中制原則、法治原則和人權保障原則不能變更。四是公民基本權利不得減少。

哪些新內容有望入憲？

此次修憲，哪些新內容有望寫入憲法，各界對此高度關注。

2月25日，新華社受權發布了《中國共產黨中央委員會關于修改憲法部分內容的建議》。此次修憲建議共有21條，建議修改內容均是黨和人民在實踐中取得的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果，已經形成了廣泛共識，必須在憲法上予以體現和規范。

首先，在第一條建議中，“科學發展觀”和“習近平新時代中國特色社會主義思想”毫無懸念被建議寫入憲法序言部分。

黨的十七大把科學發展觀寫入黨章，黨的十八大把科學發展觀列入黨的指導思想。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持和發展中國特色社會主義，形成新時代中國特色社會主義思想；黨的十九大和十九大修改的黨章，將習近平新時代中國特色社會主義思想確定為中國共產黨的指導思想。將“科學發展觀”和“習近平新時代中國特色社會主義思想”寫入憲法，這是實現憲法指導思想和國家指導思想與時俱進的要求。

其二，“五位一體”、“五大發展理念”等內容被建議寫入憲法序言部分。

中共中央建議，憲法序言第七自然段中，“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”；在“自力更生，艱苦奮斗”前增寫“貫徹新發展理念”；“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展，把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家”修改為“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興”。

黨的十八大以來，中央確定了經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”總體布局，創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，到2020年全面建成小康社會、到2035年基本實現社會主義現代化、到本世紀中葉建成社會主義現代化強國的奮斗目標。

把黨和人民在實踐中取得的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果上升為憲法規定，是推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大舉措，是為了保證我國憲法始終是一部符合國情、符合實際、符合時代發展要求的好憲法的必然要求。

其三，修改建議中，非常大的篇幅涉及到國家監察體制改革的相關內容。修改建議第六條、第十至第十三條、第十五條、第十七至第二十一條，均與國家監察體制改革相關。

中共中央建議，憲法第三章“國家機構”中增加一節，作為第七節“監察委員會”；增加五條，分別作為第一百二十三條至第一百二十七條。這部分內容主要是明確中央和地方各級監察委員會的性質、憲法地位、產生、組成以及相應職權、其與同級人大及其常委會等的關系和監察委員會之間的關系等內容。

黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》第37條明確將“監察機關”與“人大、政府、司法機關”并列，體現了中央改革國家監察體制的決策部署和黨規對改革的引領作用。按照中央試點方案和全國人大常委會的決定，要擴大監察范圍，設立集中統一、權威高效的監察委員會。

十九屆二中全會強調，國家監察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監督的重大決策部署，要依法建立黨統一領導的反腐敗工作機構，構建集中統一、權威高效的國家監察體系，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。

任進認為，國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革和國家制度頂層設計，將行政監察，腐敗預防，查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等相關職能整合成相對獨立的監察權，涉及國家權力重新配置，這不僅僅是行政法、訴訟法問題而主要是憲法問題了。在全國各地推開試點基礎上，應修改憲法，確認監察權的憲法地位。

其四，在對外關系方面，中共中央建議，在憲法序言第十二自然段中，增加“堅持和平發展道路，堅持互利共贏開放戰略”“推動構建人類命運共同體”等內容。

黨的十八大以來，習近平總書記高瞻遠矚地提出構建人類命運共同體的重要思想。它作為習近平外交思想的核心和精髓，已成為新時代堅持和發展中國特色社會主義的外交方略，充分展現了中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，體現了中國將自身發展同世界發展相統一的全球視野、世界胸懷和大國擔當。憲法中及時地將這一重要思想寫入，是非常必要的。

其五，中共中央建議，憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。”后增寫一句，內容為：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”

當今時代，我國發展的廣度和深度前所未有，各種利益關系的復雜程度也前所未有，必須有一個堅強的核心來總攬全局、協調各方。中國共產黨領導是中國特色社會主義制度的最大優勢和最本質的特征，必須理直氣壯地突出新形勢下黨的核心領導地位，發揮好領導核心作用。

其六，中共中央建議，憲法第二十七條增加一款，作為第三款：“國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓。”

全面依法治國作為國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，是一項龐大的系統工程，國家工作人員公開進行憲法宣誓，有利于彰顯憲法權威，激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護憲法，加強憲法實施。

其七，在民族關系方面，中共中央建議修改憲法序言第十一自然段和憲法第四條第一款，分別增加“和諧”這一新的政治理念。

“和諧”是我們黨對社會主義民族關系做出的新論斷，是我國指導民族關系政治價值準則的又一次重大變遷，直接影響著國內民族關系的構建與發展，理應及時更新至憲法之中。

其八，中共中央建議，憲法第二十四條第二款中“國家提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德”修改為“國家倡導社會主義核心價值觀，提倡愛祖國、愛人民、愛勞動、愛科學、愛社會主義的公德”。

社會主義核心價值觀是社會主義核心價值體系的內核，體現社會主義核心價值體系的根本性質和基本特征，反映社會主義核心價值體系的豐富內涵和實踐要求，是社會主義核心價值體系的高度凝練和集中表達。將社會主義核心價值觀寫入憲法，明確社會主義核心價值觀的重要地位，是建設社會主義精神文明、推動社會快步向前發展之必需。

不過，廣大非公有制企業和民營企業家關心的，在非公有制經濟地位和產權保護層面，此次建議中并沒有直接的相關內容。

到底哪些內容將正式入憲，一切還得等到今年3月召開的十三屆全國人大一次會議，審議全國人大常委會關于《憲法修正案（草案）》的議案后，才能見分曉。但可以肯定的是，入憲的新內容一定是黨和人民在實踐中取得的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果，必將對我國堅持和發展中國特色社會主義、實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供有力憲法保障。

（責任編輯 李秀江）